區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究

梅獻(xiàn)中

一、區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)的理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是當(dāng)今不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。但是，在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過程中注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視制度建設(shè)，注重協(xié)議簽訂、忽視法治保障的現(xiàn)象目前還較為普遍。在法的運(yùn)行領(lǐng)域，區(qū)域間立法不協(xié)調(diào)、執(zhí)法有沖突、司法標(biāo)準(zhǔn)不一致以及“逆一體化”的現(xiàn)象還較為常見。區(qū)域法制體系的不健全、不完善，一定程度上影響和束縛了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。因而，如何解決區(qū)域政府間合作立法中存在的問題，落實(shí)合作計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，成為當(dāng)前法治建設(shè)中一個(gè)新的時(shí)代課題。

區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)是區(qū)域政府間合作的一部分。區(qū)域政府間合作是指在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的共同發(fā)展，地方政府間通過開展合作交流活動(dòng)來解決區(qū)域共同發(fā)展問題的行政互助活動(dòng)[1]。區(qū)域政府間合作是地方政府為推動(dòng)區(qū)域共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各方利益共贏而開展的行政合作，合作的目的就是基于對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的共識(shí)，通過行政的力量，掃除彼此之間的行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素的順暢流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，最終形成一個(gè)統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體[2]。通常語境下，我們所談的政府合作，是在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府根據(jù)區(qū)域發(fā)展的實(shí)際而進(jìn)行的互助合作。它既不是超國(guó)家的政府合作，也不是毗鄰國(guó)家的次區(qū)域政府合作，而是一國(guó)內(nèi)區(qū)域間的政府合作。這種合作既可能是中央政府主導(dǎo)下的區(qū)域政府之間的合作，也可能是地方政府間自主開展的平權(quán)型合作。由于地方政府間自主開展的平權(quán)型合作能夠充分調(diào)動(dòng)各參與主體的積極性、主動(dòng)性，避免強(qiáng)迫命令式的官僚主義，從而有助于實(shí)現(xiàn)合作利益共享、成果共有的理想局面。本文所指稱的區(qū)域政府間合作，主要是指地方政府間自主開展的平權(quán)型合作。

區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)是指在政府合作背景下所開展的區(qū)域立法協(xié)調(diào)活動(dòng)，它是區(qū)域政府為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以構(gòu)建和諧統(tǒng)一的區(qū)域立法體系、營(yíng)造公平正義的法治環(huán)境為目標(biāo)，推動(dòng)地方人大和地方政府開展有關(guān)主體參與的立法協(xié)調(diào)活動(dòng)。立法協(xié)調(diào)是為了解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題所做的一種共同的立法努力，這種努力是為推動(dòng)區(qū)域政府間立法完善所必須的，也是完整統(tǒng)一的社會(huì)主義法律體系的一個(gè)有機(jī)組成部分。推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展必須有統(tǒng)一的區(qū)域法律體系作保障。系統(tǒng)、嚴(yán)密、規(guī)范、科學(xué)的區(qū)域法律體系是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要支撐和推動(dòng)力量。當(dāng)前，盡管我國(guó)已初步建立起有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，但涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的法律制度和規(guī)范還處于逐步構(gòu)建階段，有關(guān)區(qū)域發(fā)展的立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督的制度、體制還尚不健全、不完善，地方執(zhí)法、司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，執(zhí)法、司法相互沖突等問題，都較為常見。司法上的同案不同判、執(zhí)法上的行政裁量權(quán)幅度不一致等問題，時(shí)而見諸媒體報(bào)道，引起社會(huì)關(guān)注和爭(zhēng)議。在2015年立法法開始賦予設(shè)區(qū)的市均有了地方立法權(quán)的背景下，區(qū)域間立法各自為戰(zhàn)，立法不協(xié)調(diào)、立法相沖突的現(xiàn)象必將更加突出。地方立法權(quán)的賦予也可能成為一把“雙刃劍”。一方面它調(diào)動(dòng)了地方通過立法推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，有利于當(dāng)?shù)貑栴}的解決和法律秩序的實(shí)現(xiàn)。另一方面，各自為戰(zhàn)、彼此缺乏協(xié)調(diào)的立法也可能相互掣肘，影響區(qū)域統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，進(jìn)而妨礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，同一流域的上下游、左右岸可能分屬不同的行政區(qū)，基于不同的目的，在欠缺協(xié)調(diào)的情況下，區(qū)域間政府各自的立法價(jià)值定位和立法手段的運(yùn)用，以及對(duì)相同的違法行為的責(zé)任追究，結(jié)果可能大不同，但該流域的上下游、左右岸之間卻可能有著相同或相似的資源稟賦、文化背景和經(jīng)濟(jì)水平。在此情況下，如果因立法各異導(dǎo)致“同案不同判”，必然導(dǎo)致對(duì)立法正當(dāng)性的拷問，損害法律所應(yīng)體現(xiàn)的公平正義價(jià)值。在過去立法法沒有賦予設(shè)區(qū)的市以上地方人大和地方政府具有立法權(quán)的情況下，該類問題還時(shí)有發(fā)生，在立法法于2015年賦予設(shè)區(qū)的市以上地方人大和地方政府具有立法權(quán)的情況下，為強(qiáng)化各自利益、增強(qiáng)各自的競(jìng)爭(zhēng)力而大量運(yùn)用立法權(quán)力的現(xiàn)象必然大量增加，為了本地利益設(shè)置行政壁壘、采取地方保護(hù)主義行為更值得警惕和避免。就此而言，區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)因立法法的賦權(quán)而具有了現(xiàn)實(shí)的緊迫性和壓力感，促使區(qū)域政府間加快立法的協(xié)調(diào)工作。

在區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)中，需要面對(duì)的問題多種多樣，其中包括大量的立法調(diào)研、立法清理和立法規(guī)劃工作。首先，要通過調(diào)研對(duì)區(qū)域立法進(jìn)行梳理，調(diào)查研究哪些舊的法律是阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的，哪些法律是需要立法機(jī)關(guān)盡快制定的，哪些法律是需要修改完善的。其次，要對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的立法及時(shí)清理，對(duì)需要通過立法解決的問題及時(shí)立法，對(duì)某些過時(shí)的條款及時(shí)修訂或解釋，做到廢、立、改、釋并舉。再次，在區(qū)域間相互溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，做好各自的立法規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃。做到長(zhǎng)期的立法規(guī)劃和短期的實(shí)施計(jì)劃相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障相協(xié)調(diào)，明確哪些法律是需要上級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的，哪些法律是需要區(qū)域政府間共同協(xié)商制定的，哪些法律是需要本地立法機(jī)關(guān)單獨(dú)制定的；在由本級(jí)立法機(jī)關(guān)有權(quán)立法的范圍內(nèi)，哪些法律應(yīng)由人大及其常委會(huì)制定，哪些法律應(yīng)由地方政府制定，等等。在區(qū)域間政府合作中，合作的層次多樣、主體繁多、內(nèi)容多種。既有省級(jí)政府間的合作，也有設(shè)區(qū)的市間的政府合作，還有縣區(qū)間的政府合作；既有地方黨委之間的合作，也有人大之間的合作，還有行政機(jī)關(guān)之間的合作；既有宏觀規(guī)劃和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的合作，也有微觀項(xiàng)目和行政執(zhí)法、司法方面的合作。在參與合作的主體方面，設(shè)區(qū)的市以上的政府間地方人大和地方政府都有立法權(quán)，而縣區(qū)間合作的地方人大和地方政府都沒有立法權(quán)。人大和政府都有立法權(quán)，是人大立法協(xié)調(diào)主導(dǎo)為好，還是政府立法協(xié)調(diào)主導(dǎo)為好，等等，這些問題都需要一定的法律政策和立法理論加以規(guī)范、明確和指引。上述種種復(fù)雜的問題，如果沒有一個(gè)靈活高效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制加以應(yīng)對(duì)，將是不可想象的。本文立足于區(qū)域政府間合作中人大和政府都有立法權(quán)的現(xiàn)行地方立法體制下，探討區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)的能動(dòng)機(jī)制，并對(duì)此進(jìn)行分析論證。endprint

二、區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)主體的多元化與復(fù)雜化

雖然區(qū)域政府間合作有利于消除行政壁壘，有利于區(qū)域間公共物品與公共服務(wù)的提供，有利于整個(gè)法治的統(tǒng)一，但是建立起合作關(guān)系并維持其良性運(yùn)行卻不是一件容易的事。當(dāng)前，區(qū)域地方政府間合作的困境大致有三。一是達(dá)成合作協(xié)議難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有的地方每年政府協(xié)調(diào)會(huì)議所討論的議題與幾年前曾討論過的議題具有高度的重合性，甚至有些20年前所探討的議題在20年后依然不斷舊事重提、毫無進(jìn)展[3]。二是合作協(xié)議執(zhí)行難。即使雙方最后簽署了合作協(xié)議，然而由于制度化程度低、欠缺法律效力以及人事變動(dòng)頻繁等原因，合作協(xié)議也可能只是一紙空文，未必能得到很好的貫徹執(zhí)行。三是糾紛裁決難，監(jiān)督實(shí)施難。地方政府間簽訂的合作協(xié)議并沒有實(shí)際的法律效力，因此，誰來監(jiān)督之后的合作行為，監(jiān)督的依據(jù)是什么，發(fā)生爭(zhēng)議后誰來裁決，裁決后如何保障裁決的效力等等，均成為合作成功的一大障礙[4]。因此，通過立法來確保政府合作協(xié)議的效力，明確相應(yīng)的法律責(zé)任，并通過協(xié)調(diào)機(jī)制保障各政府間遵循一致的合作原則和規(guī)范，就顯得尤為必要。一個(gè)良好的立法協(xié)調(diào)機(jī)制能在最大程度上化解雙方分歧，促成共識(shí)達(dá)成，落實(shí)合作意愿，從而提高合作效率，提升區(qū)域政府間合作的質(zhì)量。

學(xué)界認(rèn)為，在區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)中，協(xié)調(diào)主體往往具有多元性。區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)離不開參與協(xié)調(diào)的主體，而區(qū)域立法協(xié)調(diào)主體只是參與立法協(xié)調(diào)的一個(gè)機(jī)制要素。這些協(xié)調(diào)主體，除了包括區(qū)域內(nèi)地方人大和地方人民政府這些起主導(dǎo)作用的主體，還包括社會(huì)公眾這一區(qū)域立法協(xié)調(diào)的參與主體[5]。根據(jù)立法法的規(guī)定，地方立法有政府立法和人大立法兩種，政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章，人大有權(quán)制定地方性法規(guī)。圍繞兩種立法類型，相應(yīng)主體間的協(xié)調(diào)就有政府與政府間的立法協(xié)調(diào)、政府與人大間的立法協(xié)調(diào)以及人大與人大間的立法協(xié)調(diào)。當(dāng)政府之間認(rèn)為需要制定某一方面的區(qū)域性行政規(guī)章時(shí)，政府與政府間可以進(jìn)行協(xié)調(diào)開展相關(guān)行政立法活動(dòng)；當(dāng)人大與人大之間認(rèn)為需要制定地方性法規(guī)時(shí)，人大雙方或者多方之間也可以協(xié)調(diào)開展立法活動(dòng)；當(dāng)政府認(rèn)為某些事項(xiàng)需要由人大制定地方性法規(guī)時(shí)，政府也可以與人大進(jìn)行立法協(xié)調(diào)；當(dāng)人大認(rèn)為制定地方性法規(guī)還不成熟時(shí)，也可以在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，讓地方政府就某一事項(xiàng)先行制定地方政府規(guī)章，待條件成熟時(shí)再由人大協(xié)調(diào)制定地方性法規(guī)。同時(shí)，當(dāng)政府與政府之間、政府與人大之間、人大與人大之間進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)認(rèn)為某些問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法規(guī)制，但由于超越了自身權(quán)限而無法自行或聯(lián)合立法時(shí)，它們又需要向上級(jí)政府或人大機(jī)關(guān)請(qǐng)示匯報(bào)，推動(dòng)上級(jí)政府或人大通過更高層級(jí)的立法解決相關(guān)問題。社會(huì)公眾參與立法適應(yīng)了新形勢(shì)下“科學(xué)立法”“民主立法”“開門立法”的要求，包括社會(huì)公眾在內(nèi)的多機(jī)關(guān)、多群體、多主體的立法參與使立法更具有群眾基礎(chǔ)和實(shí)踐理性，因而也會(huì)具有更強(qiáng)的生命力和公信度。同時(shí)，“社會(huì)公眾”是個(gè)外延非常寬泛的概念，一般是指參與社會(huì)活動(dòng)的民眾群體，包括政黨、社團(tuán)、媒體、社區(qū)、個(gè)人等，其中包含執(zhí)政黨這一特殊團(tuán)體，甚至還應(yīng)包括地方人民法院、人民檢察院等司法機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)參與立法協(xié)調(diào)的方式和條件比較特殊，這與其“保守性”“消極性”的工作特色和社會(huì)分工有關(guān)，可以另行探討。上述情況體現(xiàn)出區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)主體的多元性與復(fù)雜性的現(xiàn)實(shí)局面。在中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)地方黨委在區(qū)域地方合作立法時(shí)無疑發(fā)揮著核心和領(lǐng)導(dǎo)作用，在立法協(xié)調(diào)中其地位和角色無可替代，不但是立法協(xié)調(diào)中的一個(gè)“參與”主體，事實(shí)上也是其中幾乎分量最重的一個(gè)主體，常發(fā)揮著異乎尋常的指導(dǎo)作用、統(tǒng)領(lǐng)作用，但在許多研究中對(duì)此卻鮮有論及，這不免說是個(gè)很大的缺憾。筆者認(rèn)為，這是在立法協(xié)調(diào)中不能回避的問題。

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)地方黨委在依法治國(guó)中發(fā)揮著關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)與核心作用。同樣的，在區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)中，其角色也無可替代，盡管功能、方式與人大和政府有所不同。關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《依法治國(guó)決定》）指出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。十八屆四中全會(huì)在部署全面推進(jìn)依法治國(guó)時(shí)，以堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本原則，回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)關(guān)系這個(gè)法治建設(shè)的核心問題，為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供了根本遵循[6]。黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題，只有明確二者的關(guān)系，才能確保法治建設(shè)有序推進(jìn)?！兑婪ㄖ螄?guó)決定》強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，不只是給了權(quán)利，也確立了黨的義務(wù)。一方面，要把黨的主張貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面；另一方面，要不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平。這就需要黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的同時(shí)保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。筆者以為，在具體推進(jìn)過程中，應(yīng)把握好“三個(gè)統(tǒng)一”：一是把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來；二是把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來；三是把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來。很明顯，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)絕不是要越俎代庖、以黨代法，不是以地方黨委代替地方人大或者代替地方政府，而是通過發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用確保中國(guó)社會(huì)主義法治的政治原則和基本方向[7]。地方黨委代表黨的意志，為地方確定大的方向，把握大的原則，做好宏觀上立法的謀劃和布局，確保各機(jī)關(guān)、各團(tuán)體、各界別思想統(tǒng)一、步調(diào)一致，這是確保區(qū)域政府合作立法協(xié)調(diào)時(shí)的一個(gè)政治遵循，具有鮮明的中國(guó)特色。在探討區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)這個(gè)問題上，以法治思維和法治方式將地方黨委納入?yún)f(xié)調(diào)的主體加以分析，既是我國(guó)國(guó)情的要求，也是實(shí)踐中一個(gè)無法逾越的臺(tái)階，其重要性自不待言。

三、區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)主體的職能與權(quán)限

前文述及，區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)的主體主要有區(qū)域間的地方黨委、地方政府、地方人大和社會(huì)公眾，它們?nèi)绾螀⑴c立法協(xié)調(diào)，依據(jù)是什么，是需要進(jìn)一步明確的問題。endprint

首先，關(guān)于地方黨委?！兑婪ㄖ螄?guó)決定》分幾個(gè)層次提出地方黨委在依法治國(guó)中的作用：第一，全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)必須堅(jiān)持的幾個(gè)原則中，第一個(gè)就是“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。舉重以明輕，在“依法治省”“依法治市”“依法治縣”等基層法治建設(shè)中，在區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)中，地方黨委同樣要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。第二，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面”?？梢哉f，在法治建設(shè)進(jìn)程中，沒有任何方面黨不能參與和領(lǐng)導(dǎo)的，這當(dāng)然包括在區(qū)域合作立法協(xié)調(diào)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。第三，要善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，而不能隨便以黨代法，把黨的意志直接等同于立法規(guī)定。第四，黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的方式是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，即黨在地方法治建設(shè)中更具有宏觀性、全局性、指導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性的作用。易言之，脫離地方黨委領(lǐng)導(dǎo)和參與的區(qū)域政府間合作立法，就與黨的地位和角色相悖，有違黨的政治紀(jì)律、政治規(guī)矩和組織原則。同樣，超越地方政府和人大機(jī)關(guān)，由地方黨委直接包攬代替進(jìn)行立法協(xié)調(diào)，這與黨的性質(zhì)與角色相違背，也是不可取的。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)通過地方黨委之間相互溝通磋商，通過互訪交流等方式表達(dá)合作意愿，確立合作意向，企劃合作藍(lán)圖，擬訂合作方式，然后將有關(guān)立法合作意向在本地黨委會(huì)上加以傳達(dá)、討論，再將討論后形成的決議交由本地政府或人大具體推進(jìn)和實(shí)施。

其次，關(guān)于地方政府。在地方黨委關(guān)于區(qū)域立法的意向在黨委會(huì)上傳達(dá)、討論之后，政府及政府有關(guān)部門就要聯(lián)系本地實(shí)際，做好調(diào)查研究，提出合作事項(xiàng)，建立合作平臺(tái)，草擬合作協(xié)議，做好具體的溝通、對(duì)接、聯(lián)絡(luò)工作。政府行政立法是我國(guó)立法體制的重要組成部分。地方政府立法解決的是地方政府為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定而制定規(guī)章或?yàn)榻鉀Q本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)而制定規(guī)章的問題。立法法第八十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)?！蓖ㄟ^立法法的規(guī)定可知，地方政府規(guī)章帶有鮮明的執(zhí)行性，其立法領(lǐng)域受到了授權(quán)范圍的限制。在區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)中，地方政府規(guī)章的內(nèi)容往往是對(duì)區(qū)域各方之間皆有切身利害關(guān)系的事項(xiàng)，事關(guān)雙方具體的行政管理領(lǐng)域。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)地方政府立法的主體一直是具有行政立法權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)所在地的省會(huì)城市人民政府，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市政府和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市政府。2015年立法法修改后，政府立法權(quán)的主體已擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市以上人民政府。這些地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，通過規(guī)劃、起草、征求意見、審查、通過、簽署、公布、備案等一系列環(huán)節(jié)制定出行政規(guī)章。地方政府立法往往由政府法制部門或者相關(guān)職能部門起草，法制部門審查，之后政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論通過，再由行政首長(zhǎng)簽署命令公布實(shí)施。在行政立法中，政府法制部門起著主要的聯(lián)絡(luò)、組織、協(xié)調(diào)作用。相較人大立法主體的立法協(xié)調(diào)，區(qū)域政府間的立法協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)程序更簡(jiǎn)便，協(xié)調(diào)的事項(xiàng)較具體，進(jìn)行立法協(xié)調(diào)的效率也相對(duì)較高。

第三，關(guān)于地方人大。同理，在地方黨委關(guān)于區(qū)域政府間立法的意向在人大的黨委會(huì)上傳達(dá)討論后，地方人大就要組織本機(jī)關(guān)做好調(diào)查研究，草擬立法規(guī)劃，在結(jié)合政府及其有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，聯(lián)系、對(duì)接區(qū)域內(nèi)的對(duì)方人大機(jī)關(guān)。

關(guān)于地方人大的立法權(quán)，在此有必要梳理一下憲法和法律的相關(guān)規(guī)定。憲法第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！绷⒎ǚǖ谄呤l第一款的規(guī)定與憲法第一百條的規(guī)定基本相同，同時(shí)還規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！毕駪椃ㄒ粯樱⒎ǚㄒ矝]有規(guī)定區(qū)域間立法協(xié)調(diào)的問題。立法法第七十三條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！钡谄呤鶙l規(guī)定：“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過?！钡胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第七條、第四十三條，也做了與上述立法法基本相似的規(guī)定。

通過以上憲法和法律的規(guī)定可知：（1）地方人大立法有執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法兩種，執(zhí)行性立法其對(duì)象是法律和行政法規(guī)，創(chuàng)制性立法是因國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)而本地立法又實(shí)屬必要的一種創(chuàng)新實(shí)踐。（2）省級(jí)地方性法規(guī)屬于本地最高級(jí)別的立法，只低于法律和行政法規(guī)，而高于其他地方性立法，尤其是地方政府規(guī)章。（3）對(duì)一般性事項(xiàng)需要制定地方性法規(guī)時(shí)，只需要本地人大常委會(huì)制定通過即可，而本行政區(qū)域內(nèi)特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過。（4）除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)只可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這三個(gè)方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，而且所有省級(jí)以下的地方性法規(guī)均須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后方能施行。（5）根據(jù)立法法的規(guī)定，原國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的49個(gè)較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，涉及三類事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效，但不能再擴(kuò)大領(lǐng)域。對(duì)這些法規(guī)和規(guī)章，如因?yàn)樯衔环ㄐ薷幕蛘邔?shí)際情況發(fā)生變化，可以對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行必要的修改，但是不得再增加立法法關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍以外的事項(xiàng)[8]。上述有關(guān)地方人大立法權(quán)法律條文的羅列與解釋意在說明，人大立法遠(yuǎn)比政府立法復(fù)雜，人大立法的事項(xiàng)更加宏觀，著眼于全局，要照應(yīng)更多的關(guān)系，因而更應(yīng)顯示公平。相應(yīng)的，在立法協(xié)調(diào)問題上，溝通的投入、機(jī)制的運(yùn)作、協(xié)議的達(dá)成等也更加需要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的態(tài)度和方法。而政府立法側(cè)重于局部的問題、緊迫的問題，因而更注重效率。對(duì)此，在立法協(xié)調(diào)問題上，政府間立法協(xié)調(diào)可以盡量壓縮環(huán)節(jié)、節(jié)約時(shí)間、提高效率。endprint

按照立法法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定，地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序比較嚴(yán)謹(jǐn)，也比較復(fù)雜。地方性法規(guī)一般涵蓋面廣，涉及利益關(guān)系重大，因而，人大立法主體的立法協(xié)調(diào)，較之政府之間的立法協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的時(shí)間一般要長(zhǎng)一些，協(xié)調(diào)的程序也相對(duì)更復(fù)雜一些。同時(shí)，針對(duì)某一事項(xiàng)是通過立法制定地方性法規(guī)還是制定地方政府規(guī)章這一問題，立法法第八十二條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理的迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。”換言之，地方政府規(guī)章一般是地方性法規(guī)的基礎(chǔ)和前置性規(guī)定，只有成熟了的地方政府規(guī)章才可能轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)。這也意味著日常行政管理中地方政府的行政規(guī)章往往是率先而立，這也意味著在區(qū)域政府合作立法協(xié)調(diào)中政府往往要起“先遣隊(duì)”的作用，大量的立法協(xié)調(diào)工作是由政府推進(jìn)并完成的。

第四，關(guān)于社會(huì)公眾。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的地方立法協(xié)調(diào)，不僅僅是作為立法主體的區(qū)域各地人大及政府的事，更是區(qū)域內(nèi)廣大公眾所關(guān)注、關(guān)心的事。因此，凡涉及區(qū)域間公眾利益的立法協(xié)調(diào)，應(yīng)讓區(qū)域內(nèi)的社會(huì)公眾知情并參與進(jìn)來，并在參與程序上給予保障，使公眾在參與地方立法協(xié)調(diào)中體現(xiàn)出人民當(dāng)家作主的作用。就區(qū)域政府間立法協(xié)調(diào)事項(xiàng)而言，人大和政府不能一廂情愿地包辦所有協(xié)調(diào)事宜，對(duì)哪些事項(xiàng)，在什么時(shí)候進(jìn)行協(xié)調(diào)，具體協(xié)調(diào)什么專門問題，包括對(duì)一些專業(yè)性、技術(shù)性、針對(duì)性比較強(qiáng)的問題等，都應(yīng)充分尊重民意、傾聽民聲。例如，對(duì)相關(guān)地方性法規(guī)中規(guī)定的內(nèi)容，有關(guān)立法協(xié)調(diào)措施的出臺(tái)、具體方案的實(shí)施等，都應(yīng)事先通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等形式公布，讓區(qū)域內(nèi)的公眾充分了解，并應(yīng)通過聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取各界人士的意見，并將這些意見及時(shí)反饋給參與的公眾。公眾參與立法協(xié)調(diào)是立法民主精神的體現(xiàn)，也是公民立法參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的必然要求。在強(qiáng)調(diào)主權(quán)在民、一切權(quán)力屬于人民的社會(huì)主義法治國(guó)家，增強(qiáng)社會(huì)公眾在地方立法協(xié)調(diào)中的參與作用，既是法治文明進(jìn)步的標(biāo)志，也是立法權(quán)力來源的根本體現(xiàn)，同時(shí)也是公眾監(jiān)督公權(quán)力行使的重要方式。

四、立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)作

前文述及，區(qū)域政府間合作立法協(xié)調(diào)的主體主要有區(qū)域間的地方黨委、地方政府、地方人大和社會(huì)公眾。然而，它們的身份、角色、地位和功能各有不同，在憲法、法律上的權(quán)力大小和行使方式也各不相同，因而在區(qū)域合作立法協(xié)調(diào)中既不能眉毛胡子一把抓，毫無頭緒和秩序地進(jìn)行，也不可能一概由某個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)掛帥、缺乏專門的運(yùn)作平臺(tái)和人財(cái)物的支撐進(jìn)行，這樣必將導(dǎo)致人員疲于奔命、工作效率低下。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)建立高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建合作對(duì)接的平臺(tái)，成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍。無疑，各地人大常委會(huì)法工委和政府法制辦在立法協(xié)調(diào)中將發(fā)揮十分重要的作用，這與它們的職能是相匹配的。另外，在地方黨委內(nèi)部，可進(jìn)一步改擴(kuò)大政法委員會(huì)的職能，在其內(nèi)部設(shè)立專門的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（如立法協(xié)調(diào)小組或法治工作組），組建專門的法律人才隊(duì)伍，參與區(qū)域地方黨委間的立法協(xié)調(diào)工作，為相互間的立法協(xié)調(diào)發(fā)揮橋梁紐帶作用。

無論是區(qū)域內(nèi)的地方黨委、地方政府還是地方人大，在構(gòu)建立法協(xié)調(diào)工作機(jī)制和平臺(tái)時(shí)，都需要在以下共性問題上有所作為。

一是建立聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如政法委員會(huì)、人大法工委和政府法制辦，由這些專門的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)根據(jù)區(qū)域內(nèi)各方的需求，按照立法規(guī)劃，根據(jù)預(yù)先設(shè)定的程序、規(guī)則開展立法協(xié)調(diào)活動(dòng)。在地方黨委、地方人大和地方政府關(guān)于立法協(xié)調(diào)問題上，他們的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“面”與“點(diǎn)”、宏觀與微觀、全局與局部、長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前的關(guān)系，即地方黨委重在把握大的方向，側(cè)重于宏觀性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的法治發(fā)展與立法合作問題，而地方人大和地方政府應(yīng)在具體的立法規(guī)劃和項(xiàng)目合作上下工夫。相比人大而言，政府的行政立法協(xié)調(diào)更加具體和微觀。

二是建立區(qū)域內(nèi)立法動(dòng)態(tài)通報(bào)機(jī)制。區(qū)域內(nèi)的各方應(yīng)定期將本方的立法動(dòng)態(tài)向?qū)Ψ竭M(jìn)行通報(bào)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)。保持合作各方的信息暢通、及時(shí)，便于取得共識(shí)、求取支持，從而便于立法更好的實(shí)施。

三是建立重大立法事項(xiàng)會(huì)商機(jī)制?；诘赜?、流域、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的毗鄰關(guān)系、依賴關(guān)系或因歷史傳統(tǒng)的承繼性，區(qū)域間政府任何一方某一方面的立法行為都可能對(duì)相關(guān)方造成影響，在此情況下，通過建立區(qū)域各方共同參與的重大立法事項(xiàng)的會(huì)商機(jī)制，可以有效化解誤會(huì)、減少矛盾、達(dá)成共識(shí)，從而有利于立法的貫徹實(shí)施。

四是建立定期例會(huì)制度。如根據(jù)情況可以建立年度例會(huì)、半年度例會(huì)或者季度例會(huì)等，便于各方及時(shí)互通信息，有利于合作關(guān)系的良性、深入發(fā)展。

五是建立地方立法清理協(xié)調(diào)機(jī)制。在區(qū)域一體化進(jìn)程中，區(qū)域內(nèi)各級(jí)各地的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，難免有抵觸上位法、各自為政、相互沖突等問題，這些“帶病”的立法如果得不到及時(shí)清理，必將加劇區(qū)域政府間立法的沖突。因此，需要區(qū)域各級(jí)人大或政府對(duì)自身制定的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章做好定期的清理，找出存在問題的立法，研究是否盡快修改或者廢止。另外，還需要各地經(jīng)常性地溝通各自立法清理的動(dòng)態(tài)，在清理進(jìn)度和結(jié)果上加強(qiáng)溝通和銜接，以便其他地方隨機(jī)作出相應(yīng)的工作安排，發(fā)揮立法清理機(jī)制的合力。

六是建立合作糾紛的爭(zhēng)端解決機(jī)制。立法協(xié)調(diào)過程中難免會(huì)出現(xiàn)矛盾，因此對(duì)合作糾紛要及時(shí)解決，必要時(shí)要建立爭(zhēng)端解決機(jī)制。這可通過自行協(xié)商、上級(jí)調(diào)解，或者共同委托第三方仲裁等方式推動(dòng)相關(guān)問題的解決。

七是建立立法協(xié)調(diào)工作的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。通過建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)合作各方的立法協(xié)調(diào)成效進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，對(duì)機(jī)制運(yùn)行中成效良好的給予及時(shí)肯定、表彰，對(duì)于運(yùn)行一般的給予警示、改良，對(duì)于運(yùn)行比較差的機(jī)制及時(shí)整改或者撤銷，以確保立法協(xié)調(diào)工作持續(xù)、健康、高效地進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]潘高峰：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作的法制協(xié)調(diào)研究》，人民出版社2015年版，第41頁。

[2]陳剩勇、馬斌：《區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇》，載《政治學(xué)研究》2004年第1期。

[3]蔡嵐：《我國(guó)地方政府間合作困境研究述評(píng)》，載《學(xué)術(shù)研究》2009年第9期。

[4]潘小娟等：《地方政府合作研究》，人民出版社2016年版，第3頁。

[5]陳俊：《區(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，法律出版社2013年版，第30頁。

[6]鄭震宇：《正確認(rèn)識(shí)依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的三個(gè)層面》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)[EB/OL]. （2014-11-06）[2016-10-09].http：//theory.people.com.cn/n/2014/1106/c40531-25989264.html.

[7]安傳香：《如何把握黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的關(guān)系》，新華網(wǎng)[EB/OL]. （2014-10-30）[2016-10-09].http：//news.xinhuanet.com/comments/2014-10/30/c_1113040270.htm.

[8]陳國(guó)剛：《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限》，載《學(xué)習(xí)與探索》2016年第7期

（作者系廣東韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授）endprint