人民代表大會會議主席團(tuán)發(fā)揮作用的實踐與思考

張玉華

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會會議是人民代表大會行使法定職權(quán)的主要載體和形式。憲法規(guī)定，人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團(tuán)主持會議。人民代表大會會議主席團(tuán)（以下簡稱大會主席團(tuán)）作為人民代表大會會議（以下簡稱人代會）的“中樞神經(jīng)”，對人代會的成功召開，對人民代表大會職權(quán)的有效行使，對人民代表大會制度的堅持、完善和發(fā)展具有十分重要的作用。從各級人民代表大會的實踐看，大會主席團(tuán)在人代會期間發(fā)揮的作用是比較好的，但也有一些問題值得深入探索。主要是，大會主席團(tuán)的人員結(jié)構(gòu)需要完善，大會主席團(tuán)的產(chǎn)生程序需要嚴(yán)謹(jǐn)，大會主席團(tuán)的職責(zé)需要明確，大會主席團(tuán)的運(yùn)轉(zhuǎn)需要規(guī)范，大會主席團(tuán)的工作需要強(qiáng)力保障，黨對人代會的領(lǐng)導(dǎo)需要改進(jìn)和加強(qiáng)。下面，筆者就這些問題進(jìn)行一些思考和研究。

一、關(guān)于大會主席團(tuán)的人員結(jié)構(gòu)

人代會成立主席團(tuán)并由其主持，是現(xiàn)行憲法第六十一條所規(guī)定的，這足見其地位崇高，作用重要。根據(jù)憲法、地方組織法和其他有關(guān)法律，全國人民代表大會議事規(guī)則、各省市自治區(qū)人民代表大會議事規(guī)則、有關(guān)地市人民代表大會議事規(guī)則都對大會主席團(tuán)的設(shè)立作出了相應(yīng)規(guī)定，一些沒有制定人民代表大會議事規(guī)則的地方人大（主要是地市、縣級），在實踐中也參照上級人民代表大會做法，在召開人代會時設(shè)立大會主席團(tuán)。對于人代會設(shè)立大會主席團(tuán)這一法定的、通行的做法大家是沒有疑義的，問題在于大會主席團(tuán)的人員構(gòu)成如何與其擁有的地位和作用相匹配。目前，各級人大對大會主席團(tuán)的結(jié)構(gòu)和人數(shù)沒有統(tǒng)一規(guī)范，各地差異較大。根據(jù)了解的情況，一些地方存在著主席團(tuán)成員安排不盡合理的問題，一是人數(shù)龐大，與人大代表占比偏高；二是領(lǐng)導(dǎo)干部代表偏多、各條戰(zhàn)線及基層代表少；三是側(cè)重政治安排多，考慮專業(yè)結(jié)構(gòu)少；四是對熟悉人代會運(yùn)作的人大機(jī)關(guān)專職代表安排不足。這些問題，無論是對大會的順利召開，還是對大會職權(quán)的有效行使都有消極影響，應(yīng)該加以改進(jìn)。從河北省秦皇島市十二屆人大以來歷次人代會情況看，人大代表340名左右，主席團(tuán)人數(shù)55 名左右，與人大代表的比例在15%上下。在主席團(tuán)人員構(gòu)成方面，領(lǐng)導(dǎo)干部（主要包括市委、市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)和縣區(qū)代表團(tuán)團(tuán)長）代表占主席團(tuán)人數(shù)35%左右，經(jīng)濟(jì)、教育、科技、政法各條戰(zhàn)線和工、青、婦代表占 35%左右，民主黨派和代表人士代表占15%左右，人大機(jī)關(guān)專業(yè)代表占15%左右，應(yīng)該說這樣的安排是比較適當(dāng)?shù)?，實踐效果也是好的。

二、關(guān)于大會主席團(tuán)的產(chǎn)生

根據(jù)憲法、地方組織法和各級人民代表大會議事規(guī)則，大會主席團(tuán)由人代會預(yù)備會議選舉產(chǎn)生，其名單草案由人大常委會提出，每屆人代會第一次會議主席團(tuán)名單草案由上一屆人大常委會提出。由此可見，大會主席團(tuán)雖是會議期間主持會議的臨時機(jī)構(gòu)，卻是由大會選舉產(chǎn)生的，其法律地位具有政治性、權(quán)威性、代表性、榮譽(yù)性，選舉大會主席團(tuán)是一件十分嚴(yán)肅的事情。

在實踐中，地方人代會預(yù)備會議一般安排時間較短，選舉大會主席團(tuán)大都采取舉手通過的方式，先由工作人員宣讀名單草案，再由主持人直接以同意、不同意、棄權(quán)等舉手方式確定通過。給人感覺，這個過程過于簡單，有走形式之嫌。有些代表對名單草案中的人員并不了解，有分歧也不便表達(dá)，難以體現(xiàn)真實意愿。為了落實人大代表的知情權(quán)，體現(xiàn)選舉人的意志，也為了體現(xiàn)于法周延、于事簡便的原則，應(yīng)在選舉前增加介紹主席團(tuán)構(gòu)成和人選基本情況環(huán)節(jié)。先逐一介紹情況，說明推薦理由和選舉方式，代表有不同意見可以當(dāng)場發(fā)表，然后舉手或按表決器進(jìn)行合并表決，選舉結(jié)果以簡單多數(shù)表決同意通過。這里有一點應(yīng)引起注意，就是新聞單位在會議報道中容易出現(xiàn)把預(yù)備會議選舉人代會主席團(tuán)報道為預(yù)備會議通過人代會主席團(tuán)名單的現(xiàn)象，“選舉”與“通過”雖只是兩字之差，但內(nèi)涵卻大不相同。對此，同大會主席團(tuán)一并選舉產(chǎn)生的大會秘書長應(yīng)認(rèn)真把關(guān)，以客觀準(zhǔn)確的報道宣示大會主席團(tuán)產(chǎn)生的嚴(yán)肅和權(quán)威。

三、關(guān)于大會主席團(tuán)的職責(zé)

憲法、地方組織法規(guī)定主席團(tuán)的任務(wù)是主持人代會，各級各地人大實踐中對大會主席團(tuán)的職責(zé)依照憲法精神進(jìn)行了深化和擴(kuò)充，并上升到法律法規(guī)及規(guī)則辦法。選舉法第三十七條，代表法第三十二條，立法法第十二條及其他條款，全國人民代表大會組織法及議事規(guī)則等法規(guī)都賦予了大會主席團(tuán)相應(yīng)的職責(zé)。地方人大在參照全國人大做法的同時，積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，與時俱進(jìn)充實大會主席團(tuán)職責(zé)。如全國人大建立憲法宣誓制度后，河北省人大、秦皇島人大相應(yīng)制定實施辦法，規(guī)定人代會選舉產(chǎn)生的國家工作人員及人代會表決產(chǎn)生的有關(guān)專門委員會組成人員的憲法宣誓，由本次會議大會主席團(tuán)組織。歸納起來，目前大會主席團(tuán)的職責(zé)主要有如下方面。

（1）提名由人民代表大會選舉的國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的人選，經(jīng)各代表團(tuán)醞釀協(xié)商后，確定正式候選人。（2）決定將人民代表大會主席團(tuán)、人民代表大會常務(wù)委員會、人民代表大會各專門委員會、人民政府、人民法院、人民檢察院向人民代表大會提出的屬于人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案（包括法規(guī)案），交各代表團(tuán)審議，或者并交有關(guān)的專門委員會審議、提出報告，再由主席團(tuán)審議決定提請大會全體會議表決，決定一個代表團(tuán)或者規(guī)定數(shù)量以上代表聯(lián)名提出的屬于人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案是否列入大會議程或者先交有關(guān)專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再決定是否列入大會議程。（3）組織各代表團(tuán)審議列入大會議程的議案（包括法規(guī)案）。（4）決定對各代表團(tuán)和代表在會議期間提出的罷免案、質(zhì)詢案的審議程序。（5）決定會議進(jìn)行選舉和表決議案所采用的方式。（6）由各代表團(tuán)團(tuán)長參加的主席團(tuán)會議，決定代表大會是否有必要秘密舉行。（7）在大會期間決定人大代表是否受逮捕和刑事審判。（8）聽取各代表團(tuán)對人大常委會、“一府兩院”工作報告及計劃、財政、代表議案建議報告的審議討論情況，決定將有關(guān)決議草案提交大會表決。（9）主持大會選舉，確認(rèn)并以主席團(tuán)名義向社會公布選舉結(jié)果。（10）組織大會當(dāng)選人員向憲法宣誓。

四、關(guān)于大會主席團(tuán)的運(yùn)轉(zhuǎn)endprint

經(jīng)過人代會預(yù)備會議的選舉，大會主席團(tuán)產(chǎn)生后，由主席團(tuán)第一次會議推選主席團(tuán)常務(wù)主席若干人，負(fù)責(zé)主持和召集主席團(tuán)會議，并對主席團(tuán)成員進(jìn)行分組，由他們分別擔(dān)任每次全體會議的執(zhí)行主席。主席團(tuán)第一次會議還要決定大會副秘書長人選、會議日程、代表提出議案截止日期等事項。

主席團(tuán)的運(yùn)轉(zhuǎn)關(guān)鍵在程序，要義在把關(guān)，方式要規(guī)范。所謂程序，就是除人大常委會和“一府兩院”直接向全體會議報告工作外，其他各項議程內(nèi)容，無論是需要團(tuán)組會議討論、審議，還是提交全體會議選舉、表決，都要事先經(jīng)過大會主席團(tuán)討論通過。這是一個規(guī)定程序，不可簡略或繞過。所謂把關(guān)，就是主席團(tuán)會議要重點把好人大常委會和“一府兩院”報告決議關(guān)、正式候選人提名關(guān)、代表議案關(guān)、法規(guī)案審議關(guān)、質(zhì)詢案或罷免案處置關(guān)，以達(dá)到統(tǒng)一思想、凝聚共識、穩(wěn)定局面、主導(dǎo)大會方向的目的。要規(guī)范主席團(tuán)決定事項的方式。主席團(tuán)會議決定事項，以主席團(tuán)全體成員的過半數(shù)通過。主席團(tuán)會議表決事項，在表決前一般由代表大會專門委員會或有關(guān)審查委員會以及大會秘書處報告有關(guān)情況，然后以舉手或按表決器的方式進(jìn)行逐項表決，而不宜采取口頭詢問的方式籠統(tǒng)表決。對于提名正式候選人，在換屆選舉時可按人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)人員分項合并表決，在屆中調(diào)整時則應(yīng)逐項逐人表決。

五、關(guān)于大會主席團(tuán)的工作保障

從地市一級人大實踐看，每次人代會時間四至五天，除預(yù)備會議外，一般召開三次全體會議和六次主席團(tuán)會議，主席團(tuán)會議與全體會議基本上是會前會、會中會、會連會。大會主席團(tuán)成員既要以代表身份參加全體會議和所在的團(tuán)組會議，履行代表權(quán)利和義務(wù)，又要以大會輪流主席身份參加主席團(tuán)會議，集體履行大會主席團(tuán)職責(zé)。特別是每屆人大的第一次會議和有選舉事項的人代會，涉及換屆大政方針和人事調(diào)整，主席團(tuán)的責(zé)任十分重大，其運(yùn)轉(zhuǎn)也十分緊張忙碌。

為了在時間短、任務(wù)重、節(jié)奏快的情況下，實現(xiàn)大會主席團(tuán)的高效率、高效能、高權(quán)威，大會秘書處必須提供強(qiáng)力的保障和服務(wù)。從多年來秦皇島市人大的成功實踐看，有幾點經(jīng)驗值得汲取，一是準(zhǔn)確把握大會主題和大會議程，科學(xué)謀劃會議方案，精準(zhǔn)安排大會時間表、路線圖、任務(wù)書，使出席會議的代表和列席人員目的明確、心中有數(shù)。二是細(xì)化主持備忘，依據(jù)代表大會和主席團(tuán)職責(zé)，按照會議日程和時間節(jié)點，把涉及各次全體會議、各次主席團(tuán)會議的議題進(jìn)行梳理演繹和程序化設(shè)計，使主持各項會議的主席團(tuán)常務(wù)主席和大會執(zhí)行主席手中掌握操作會議運(yùn)轉(zhuǎn)的“密鑰”。三是協(xié)調(diào)對接有關(guān)專門委員會、審查委員會、“一府兩院”有關(guān)部門、秘書處有關(guān)負(fù)責(zé)人做好報告情況和回答詢問的工作，為大會主席團(tuán)表決事項提供可靠依據(jù)。四是服務(wù)對接主席團(tuán)成員、各次主席團(tuán)會議主持人，及時提醒其按時參加會議、按照主持備忘主持會議，對于出現(xiàn)會議議程和時間臨時調(diào)整的特殊情況，要第一時間通知有關(guān)人員，周到做好相關(guān)工作。五是做好會議資料和會務(wù)工作。主席團(tuán)會議文件涉及情況報告、審查報告、決議草案、選舉辦法草案、人選名單草案、正式候選人名單草案等，每次會議的內(nèi)容、表述和格式又有不同，所以資料工作必須嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真、準(zhǔn)確、細(xì)致，不能出現(xiàn)差錯。特別是人員排序和按照姓氏筆畫排名的名單草案，更需細(xì)之又細(xì)。對于有保密要求的文件資料，還要做好涉密工作。同時要做好會場布置、座次安排、會議簽到、文件發(fā)送回收、音響、安保等會務(wù)工作，保障主席團(tuán)會議的順利舉行。

六、關(guān)于黨對人代會和大會主席團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的制度載體，是黨中央全面推進(jìn)依法治國的工作平臺。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)了中國特色社會主義的政治文明、法治思維和法律精神，也體現(xiàn)了當(dāng)代中國民主和中國人大制度的特色。各級人大堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要堅持黨對人代會的領(lǐng)導(dǎo)和對大會主席團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)，這一點，不容置疑，不可動搖，不能走樣。

從各級人大的實踐看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好人大工作，開好人代會的依靠和保障。第一，每次人代會的主題及人大常委會和“一府兩院”工作報告提出的目標(biāo)任務(wù)要由同級黨委把關(guān)定向；第二，人代會方案及舉行日期、大會主席團(tuán)成員及大會秘書長、副秘書長人選由人大常委會提出后，要經(jīng)過黨委研究核準(zhǔn)；第三，人代會選舉的領(lǐng)導(dǎo)人員人選要先由黨委向大會主席團(tuán)推薦，大會主席團(tuán)提交各代表團(tuán)醞釀，然后方能確定正式候選人；第四，黨委組織召開人大代表中的黨員會議、各代表團(tuán)團(tuán)長會議（黨員負(fù)責(zé)人會議）進(jìn)行思想動員，從政治上保證人民代表大會和主席團(tuán)依法依規(guī)履行職責(zé)；第五，黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、信訪等部門的力量，為大會提供綜合保障。

黨對人代會和大會主席團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)方式要尊崇和體現(xiàn)憲法要求，遵從和體現(xiàn)人民代表大會制度特點，尊重和體現(xiàn)人大代表意愿，充分調(diào)動人大及其常委會的積極性、主動性、創(chuàng)造性，善于發(fā)揮大會主席團(tuán)的核心凝聚作用，教育引導(dǎo)代表增強(qiáng)政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，努力實現(xiàn)黨的主張與人民意志相統(tǒng)一，圓滿完成黨和人民賦予大會的任務(wù)。

（作者系河北省秦皇島市人大常委會研究室副主任）endprint