易地搬遷后如何做好后續(xù)發(fā)展？

文/本刊記者 王 芳

易地搬遷后如何做好后續(xù)發(fā)展？

文/本刊記者 王 芳

現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下我國農(nóng)村建檔立卡貧困人口中，仍有約1000萬經(jīng)多輪扶持都沒有啃下來的“硬骨頭”，是脫貧攻堅戰(zhàn)中難點中的難點。作為脫貧攻堅的“頭號工程”和標(biāo)志性工程，2016年，易地扶貧搬遷完成249萬人的建設(shè)任務(wù)，2017年，還要遷出340萬人。目前，易地扶貧搬遷建設(shè)項目已經(jīng)完成過半，這一政策執(zhí)行情況如何？取得了哪些成功經(jīng)驗，又存在哪些問題要查漏補缺？搬遷之后，如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是目前需要迫切解決的。

由“三西”移民到22省份1000萬人大搬遷

中國國際工程咨詢公司農(nóng)村經(jīng)濟與地區(qū)發(fā)展部處長、研究員王艷華，曾擔(dān)任《全國易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃前期研究》工作組組長，她向《經(jīng)濟》記者介紹，易地扶貧搬遷可以追溯到較早的“三西”移民。1982年，甘肅定西、河西、寧夏西海固地區(qū)發(fā)生大旱，人活不下去，好多人扒火車外逃，于是成立“三西地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，設(shè)立專項補助資金，把當(dāng)?shù)鼐用裾暹w到河套灌區(qū)。經(jīng)過一段時間的實踐，這一舉措兼具解決百姓生存、生態(tài)保護、減少貧困發(fā)生等多方效果。“八七”扶貧之后，易地扶貧搬遷被納入扶貧措施之一，并不斷推進。2001年，易地扶貧搬遷由最初的內(nèi)蒙古、貴、滇、寧四省區(qū)，擴大到17個省份，到2015年，搬遷貧困群眾680多萬。

易地扶貧搬遷人群集中分布在我國水土資源嚴(yán)重不匹配、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和水、旱、泥石流等自然災(zāi)害高發(fā)地區(qū)，如青藏高原地區(qū)、西北黃土高原地區(qū)、西南石漠化地區(qū)、東部酸壤地區(qū)以及高寒冷涼地區(qū)等，上述地區(qū)共性特點是資源環(huán)境承載能力嚴(yán)重不足，一方水土養(yǎng)不起一方人。而所在地區(qū)往往由于遠(yuǎn)離中心城市、資源匱乏以及基礎(chǔ)設(shè)施條件差，企業(yè)不愿意在上述地區(qū)落地，經(jīng)濟缺乏活力，形成了“貧困-基礎(chǔ)條件差-企業(yè)不愿意投資-經(jīng)濟不發(fā)展-進一步貧困”的惡性循環(huán)。

從居住地域分布看，共涉及全國22個省(區(qū)、市)約1400個縣，經(jīng)國務(wù)院扶貧辦扶貧開發(fā)建檔立卡信息系統(tǒng)核實，最終確定需要實施搬遷的農(nóng)村建檔立卡貧困人口約1000萬人。針對上述地區(qū)的實際情況，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中開出易地搬遷脫貧1000萬人口的“猛藥”。

本輪易地扶貧搬遷工程提出三大舉措。一是確保到2020年扶貧搬遷的人口全部納入搬遷計劃；二是嚴(yán)格控制建檔立卡搬遷安置住房面積在人均25平方米范圍內(nèi)，總投資約6000億元，實現(xiàn)搬遷群眾“無負(fù)擔(dān)”；三是針對鰥寡孤獨等失去勞動能力的特定人群，可以興建集體產(chǎn)權(quán)幸福院等，確保最困難戶一起搬遷“無顧慮”。讓有搬遷意愿的貧困群眾應(yīng)搬盡搬，不讓一個貧困人口掉隊。

搬遷支持力度前所未有

新時期的易地扶貧搬遷在標(biāo)準(zhǔn)、資金、力度、范圍等方面都發(fā)生了翻天覆地的變化。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)問題研究所所長朱啟臻向《經(jīng)濟》記者表示，易地扶貧搬遷的政策非常好，實施力度很大，對于一方水土不能養(yǎng)育一方人地區(qū)的貧困群眾，換一個資源豐富的地方自我發(fā)展，可以從根本上改變貧困的面貌。

中國人民大學(xué)中國扶貧研究院院長汪三貴向《經(jīng)濟》記者介紹，以前受資金所限，每人補助4000元-6000元，搬遷戶負(fù)債很重，或者想搬搬不起，造成“搬富不搬窮”的狀況?，F(xiàn)在人均投入（含基礎(chǔ)設(shè)施費用）迅猛提升到6萬元，家庭總負(fù)債不超過1萬元，人均不超過2500元，大大減輕貧困戶的負(fù)擔(dān)。搬遷富余的資金，還可以搞產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

過去搬遷實施人均建設(shè)面積40-60平方米，但現(xiàn)實中并沒嚴(yán)格執(zhí)行，現(xiàn)在人均嚴(yán)格按照25平方米執(zhí)行。根據(jù)貧困戶實際情況，尊重貧困戶意愿，采取分散和集中的搬遷形式，能夠進城的進城，或者選擇到移民新村、本地區(qū)小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)和鄉(xiāng)村旅游區(qū)等規(guī)劃扶貧搬遷安置點集中。

此輪搬遷以脫貧為目的，更強調(diào)后續(xù)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)能否同步跟上。城鎮(zhèn)化搬遷，通過引進公司培訓(xùn)提供穩(wěn)定的就業(yè)機會；就地搬遷則結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧方式，通過土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)性收益分紅、合作社帶動實現(xiàn)農(nóng)民增收。

以往易地扶貧搬遷工程以住房建設(shè)為主，本輪易地扶貧搬遷投入范圍更廣

泛、更全面。除搬遷安置住房建設(shè)之外，全面考慮搬遷安置區(qū)配套的水、電、道路、垃圾、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并拾遺補缺地完善搬遷安置點周邊的學(xué)校、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施，同時對搬遷安置區(qū)具備土地整理條件的土地以及遷出區(qū)廢棄宅基地進行土地整理、恢復(fù)再利用，對不能利用的遷出區(qū)土地進行生態(tài)恢復(fù)。

除了國家確定的1000萬建檔立卡貧困人口需要搬遷之外，仍有大量貧困人口和非貧困農(nóng)戶需要整村同步搬遷。2016年9月，國家出臺《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》時，把647萬同步搬遷人口一并納入了搬遷規(guī)劃。

易地扶貧搬遷新居

易地扶貧搬遷新居

搬遷面臨難題與挑戰(zhàn)

從“十二五”易地扶貧搬遷的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)看，群眾居住生產(chǎn)生活條件得到極大改善，貧困人口的人均年收入增加超過4000元。轉(zhuǎn)移就業(yè)人員、務(wù)工人員人均年增收工資性收入1萬元以上。遷出地生態(tài)效益明顯改善，搬遷工程還消化了建筑業(yè)產(chǎn)能，群眾的信息交流、觀念更新速度明顯加快。

易地扶貧搬遷工程是一項復(fù)雜的社會重建系統(tǒng)工程，還面臨著搬誰、如何安置及可持續(xù)發(fā)展三大問題，直接影響搬遷脫貧成效。

汪三貴對記者說，按照國家相關(guān)規(guī)定，非建檔立卡戶的同步搬遷群眾可以享受同等的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，但無法享受與貧困戶相同的補貼，這部分的資金缺口比較大，也產(chǎn)生一些矛盾,各地要求統(tǒng)籌扶貧搬遷資金的愿望很強烈。

然后是怎么搬的問題。有些地方出發(fā)點是好的，覺得好不容易搬一次，直接城鎮(zhèn)化算了，但相當(dāng)一部分貧困戶的生存能力還不適應(yīng)城市。過于激進的搬遷并不現(xiàn)實，特別是西部地區(qū)。如果搬遷后沒有就業(yè)機會，沒有門路，沒有能力去就業(yè)，會導(dǎo)致進一步的社會問題。此外，部分地區(qū)反映人均住房面積少，如果超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓房，一方面會增加成本，農(nóng)民負(fù)債過高；另一方面還會導(dǎo)致分?jǐn)偟剿㈦?、交通等公共服?wù)基礎(chǔ)建設(shè)上的資金縮減，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后勁。

朱啟臻則強調(diào)資源的有限性也是搬遷的難題之一，向中心村搬遷，會造成遷入地土地等資源緊張。而利用非農(nóng)手段解決就業(yè)，又與貧困人口素質(zhì)之間的差距較大，難以短時間內(nèi)解決。貧困戶中相當(dāng)一部分是老弱病殘者，既無技能，也沒知識，遷入地所能提供的公益性崗位有限，要想解決他們的后續(xù)收入問題是個難題。

記者了解到，陜西勉縣阜川鎮(zhèn)駱駝項村71歲的張明雙和59歲的張明久兄弟倆已經(jīng)拿到了扶貧搬遷房的鑰匙，住房條件改善了，但每月250多元的低保和林業(yè)生態(tài)補償款收入，恐怕仍有后顧之憂。原來在村里養(yǎng)兩頭豬、種植6畝玉米地還能每年有3000多元的收入，一旦搬到樓上，生活如何繼續(xù)，還有待于政府完善相關(guān)的政策來具體落實。

客觀上，搬遷安置涉及住房、就業(yè)、公共服務(wù)等一系列難題，妥善安置、脫貧發(fā)展難度很大。而需要搬遷安置的人口眾多，脫貧攻堅時間緊、任務(wù)重，2016年全年的搬遷人口超過去15年搬遷量的1/3。很多地方第一年做，經(jīng)驗少，后續(xù)產(chǎn)業(yè)還在謀劃建設(shè)之中。

綜合各方因素概括，對易地扶貧搬遷后續(xù)力量投入力度小，金融資本、社會資本、政策協(xié)調(diào)力不足，配套政策不完善是目前易地扶貧搬遷存在問題的根源。王艷華指出，在實際調(diào)查中，各地在脫貧攻堅上所花的力氣、用心程度以及配套政策和執(zhí)行協(xié)調(diào)能力也直接影響著搬遷的效果。例如貴州省需要搬遷脫貧的建檔立卡人口有130萬人，早在2012年，貴州就開始謀劃全省的發(fā)展，引智引商，建設(shè)工業(yè)園區(qū)，將易地搬遷戶作為就業(yè)主體，進行工業(yè)化安置，既解決工業(yè)園區(qū)的用工問題，又修復(fù)生態(tài)，科學(xué)開發(fā)地方特色的優(yōu)勢資源。

搬遷之后，后續(xù)發(fā)展更重要

搬遷不是簡單的位置移動，如何解決后續(xù)問題，保證搬遷移民生計生活的可持續(xù)發(fā)展是易地搬遷的最終目標(biāo)。

朱啟臻表示，城市化搬遷后，農(nóng)民的生活成本明顯高出很多，從收入來源看，原來的土地很難再利用，即便可以利用，也會造成農(nóng)民因為距離土地太遠(yuǎn)而不愿搬遷，或者將土地流轉(zhuǎn)出去，卻損失了原有的種植養(yǎng)殖等收入。所以，有些地方出現(xiàn)農(nóng)民新房子蓋好搬遷后，舊房子也不想交出去的現(xiàn)象。如果產(chǎn)業(yè)發(fā)展或收入沒有落實好，即使集中點建好后，有些貧困戶也不愿意搬。例如，寧夏地區(qū)生態(tài)移民入住率只有六七成，部分房屋只占不居的情形，使得政府投入的資源得不到有效利用，造成浪費。

朱啟臻向記者講到浙江松陽縣楓坪鄉(xiāng)沿坑嶺頭村的例子，這個村子原來是全鄉(xiāng)最貧困的村子之一，整村搬遷都已經(jīng)規(guī)劃好了。在村子即將消失的某天，一位美術(shù)老師的到來改變了這一切。老房子、柿子樹、崎嶇的山路、橫亙的大山都成了天然的油畫。兩年來7000多名美術(shù)師生來此寫生，村子成了全國有名的“畫家村”。有了游客，就有了衛(wèi)生、全村WIFI的服務(wù)升級。民宿、商店、農(nóng)產(chǎn)品都轉(zhuǎn)化成收入，沿坑嶺頭村被評為“中國傳統(tǒng)古村落”，外出打工者也被吸引回村創(chuàng)業(yè)。

汪三貴表示，以往扶貧搬遷數(shù)量也存在冒報的現(xiàn)象，能不能搬這么多人，要實事求是，對部分不適合的政策進行調(diào)整。各地要根據(jù)實際情況，發(fā)展好當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，或者引入企業(yè)和合作社，統(tǒng)一經(jīng)營，壯大當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)。如果人搬出來產(chǎn)業(yè)沒有了，還不如暫時在原地解決自己的生活問題。

此外，搬遷并不是只解決住房問題，是一個系統(tǒng)工程，醫(yī)保、社保、就學(xué)、衛(wèi)生、戶口遷移需要統(tǒng)籌考慮，有些省份同步進行政策設(shè)計，有些則有些滯后。一位青海湟源縣搬遷戶向《經(jīng)濟》記者反映，父親易地搬遷到縣城，但自己與父親在一個戶口本上，原有農(nóng)村住宅要拆掉，導(dǎo)致在城里打工的他回鄉(xiāng)無房可居的狀況。同時，搬遷也是經(jīng)濟、社會關(guān)系文化的重構(gòu)，搬遷群眾的心理歸屬感需要重新培育。例如貴州黔西南州在實施搬遷中充分評議，并讓村里的能工巧匠充當(dāng)監(jiān)理，參與設(shè)計施工，增強了群眾的歸屬感。

易地扶貧搬遷新居

條件已備，如何整合？

從事十幾年易地扶貧搬遷工作的王艷華表示，她最大的感受是，國家對脫貧攻堅提供了前所未有的好政策，易地扶貧搬遷只是多種扶貧方式中的一種，如果能與其他扶貧資金、項目有機整合起來，能夠做出非常好的一篇文章，達(dá)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、保留鄉(xiāng)村文化的多重成效。

云南祿勸縣洗馬塘村建檔立卡貧困戶張學(xué)祥，與其他51戶人家從“人畜混居”的土坯房遷進中心村的二層小樓，每家還有一個晾曬糧食的曬臺。在遷居同時，祿勸縣規(guī)劃種植三七、當(dāng)歸、芍藥、草烏等中藥材8萬畝，參與種植的農(nóng)戶多達(dá)數(shù)萬人，解決農(nóng)民的生計問題。

黔西南州興仁縣的一個貧困村整體從深山老區(qū)搬到縣城，同時引進一家公司流轉(zhuǎn)土地，種植和經(jīng)營當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)薏仁米，百姓依然是種地，卻掙的是工資，干不了活的，可以從事打掃衛(wèi)生、物業(yè)管理工作，村民的收入有了保障。

四川蒼溪彌猴桃基地，把產(chǎn)業(yè)開發(fā)、旅游、資產(chǎn)收益都整合在一起。進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，還引入木材加工企業(yè)，易地搬遷戶在園區(qū)就業(yè)。

湖南鳳凰縣臘爾山鎮(zhèn)夯卡村易地搬遷新寨建成后，駐村工作隊成立了苗繡公司，組織苗寨女人訂單生產(chǎn)，產(chǎn)品還出口到歐洲。實現(xiàn)了男人在外掙錢，女人在家門口掙錢的愿望。

貴州冊亨縣種植甘蔗的歷史悠久，由“大山小農(nóng)”創(chuàng)業(yè)團隊在納桑村孵化出木棉樹土法紅糖專業(yè)合作社，依托科技，提升原有的土法制糖工藝，以前最多賣到5元一斤的紅糖，現(xiàn)在可以賣到100多元，還供不應(yīng)求。村里種甘蔗的老百姓就富起來了，還吸引了20多人回鄉(xiāng)就業(yè)?？梢姡壴械漠a(chǎn)業(yè)，做出特色，提升其附加值是關(guān)鍵。

王艷華在調(diào)研后強調(diào)，要重視山區(qū)的特色小品種的開發(fā)，增加研究力量，提升科技含量。例如湘西黃牛最多長400公斤，但牛肉品質(zhì)很高，吃過的人都贊不絕口。本地黑豬做出的臘肉也是獨具風(fēng)味，其他品種則做不出來，但這些產(chǎn)量都很少。如果科技跟得上，形成獨特的產(chǎn)區(qū)，就能發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)，讓這些有著悠久歷史的珍貴小宗品種得以保留、延續(xù)和發(fā)揚。

朱啟臻表示，黨的十九大報告提出振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，要培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村專業(yè)隊伍，知道農(nóng)村的價值在哪里。物質(zhì)的載體拆掉很簡單，但也拆掉了原有的生活方式和文化價值。我們要很好地利用政策，也要審視農(nóng)村，避免急功近利。