行政—立法關(guān)系視角下的地方人大監(jiān)督研究

陳文博　宗祥　夏至

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求國(guó)家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的科學(xué)化和法制化，而理順和規(guī)范行政機(jī)關(guān)（政府）和立法機(jī)構(gòu)（人大）之間的關(guān)系恰恰是其中的關(guān)鍵。我國(guó)憲法明確規(guī)定了政府與人民代表大會(huì)的關(guān)系，即人大代表選舉政府官員，官員對(duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，人大按照憲法和監(jiān)督法律法規(guī)的要求對(duì)政府工作實(shí)施監(jiān)督。人大通過制定和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)政府的工作進(jìn)行監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是以人民的名義檢驗(yàn)政府權(quán)力的行使，直接體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。

然而，在實(shí)踐中，政府在接受人大監(jiān)督方面存在普遍不自覺、不規(guī)范等問題，使本應(yīng)具有最高權(quán)威的人大監(jiān)督對(duì)政府缺乏約束力，其監(jiān)督權(quán)往往不能落到實(shí)處。比如，政府以黨委領(lǐng)導(dǎo)的名義侵占人大的決定權(quán)，對(duì)人大的檢查結(jié)果和意見不予理睬甚至不配合等，致使人民群眾對(duì)政府接受人大監(jiān)督形成“走程序、走過場(chǎng)”的印象。這些問題與人民當(dāng)家作主的根本要求存在差距，同時(shí)也可能損害人民的合法權(quán)利。

因此，在構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系背景下，建立合理、平衡的行政-立法關(guān)系就必須增強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的制約和監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的控制，這就需要從制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的層面推進(jìn)人大監(jiān)督程序和機(jī)制建設(shè)。而推進(jìn)人大制度建設(shè)是新時(shí)期深化政治體制改革題中應(yīng)有之義，其重點(diǎn)就是保證人大的各項(xiàng)職權(quán)切實(shí)履行，監(jiān)督權(quán)的切實(shí)履行正是人大履行其他職權(quán)的前提條件。

此外，黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》還提出要推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，建立健全監(jiān)督制度體系。因此，目前深化政治體制改革最重要的抓手就是健全和完善以人大為核心的監(jiān)督制度。所以，為解決地方人大存在的監(jiān)督權(quán)虛置問題，充分利用人民代表大會(huì)的制度空間是其中的關(guān)鍵。本文旨在以北京市人大監(jiān)督權(quán)的行使情況為案例，對(duì)我國(guó)地方人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)狀與問題進(jìn)行研究。

2007年正式頒布施行的《監(jiān)督法》作為對(duì)人大監(jiān)督權(quán)的權(quán)威法律規(guī)定，是我國(guó)人大監(jiān)督制度發(fā)展的一個(gè)重要階段性標(biāo)志。2011年，在第十一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)宣布我國(guó)的社會(huì)主義法律體系已基本建成，這表明人大監(jiān)督政府“有法可依”的問題已然基本得到解決，“紙面上”的監(jiān)督法律法規(guī)的框架已經(jīng)完備。然而，在實(shí)際的法律執(zhí)行層面，如何保證有效行使人大監(jiān)督權(quán)，特別是在地方層面有效行使人大監(jiān)督權(quán)則是一個(gè)亟待解決的問題。要切實(shí)發(fā)揮人大的監(jiān)督權(quán)，就要從制度和運(yùn)行兩個(gè)層面對(duì)權(quán)責(zé)劃分、懲處措施等作出細(xì)致的規(guī)定?？梢哉f，當(dāng)前我國(guó)人大制度的優(yōu)勢(shì)還主要體現(xiàn)在理論層面，在實(shí)踐層面尚有欠缺，特別是地方人大監(jiān)督權(quán)的實(shí)際運(yùn)行還面臨著虛置的困境，人大制度對(duì)權(quán)力的控制和約束仍需加強(qiáng)。

當(dāng)前對(duì)地方人大監(jiān)督權(quán)的研究成果總體呈現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)：第一是對(duì)地方人大監(jiān)督權(quán)的探討以概念介紹、監(jiān)督法律法規(guī)等一般性問題為主，而進(jìn)行系統(tǒng)性分析的較少；第二是對(duì)地方人大監(jiān)督的具體領(lǐng)域進(jìn)行專題研究的較多，而對(duì)涉及立法層面、運(yùn)行層面的研究較少；第三是研究方法以規(guī)范和實(shí)證研究為主，而對(duì)其進(jìn)行憲法學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科系統(tǒng)分析的研究較少。這使得對(duì)人大監(jiān)督政府制度的研究缺乏整體認(rèn)識(shí)，易于忽視制度和運(yùn)行層面的差距，最終難以就現(xiàn)存問題提出系統(tǒng)性的解決方案[1]。因此，本文將從制度和實(shí)際運(yùn)行兩個(gè)層面對(duì)地方人大監(jiān)督展開討論。

一、《監(jiān)督法》與地方人大監(jiān)督職能

（一）《監(jiān)督法》對(duì)地方人大監(jiān)督職能的法律規(guī)定

由于《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)督法”）已經(jīng)對(duì)地方人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的基本原則、權(quán)責(zé)范圍、內(nèi)容形式等作出根本性的規(guī)范，所以，要研究地方人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)，就必須先對(duì)該法形成準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。因此，在開展進(jìn)一步研究之前，需要對(duì)《監(jiān)督法》中關(guān)于地方人大監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)范進(jìn)行深入研究。

2007年1月正式實(shí)施的《監(jiān)督法》，其制定過程前后歷經(jīng)二十年，引起社會(huì)極大關(guān)注。立法之前地方各級(jí)人大常委會(huì)一直在探索實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的有效形式，形成了不同的實(shí)踐方法，也在一定程度上由《監(jiān)督法》予以確定。另外，《監(jiān)督法》的任務(wù)并非復(fù)述《憲法》對(duì)權(quán)力監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，而是為人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的有效運(yùn)行提供具體的操作機(jī)制?？偨Y(jié)來說，《監(jiān)督法》規(guī)定地方人大常委會(huì)具有具體的監(jiān)督職能及操作機(jī)制，由此可以實(shí)現(xiàn)將人大常委會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督法制化、使監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行有法可依的目標(biāo)，其具有以下三個(gè)特點(diǎn)。

第一，監(jiān)督工作規(guī)范化。《監(jiān)督法》明確規(guī)定了各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)政府進(jìn)行常態(tài)監(jiān)督的四種情況：聽取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告；審查和批準(zhǔn)決算；組織執(zhí)法檢查；進(jìn)行規(guī)范性文件備案審查。即將監(jiān)督的目標(biāo)和過程具體落實(shí)到對(duì)監(jiān)督手段的具體說明上。

第二，監(jiān)督方式系統(tǒng)化。在立法設(shè)計(jì)中，《監(jiān)督法》并未對(duì)各地方具體的監(jiān)督方式作出詳細(xì)規(guī)定，而是為地方靈活制定立法細(xì)節(jié)和程序預(yù)留了空間。比如，在監(jiān)督手段的使用上，可選擇的既包括對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行視察、調(diào)研、跟蹤檢查，也包括通過詢問、公開征求意見等方式，這有利于人大切實(shí)做到對(duì)政府的全方位監(jiān)督。

第三，監(jiān)督機(jī)制透明化。地方人大的監(jiān)督工作應(yīng)向社會(huì)公開，使人民群眾真正了解監(jiān)督工作的內(nèi)容和結(jié)果。同時(shí)，監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行還應(yīng)緊密關(guān)切社會(huì)現(xiàn)實(shí)、保障人民的根本利益，通過公開征集意見將具有重大影響力的熱點(diǎn)話題列入議程。比如，人大發(fā)布公開征集監(jiān)督議題的公示并認(rèn)真選取有價(jià)值、有代表性的熱點(diǎn)話題，將其列入人大會(huì)議議程。這表明監(jiān)督工作的內(nèi)容選取是面向社會(huì)大眾的，能夠反映社會(huì)群眾的真正意愿和迫切要求。

（二）各地方制定和實(shí)行監(jiān)督法律法規(guī)的情況

按照《監(jiān)督法》對(duì)地方立法的嚴(yán)格要求，我國(guó)各省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)明確其規(guī)制范圍，以地方立法的方式對(duì)監(jiān)督手段進(jìn)一步作出詳細(xì)的法律規(guī)定，主要可采取三種立法形式：監(jiān)督規(guī)則、監(jiān)督條例和監(jiān)督辦法。監(jiān)督規(guī)則主要因襲上位法，即在監(jiān)督法的框架下，針對(duì)監(jiān)督形式進(jìn)行規(guī)范，例如規(guī)定完整的監(jiān)督主體、監(jiān)督報(bào)告制度等，但其主要對(duì)法律的調(diào)整范圍進(jìn)行修改，在實(shí)踐中使用較少。監(jiān)督辦法是地方在上位法的規(guī)制內(nèi)再考慮到各地自身的需求，制定具有具體操作性的地方性法規(guī)。監(jiān)督條例是在遵從上位法的基礎(chǔ)上對(duì)實(shí)踐機(jī)制做詳細(xì)解釋，這一形式因靈活高效而被地方在立法過程中廣泛采用[2]。endprint

在《監(jiān)督法》出臺(tái)后，為了在立法上完善監(jiān)督權(quán)實(shí)施的具體要求，各地方人大根據(jù)自身實(shí)際，通過監(jiān)督實(shí)施辦法、條例、單項(xiàng)法規(guī)的方式將《監(jiān)督法》的要求進(jìn)行細(xì)化。到目前為止，我國(guó)有二十余個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)以監(jiān)督條例的形式對(duì)監(jiān)督工作作出具體規(guī)定。其中，北京、上海等直轄市還通過對(duì)個(gè)別監(jiān)督方式制定單項(xiàng)法規(guī)來完成立法[3]。

此外，各地方人大常委會(huì)大多重新修訂了地方人大常委會(huì)議事規(guī)則，同時(shí)出臺(tái)了部分監(jiān)督條例或規(guī)定[4]。但是不同地區(qū)人大常委會(huì)之間制定監(jiān)督法規(guī)的情況存在較大差別，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)監(jiān)督法律法規(guī)中對(duì)監(jiān)督方式的規(guī)定較為單一，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人大常委會(huì)則更多地進(jìn)行監(jiān)督方式的創(chuàng)新，對(duì)于新的監(jiān)督手段，如規(guī)范性文件備案審查制度已通過法律規(guī)定予以明確。這說明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的需求以及監(jiān)督工作面臨的復(fù)雜性使得其地方人大常委會(huì)在立法上有更迫切的需求，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在立法層面則傾向于保守，對(duì)監(jiān)督法律法規(guī)的制定也相對(duì)較少。

二、地方人大監(jiān)督的實(shí)證研究——以北京市人大常委會(huì)為例

2007年之后，各地方人大常委會(huì)在監(jiān)督方面展開適度創(chuàng)新并取得了一定的實(shí)效。下面將考察地方人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)運(yùn)行整體情況，并以監(jiān)督工作的展開、議題的審議過程為切入，對(duì)各地方人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行分析，并總結(jié)監(jiān)督流程中的創(chuàng)新點(diǎn)。

（一）各地方人大常委會(huì)在監(jiān)督流程中的創(chuàng)新

根據(jù)各地方人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)在政治實(shí)踐中的運(yùn)行現(xiàn)狀，可以把主要監(jiān)督流程分為前期、中期和后期三個(gè)階段，各地方人大常委會(huì)在每一階段都運(yùn)用了較為成熟的監(jiān)督工具。

監(jiān)督前期——專題調(diào)研?！侗O(jiān)督法》規(guī)定：常委會(huì)對(duì)政府的報(bào)告進(jìn)行審查或作出監(jiān)督意見前，或根據(jù)人大代表的提議對(duì)政府部門做檢查或?qū)ｎ}調(diào)研。這在很大程度上避免了此前政府不予回應(yīng)或無(wú)視人大意見的困境。地方人大常委會(huì)可以通過專題調(diào)研，找出政府工作中的問題，提出改進(jìn)意見，有利于解決民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

監(jiān)督中期——專題詢問。詢問是由人大代表對(duì)政府工作進(jìn)行問詢并要求回應(yīng)，具有方式靈活、程序簡(jiǎn)便等特點(diǎn)，如常委會(huì)認(rèn)為政府的回應(yīng)有問題，就有可能繼續(xù)使用質(zhì)詢的權(quán)力，這無(wú)疑會(huì)對(duì)作為監(jiān)督對(duì)象的政府造成壓力。與詢問制度不同，專題詢問是常委會(huì)指定政府對(duì)特定問題作出回應(yīng)，監(jiān)督的針對(duì)性更強(qiáng)，也更容易產(chǎn)生實(shí)際效果。專題詢問可促使人大代表對(duì)監(jiān)督議題的深入了解，敦促政府及時(shí)對(duì)監(jiān)督意見作出回應(yīng)，保障議題不會(huì)因政府不配合而擱置。

監(jiān)督后期——社會(huì)公開。對(duì)監(jiān)督情況進(jìn)行社會(huì)公開的規(guī)定是《監(jiān)督法》的一大亮點(diǎn)，按照《監(jiān)督法》的要求，各地方應(yīng)以立法的方式及時(shí)地規(guī)范監(jiān)督法律法規(guī)的社會(huì)公示程序，即定期將人大監(jiān)督的具體內(nèi)容、結(jié)果向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督。對(duì)社會(huì)公開的要求出現(xiàn)在法律文本中，使公開人大常委會(huì)運(yùn)行監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)狀成為人大的一種法律義務(wù)。

值得注意的是，雖然各地方人大常委會(huì)已經(jīng)結(jié)合自身實(shí)際對(duì)《監(jiān)督法》的要求進(jìn)行細(xì)化，并創(chuàng)新出一些卓有成效的監(jiān)督方式，但這并不能說明地方上對(duì)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行是完備和高效的，地方人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行在很多方面仍需加以完善。因此，本文選取北京市人大常委會(huì)為分析對(duì)象，通過具體的案例分析總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為改善地方人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)運(yùn)行提供了借鑒。

（二）對(duì)北京市人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)行使的案例分析

自《監(jiān)督法》頒布后，北京市人大常委會(huì)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，并通過立法建立了更具針對(duì)性的監(jiān)督手段及操作機(jī)制，使人大的監(jiān)督效力明顯增強(qiáng)。市人大常委會(huì)的工作堪稱監(jiān)督政府權(quán)力的成功經(jīng)驗(yàn)，其中不乏亮點(diǎn)，可視為改善地方人大監(jiān)督權(quán)實(shí)際運(yùn)行情況的典型案例。

對(duì)北京市人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的分析可分為制度與運(yùn)行兩個(gè)層面，首先討論制度層面，其成果主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)。

第一，監(jiān)督法律法規(guī)規(guī)范化。2016年11月，北京市人大常委會(huì)審議《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例（草案）》，修訂預(yù)算的初步審查、預(yù)算運(yùn)行的監(jiān)督、決算的審查和批準(zhǔn)等內(nèi)容，成為地方監(jiān)督法律法規(guī)的規(guī)范化的一個(gè)重要的階段性成果。

該條例重點(diǎn)針對(duì)人大常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督的關(guān)鍵細(xì)節(jié)，完善程序設(shè)計(jì)，細(xì)化調(diào)研與檢查的內(nèi)容?！稐l例》首先明確規(guī)定了法規(guī)的使用范圍，即適用于市人大常委會(huì)對(duì)市級(jí)決算和預(yù)算調(diào)整的審查和批準(zhǔn)，對(duì)市總預(yù)算運(yùn)行的監(jiān)督。其次，強(qiáng)化了預(yù)算初審、規(guī)范工作程序，注重預(yù)算績(jī)效全過程監(jiān)督[5]。為推進(jìn)北京市全過程預(yù)算績(jī)效管理，促進(jìn)政府合理使用預(yù)算資金，條例強(qiáng)調(diào)預(yù)算審查監(jiān)督要注重績(jī)效原則，在不同工作節(jié)點(diǎn)上對(duì)重點(diǎn)支出、轉(zhuǎn)移支付等環(huán)節(jié)的績(jī)效監(jiān)督予以系統(tǒng)地說明。

第二，建立規(guī)范性文件備案審查制度。2012年，為提高人大對(duì)政府公文的檢查力度和效果，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，北京市人大常委會(huì)制定《北京市各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，建立了規(guī)范性文件備案審查制度，即政府按要求公布的條例、辦法須先交由人大進(jìn)行備案并接受專門委員會(huì)的審核與檢查，政府收到監(jiān)督意見后根據(jù)反饋進(jìn)行修改。

這一制度實(shí)行初期，北京市各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)政府規(guī)范性條例的檢查結(jié)果尚未向社會(huì)群眾公開。但現(xiàn)在有所改善，每年市人大常委會(huì)都會(huì)發(fā)布規(guī)范性文件備案檢查的工作總結(jié)，將具體工作情況與結(jié)果、政府報(bào)送的文件目錄向社會(huì)公開，以便吸取相關(guān)部門、專業(yè)人士及社會(huì)群眾的意見，從而確保政府依法履行職能。

第三，組織代表小組展開專題審議。通過組織代表小組，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士參與專題審議，可有效地增強(qiáng)人大監(jiān)督的專業(yè)性。2014年，由財(cái)經(jīng)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)人大代表小組就政府的環(huán)境保護(hù)定額基金做專題審議，審議期間一些重點(diǎn)問題得到突出反映，代表們利用自身的專業(yè)知識(shí)對(duì)基金使用的預(yù)算和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，最終對(duì)基金方案提出了合理的修改意見。同時(shí)，北京市人大還要求部分專門委員會(huì)對(duì)熱點(diǎn)問題進(jìn)行專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和效果評(píng)估，比如責(zé)令環(huán)保委員會(huì)對(duì)危險(xiǎn)廢物的管理工作進(jìn)行深入調(diào)研，要求充分吸取社會(huì)各界的建議并結(jié)合代表小組意見制訂翔實(shí)的方案。endprint

在分析制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，本文以北京市人大向社會(huì)公開的監(jiān)督工作情況為基礎(chǔ)，選取部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析，進(jìn)一步探究其監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的實(shí)際情況。

北京市人大常委會(huì)官方網(wǎng)站的“監(jiān)督動(dòng)態(tài)”板塊中，共記錄 2007～2017年的監(jiān)督工作動(dòng)態(tài)總計(jì)500條。按照其標(biāo)題和內(nèi)容作文本分析，可將北京市人大及其常委會(huì)的監(jiān)督要點(diǎn)劃分為以下幾種形式：聽取、審議報(bào)告；各項(xiàng)工作通報(bào)；執(zhí)法檢查；視察；調(diào)研；建議、議案督辦；意見征集；工作檢查；下設(shè)機(jī)構(gòu)會(huì)議通報(bào)；有關(guān)預(yù)算、決算的監(jiān)督。

其中各項(xiàng)工作涉及情況如下：聽取、審議報(bào)告11次；各項(xiàng)工作通報(bào)24次；執(zhí)法檢查92次；視察94次；調(diào)研191次（含13次執(zhí)法檢查組調(diào)研）；建議、議案督辦26次；意見征集8次；工作檢查11次；下設(shè)機(jī)構(gòu)會(huì)議通報(bào)31次；有關(guān)預(yù)算、決算的監(jiān)督12次。在各類監(jiān)督工作中，視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查這三類活動(dòng)開展最為頻繁，分別占比18.8%，38.2%，18.4%，這三大監(jiān)督活動(dòng)占比超過75%。

按年份看，各年監(jiān)督工作開展情況如下：2007年46次，2008年87次，2009年4次，2010年0次，2011年14次，2012年17次，2013年48次，2014年92次，2015年80次，2016年87次，2017年25次。其中尖峰分布在2014年、2008年、2016年，平均每年開展監(jiān)督工作約45次。按屆別看，第十三屆北京市人大平均每年開展監(jiān)督工作24次，而第十四屆平均高達(dá)66次，比上一屆增長(zhǎng)近3倍，這說明北京市人大正在主動(dòng)提升監(jiān)督權(quán)的行使。

根據(jù)北京市人大常委會(huì)官方網(wǎng)站的“監(jiān)督公示”板塊，其中僅有 2012、2015、2016和2017這四年的監(jiān)督工作公示，其中公示信息共計(jì)65條。按其劃分，北京市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)監(jiān)督工作主要包括以下三種形式：計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督、執(zhí)法檢查、專項(xiàng)工作報(bào)告。在公示信息中，計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督共計(jì)35條（53.8%），專項(xiàng)工作報(bào)告共計(jì)24條（36.9%），而執(zhí)法檢查僅有6條（9.2%）。相對(duì)來說，計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督和專項(xiàng)工作報(bào)告仍是北京市人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)，而作為立法后置環(huán)節(jié)的執(zhí)法檢查則能動(dòng)性不足。一方面，計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督和專項(xiàng)工作報(bào)告長(zhǎng)期以來便是人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)，其工作機(jī)制相對(duì)成熟，因此其作為北京市人大監(jiān)督工作的重心也在意料之中。另一方面，相對(duì)于執(zhí)法檢查而言，計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督和專項(xiàng)工作報(bào)告可以在人大的會(huì)期內(nèi)進(jìn)行，其時(shí)間、人力、物力成本低，較易長(zhǎng)期穩(wěn)定實(shí)行。

按年份看，2012年共有公示信息36條，其中專項(xiàng)工作報(bào)告12條（33.3%），計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督18條（50%），執(zhí)法檢查6條（16.7%）。2015年共27條，專項(xiàng)工作報(bào)告12條（44.4%），計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督15條（55.5%）。2016年和2017年則分別只有1條，皆為計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督。

對(duì)比“監(jiān)督公示”和“監(jiān)督動(dòng)態(tài)”兩大板塊的信息，可發(fā)現(xiàn)在北京市人大向社會(huì)公開的信息中，其監(jiān)督工作情況是存在倒置的。例如在“監(jiān)督公示”中，只單列專項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督和執(zhí)法檢查這三項(xiàng)，而“監(jiān)督動(dòng)態(tài)”覆蓋面更廣，其涉及預(yù)算監(jiān)督和工作通報(bào)的信息僅占比7.2%。這種倒置情況也側(cè)面反映了北京市人大日常工作和會(huì)期工作之間是存在巨大差別的。因此，要全面了解北京市人大運(yùn)行監(jiān)督職權(quán)的全貌，除了會(huì)期集中辦理公示的“專項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督和執(zhí)法檢查”外，還需要了解其日常監(jiān)督動(dòng)態(tài)。

相對(duì)于“監(jiān)督公示”中的專項(xiàng)報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督和執(zhí)法檢查，北京市人大常委會(huì)進(jìn)行的日常監(jiān)督工作大多沒有形成用于公示的報(bào)告，但這些工作往往涉及人民群眾切身利益，并受到社會(huì)普遍關(guān)注。比如“老舊小區(qū)綜合改造”“發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”“危險(xiǎn)廢物管理”等工作，市人大常委會(huì)的監(jiān)督方式為調(diào)研、檢查和視察?？梢园l(fā)現(xiàn)，在各類監(jiān)督工作方式中使用最為廣泛的調(diào)研和視察主要涉及這些民生問題，通過這種廣泛且經(jīng)常性的監(jiān)督，市人大常委會(huì)可以了解和掌握政府的工作情況，為切實(shí)解決問題提供支持。

另一方面，市人大常委會(huì)日常監(jiān)督動(dòng)態(tài)中的一些潛在問題同樣不容忽視。比如對(duì)民生問題的調(diào)研和視察工作，主要是市人大常委會(huì)和相關(guān)的專門委員會(huì)自上而下地進(jìn)行，而向社會(huì)公開征集監(jiān)督議題等方式則較少使用。雖然市人大常委會(huì)每年都發(fā)布向社會(huì)公開征集監(jiān)督議題的公告，但征集后的結(jié)果、社會(huì)意見是否被列入了常委會(huì)監(jiān)督工作等內(nèi)容則尚未公開。由于自上而下地監(jiān)督不可能全面顧及到所有問題，所以通過公開征集監(jiān)督議題自下而上地制定監(jiān)督工作內(nèi)容同樣重要。

通過以上對(duì)市人大常委會(huì)的實(shí)證分析，可以發(fā)現(xiàn)，在制度層面，地方人大常委會(huì)在《監(jiān)督法》框架下探索出的成功的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)通過立法形成法律效力，以法律的形式來保證政府接受監(jiān)督。比如北京市人大常委會(huì)通過制定監(jiān)督條例，建立規(guī)范性文件備案審查制度，使其具體監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行有法可依，政府不能輕易搪塞或忽視。

在運(yùn)行層面，地方人大監(jiān)督權(quán)的實(shí)際運(yùn)行與法律法規(guī)的要求還存在一定的差距，需要地方人大常委會(huì)在實(shí)踐中經(jīng)由監(jiān)督方式的創(chuàng)新、加強(qiáng)法律法規(guī)執(zhí)行力度等方式予以加強(qiáng)。在這方面，北京市人大常委會(huì)成績(jī)顯著，通過專題審議、規(guī)范性文件備案審查、預(yù)算審查等方式切實(shí)避免了實(shí)踐中監(jiān)督權(quán)虛置的問題。但也存在一些不足，比如，與較為成熟和完善的人大會(huì)期內(nèi)集中處理的預(yù)算監(jiān)督和執(zhí)法檢查相比，人大常委會(huì)日常監(jiān)督工作的公開和公示有待于加強(qiáng)。同時(shí)，地方人大常委會(huì)應(yīng)積極建立和確保公開征集監(jiān)督議題等方式的運(yùn)行，保障自下而上反映民意的渠道，使社會(huì)普遍關(guān)注的重點(diǎn)問題得到充分反映。

三、地方人大監(jiān)督權(quán)行使中存在的問題分析及對(duì)策建議

（一）地方人大監(jiān)督權(quán)運(yùn)行中的問題

上文分析的北京市人大常委會(huì)的案例并不能完全代表全國(guó)各地人大行使監(jiān)督職權(quán)的整體情況，因?yàn)槲覈?guó)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度差別很大，有部分地方人大的檢查監(jiān)督職權(quán)尚未對(duì)政府形成有力的約束，下面先對(duì)地方人大監(jiān)督職權(quán)現(xiàn)存的問題進(jìn)行分析。endprint

1. 監(jiān)督力度不足

根據(jù)我國(guó)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)具有最高地位和效力，但人大常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)經(jīng)常會(huì)受到各種外部因素的限制而虛置，具體表現(xiàn)為。

第一，地方人大常委會(huì)對(duì)政府工作的檢查很少使用非常態(tài)的監(jiān)督工具。諸如詢問、質(zhì)詢等剛性的監(jiān)督方式一旦啟用，不僅會(huì)對(duì)監(jiān)督對(duì)象造成巨大壓力，對(duì)地方人大常委會(huì)自身也是一種巨大挑戰(zhàn)，因此地方人大常委會(huì)對(duì)使用這三項(xiàng)非常態(tài)監(jiān)督工具慎之又慎，地方人大展開專題詢問也比較少見，而質(zhì)詢案更是寥寥無(wú)幾。這在一定程度上削弱了人大常委會(huì)監(jiān)督的力度。

第二，監(jiān)督法律法規(guī)缺乏可操作性?！侗O(jiān)督法》原則性的規(guī)定較多，明確的、可操作的具體程序規(guī)定較少。例如，《監(jiān)督法》對(duì)特定問題進(jìn)行調(diào)查的相關(guān)規(guī)定在擴(kuò)大公眾參與、吸取群眾意見方面尚未作出詳細(xì)的規(guī)范。各地方人大常委會(huì)制定的監(jiān)督法律法規(guī)主要是對(duì)上位法體系下的進(jìn)一步細(xì)化，上位法為地方預(yù)留出的立法空間并未得到及時(shí)和充分利用。

第三，法律規(guī)定的實(shí)際執(zhí)行面臨困難。問題首先出在政府的態(tài)度上，政府官員普遍缺乏接受人大監(jiān)督的正確認(rèn)識(shí)與配合態(tài)度，在工作中以黨委的決定為準(zhǔn)而無(wú)視人大的調(diào)查與監(jiān)督意見，甚至越權(quán)對(duì)應(yīng)由人大決定的事項(xiàng)直接做決定[6]。還有部分政府官員表示大家共同接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，雙方應(yīng)和睦相處而不因監(jiān)督導(dǎo)致劍拔弩張[7]。

2. 監(jiān)督實(shí)效性不強(qiáng)

雖然人大的監(jiān)督權(quán)得到法律的保障，但是在實(shí)踐中的一些問題仍然限制著監(jiān)督工作對(duì)政府形成有效的制約。

第一，法律責(zé)任缺失。在立法上不僅要對(duì)監(jiān)督的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)也需要匹配相應(yīng)的處置權(quán)，才可能產(chǎn)生違法必究的威懾力。然而，各地方人大制定的監(jiān)督法律法規(guī)中，普遍缺乏相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，導(dǎo)致人大常委會(huì)明知政府違法，卻無(wú)法依法追究其法律責(zé)任。如果監(jiān)督缺乏法定條文的明確約束，就很難真正做到對(duì)政府權(quán)力形成有效的制約。

第二，監(jiān)督權(quán)相應(yīng)的配套制度存在缺陷。保障監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中的落實(shí)，需要對(duì)監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的配套制度作出詳細(xì)規(guī)定，目前地方上較為成功的配套制度有跟蹤監(jiān)督制度、法律責(zé)任追究制度等。但在我國(guó)實(shí)踐中，這些制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn)存在困難。比如各地方人大常委會(huì)確實(shí)進(jìn)行過跟蹤監(jiān)督，但其內(nèi)容的選擇、程序的規(guī)范和職權(quán)劃分都缺乏法律法規(guī)的安排。個(gè)別省級(jí)人大常委會(huì)通過專項(xiàng)規(guī)定“法律責(zé)任追究”實(shí)現(xiàn)了立法上的突破，但這并不表示監(jiān)督配套制度已經(jīng)建立完備。在具體的運(yùn)行層面，將地方實(shí)踐上的創(chuàng)新通過立法上升到法定高度，監(jiān)督權(quán)的配套完善還有很長(zhǎng)的路要走。

總的來說，當(dāng)前的問題并非是地方人大缺乏監(jiān)督權(quán)，而是受多重因素制約導(dǎo)致不能將監(jiān)督權(quán)真正落實(shí)到位。其主要原因是地方人大監(jiān)督權(quán)的行使責(zé)任不明，動(dòng)力不足[8]，致使地方人大監(jiān)督權(quán)在一定程度上的虛置。

（二）完善地方人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的建議

目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)鍵階段，對(duì)政府的權(quán)力制約和監(jiān)督更應(yīng)突破實(shí)踐中的限制以真正符合立法的要求。《監(jiān)督法》出臺(tái)后要求地方各級(jí)人大常委會(huì)在原有監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行水平上進(jìn)一步提高，構(gòu)建更加完整、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋?quán)力監(jiān)督體系，使人大常委會(huì)對(duì)政府權(quán)力的約束起到實(shí)效。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，本文結(jié)合上文中的案例分析對(duì)地方人大更好地履行監(jiān)督職能提出對(duì)策建議。

1. 完善人大監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)

人大監(jiān)督法律法規(guī)是否完備和規(guī)范是立法層面上必須首先面對(duì)的重要問題。各地方人大常委會(huì)的立法工作仍需繼續(xù)深化，將地方創(chuàng)新出的監(jiān)督手段上升到法律法規(guī)的高度。

首先，填補(bǔ)法律責(zé)任缺失的漏洞。監(jiān)督主體難以追究監(jiān)督對(duì)象的法律責(zé)任嚴(yán)重影響著監(jiān)督工作的實(shí)際效果，地方人大應(yīng)充分利用上位法預(yù)留出的法定空間，對(duì)監(jiān)督對(duì)象不履行職責(zé)、不配合監(jiān)督工作的行為的法律后果作出詳細(xì)規(guī)定，明確要求政府回應(yīng)監(jiān)督意見或承擔(dān)不配合監(jiān)督工作的嚴(yán)厲后果。

其次，完善對(duì)《監(jiān)督法》配套制度的制定。在《監(jiān)督法》中，一些操作性的配套制度只是被簡(jiǎn)單地提及，各地方人大常委會(huì)應(yīng)及時(shí)制定細(xì)化法規(guī)，使這些配套制度真正發(fā)揮作用，甚至可以在制定綱領(lǐng)性的地方性法規(guī)后，再輔以單項(xiàng)法規(guī)來增強(qiáng)其操作性。比如，北京市人大常委會(huì)制定了《北京市各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，設(shè)計(jì)了完整的操作機(jī)制和程序。同時(shí)為公開征集議題、執(zhí)法檢查等在實(shí)踐中效果突出的監(jiān)督工具提供制度保障，促進(jìn)各種監(jiān)督方式實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。

最后，明確對(duì)監(jiān)督要素的規(guī)定。上位法的規(guī)定有時(shí)難以滿足各地方在不同時(shí)期實(shí)踐的需要，比如對(duì)監(jiān)督工具的規(guī)定，《監(jiān)督法》只對(duì)七種監(jiān)督方式進(jìn)行肯定并規(guī)范化，而地方上探索出的其他有效的監(jiān)督手段并未納入《監(jiān)督法》。因此，地方各級(jí)人大常委會(huì)須根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，完善本行政區(qū)的監(jiān)督法規(guī)，將一些經(jīng)驗(yàn)成熟的監(jiān)督方式通過地方立法上升到法律層面，從而增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)的規(guī)范性。

2. 加強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性

上文已經(jīng)指出，加強(qiáng)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的實(shí)效性是人大監(jiān)督權(quán)運(yùn)行中必須解決的問題，可從以下兩個(gè)方面進(jìn)行。

第一，認(rèn)真負(fù)責(zé)地選取監(jiān)督議題。人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)督議題的選取應(yīng)積極參考民意，將群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題或?qū)φ募幸庖娂{入議程。個(gè)別地方人大常委在監(jiān)督法規(guī)中明確規(guī)定公開征求社會(huì)意見以確定監(jiān)督議題，但在具體的實(shí)踐中，地方人大常委會(huì)征集的監(jiān)督議題并未充分反映民意，通常是流于形式，甚至省略了公開征集意見的程序。完善監(jiān)督權(quán)運(yùn)行應(yīng)改善這一情況，保障貼近民生、反映民意的熱點(diǎn)問題得到充分回應(yīng)。

第二，加強(qiáng)監(jiān)督力度。解決監(jiān)督權(quán)虛置問題，不能僅依靠立法補(bǔ)漏和明確監(jiān)督議題，更要落實(shí)非常態(tài)監(jiān)督手段以增強(qiáng)力度。即地方人大常務(wù)委員會(huì)在使用常態(tài)監(jiān)督手段的同時(shí)，也要適時(shí)地使用更為嚴(yán)厲的手段，使政府產(chǎn)生緊迫感，敦促其依法認(rèn)真回應(yīng)監(jiān)督意見。比如，將政府工作人員列入到人大質(zhì)詢對(duì)象范疇，既可以增加人大常務(wù)委員會(huì)對(duì)政府工作監(jiān)督的權(quán)威性，也可以使人民更直接地了解監(jiān)督權(quán)的行使情況。實(shí)際上，非常態(tài)監(jiān)督手段的效果也更加顯著。而且，非常態(tài)監(jiān)督手段多是針對(duì)政府的失職甚至違法行為才采用的，可以對(duì)政府起到一定的震懾作用[9]。因此，地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)督方式，努力突破非常態(tài)監(jiān)督手段被擱置的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)手段并重的新局面。endprint

3. 監(jiān)督方式創(chuàng)新

人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行手段需要不斷進(jìn)行創(chuàng)新，才能夠滿足政治實(shí)踐發(fā)展變化的需要?！侗O(jiān)督法》的出臺(tái)已經(jīng)為地方人大常委會(huì)預(yù)留出創(chuàng)新監(jiān)督手段的空間，各地方應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督手段的創(chuàng)新，以促進(jìn)人大監(jiān)督工作取得更佳的效果，創(chuàng)新應(yīng)集中于以下兩點(diǎn)。

一方面，提高監(jiān)督的透明化，促進(jìn)人大監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督相結(jié)合。地方人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，應(yīng)注重向社會(huì)公開監(jiān)督工作，并吸納專家學(xué)者對(duì)其所在領(lǐng)域的建言獻(xiàn)策。對(duì)于一些較為復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)督工作，可以引入外部力量來彌補(bǔ)。另外，對(duì)于人民群眾十分關(guān)切的熱點(diǎn)問題，在監(jiān)督過程中應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)事前和事后的社會(huì)公開，包括議題選取、審議、監(jiān)督檢查報(bào)告等各個(gè)環(huán)節(jié)，將階段性的成果及時(shí)地向社會(huì)公示，形成切實(shí)有效的反映民意的機(jī)制和程序。

另一方面，建立健全監(jiān)督意見反饋機(jī)制。長(zhǎng)期以來，地方人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，主要是以意見監(jiān)督為主，無(wú)論是執(zhí)法檢查或?qū)ｎ}調(diào)研，其監(jiān)督結(jié)論通常以審議意見書的形式送達(dá)政府。如果政府接到監(jiān)督意見或決定后并未改正或不夠重視，人大常委會(huì)則缺乏強(qiáng)制性的制約手段。因此，人大常委會(huì)應(yīng)通過立法設(shè)置反饋機(jī)制，對(duì)于人大的監(jiān)督意見或決定，政府必須認(rèn)真對(duì)待并及時(shí)改正，否則人大常委會(huì)將行使處置權(quán)，甚至對(duì)負(fù)責(zé)的官員進(jìn)行問責(zé)和罷免。同時(shí)，在監(jiān)督前期人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)政府進(jìn)行“暗訪”，即在不提前告知相關(guān)監(jiān)督內(nèi)容情況下調(diào)研，以便真正地了解情況，形成符合實(shí)際的監(jiān)督意見。當(dāng)前，在實(shí)行監(jiān)督前，人大常委會(huì)通常采取“明察”的方式，即人大常委會(huì)提前將監(jiān)督議題、內(nèi)容、方式等告知政府，以便讓其準(zhǔn)備好相應(yīng)的內(nèi)容迎接監(jiān)督。明察是督促，而暗訪是更好地鞭策和督促[10]。地方人大常委會(huì)應(yīng)善于將這兩種形式結(jié)合起來，以求全面、真實(shí)地了解情況，作出正確的判斷，實(shí)現(xiàn)從意見監(jiān)督向制約監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

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（作者單位：北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院。本文基金項(xiàng)目：北京市社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“北京市行政—立法關(guān)系研究”〔16ZGC016〕）endprint