建立“三位一體”監(jiān)督制約機(jī)制消除“消極不偵”現(xiàn)象

摘 要 立案?jìng)刹榄h(huán)節(jié)是彈性很大的執(zhí)法環(huán)節(jié)，是權(quán)力很大、容易出問(wèn)題的環(huán)節(jié)，在眾多的信訪案件中，反映有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)違法犯罪案件應(yīng)當(dāng)查辦而未查辦的占相當(dāng)大的比例，“消極不偵”已經(jīng)成為影響執(zhí)法公信力的一大突出問(wèn)題。本文認(rèn)為建立相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，消除“消極不偵”現(xiàn)象，對(duì)于提高執(zhí)法公信力至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞 “消極不偵” 監(jiān)督制約機(jī)制 “三位一體”

作者簡(jiǎn)介：趙冰凌，河南省盧氏縣人民檢察院檢委會(huì)專(zhuān)職委員。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.199

一、“消極不偵”現(xiàn)象的表現(xiàn)形式

“消極不偵”既存在于刑事司法領(lǐng)域，也存在于行政執(zhí)法領(lǐng)域，共同的表現(xiàn)為：

一是對(duì)群眾的訴求受理不及時(shí)。接到群眾舉報(bào)后，處置不及時(shí)，導(dǎo)致群眾生命財(cái)產(chǎn)受到損失。

二是取證不及時(shí)，導(dǎo)致案件不能偵破。因工作責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)發(fā)生的案件不及時(shí)取證，錯(cuò)失了取證的時(shí)機(jī)，導(dǎo)致案件不能偵破。

三是取證不能達(dá)到證據(jù)充分的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致犯罪分子不能得到懲罰。

由于業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作責(zé)任心的問(wèn)題，導(dǎo)致取證達(dá)不到證據(jù)充分的標(biāo)準(zhǔn)，使案件大案變小案，甚至有些案件證據(jù)欠缺，導(dǎo)致案件不能批捕、不能起訴、不能判決，影響了對(duì)犯罪分子的懲罰。

上述情況雖然是少數(shù)，但關(guān)乎司法公信力，要引起高度的重視。

二、“消極不偵”現(xiàn)象存在的原因

“消極不偵”現(xiàn)象的存在既有立法方面的原因，又有監(jiān)督機(jī)關(guān)方面的原因，也有執(zhí)法者方面的原因。

（一）立法方面的原因

1.立法不完善，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制：

一是立法方面出現(xiàn)有空白，如在偵查監(jiān)督方面只對(duì)違法偵查做了規(guī)定，對(duì)于“消極不偵”沒(méi)有做出規(guī)定，導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)干的是“良心活”。在行政執(zhí)法方面，沒(méi)有規(guī)定專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，導(dǎo)致行政執(zhí)法監(jiān)督出現(xiàn)“真空地帶”。

二是法律在某些方面規(guī)定的彈性過(guò)大，賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大，如：在行政執(zhí)法方面規(guī)定的罰款范圍彈性過(guò)大，容易出現(xiàn)“同事不同罰”的現(xiàn)象。

2.立法上雖有規(guī)定，但過(guò)于原則，實(shí)踐中缺乏可操作性。例如立案監(jiān)督，雖然法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案進(jìn)行監(jiān)督，但規(guī)定得過(guò)于原則，缺乏可操作性，實(shí)踐中不好監(jiān)督。

（二）監(jiān)督機(jī)關(guān)方面的原因

監(jiān)督機(jī)關(guān)方面的原因主要是已有的監(jiān)督制約機(jī)制沒(méi)有很好地發(fā)揮作用。由于缺乏相應(yīng)的考核機(jī)制，有些監(jiān)督機(jī)關(guān)認(rèn)為多一事不如少一事，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不積極主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。另外，還存在著監(jiān)督不全面、監(jiān)督不徹底的問(wèn)題。

（三）執(zhí)法者方面的原因

“消極不偵”現(xiàn)象存在的根本原因主要還在于執(zhí)法者理想信念不堅(jiān)定，容易受社會(huì)上不良思潮的影響。其一，部分地區(qū)用人上的不公平、不公正使部分干警喪失工作激情。其二，有些干警受社會(huì)上不良風(fēng)氣的影響，不給好處不辦事。其三，部分干警不把人民的利益放在心上，只唯上，沒(méi)有把法律放在第一位。

三、建立“三位一體”的監(jiān)督制約機(jī)制，消除“消極不偵”現(xiàn)象

消除“消極不偵”現(xiàn)象，要建立國(guó)家、社會(huì)和公民個(gè)人“三位一體”的監(jiān)督制約機(jī)制。

（一）在國(guó)家層面上

1.加強(qiáng)立法，在立法上不留漏洞：

（1）建議在立法上對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督范圍進(jìn)一步放寬。目前，關(guān)于對(duì)“消極不偵”方面的監(jiān)督規(guī)定，只在二〇一〇年七月二十六日最高人民檢察院、公安部發(fā)布的《最高人民檢察院 公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定（試行）》中對(duì)立案監(jiān)督做出了規(guī)定， 但監(jiān)督的范圍僅僅局限于公安機(jī)關(guān)已經(jīng)做出不立案決定的案件，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)很少做出不立案決定，大部分案件不立案只是口頭答復(fù)報(bào)案人，或者遲遲不予辦理，如果這方面的問(wèn)題檢察機(jī)關(guān)不能監(jiān)督的話，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐證明僅靠公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是不能起到很好作用的，這樣無(wú)疑會(huì)助長(zhǎng)公安機(jī)關(guān)“消極不偵”現(xiàn)象，因此，建議取消對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督僅僅限于“公安機(jī)關(guān)已經(jīng)做出了不立案決定的案件”，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)當(dāng)事人反映的公安機(jī)關(guān)不立案的所有案件進(jìn)行監(jiān)督。

（2）建議對(duì)檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)檢察部門(mén)的立案做出監(jiān)督規(guī)定。目前，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督機(jī)關(guān)是各級(jí)人大，但人大的監(jiān)督是宏觀的監(jiān)督，不能做到監(jiān)督的細(xì)化，主要靠檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，針對(duì)“舉報(bào)線索的初查”只能是偵查部門(mén)和舉報(bào)中心。而行使監(jiān)督權(quán)的僅僅是舉報(bào)中心、檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)，再就是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)。至于其他主體對(duì)舉報(bào)線索以外的線索進(jìn)行初查，包括偵查部門(mén)自摸線索的初查如何監(jiān)督？對(duì)舉報(bào)線索是否及時(shí)處理，處理結(jié)果如何，舉報(bào)中心催辦不理怎么辦？上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)要案線索初查進(jìn)行了備案監(jiān)督，而對(duì)應(yīng)是要案、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)又不作為要案初查，或者雖然不是要案但影響較大線索的初查是否正確又如何進(jìn)行監(jiān)督？等等一系列問(wèn)題，立法上沒(méi)有明確的規(guī)定，使得有的地方啟動(dòng)職務(wù)犯罪線索初查隨意性較大，實(shí)踐中造成不良后果的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因此，筆者建議高檢院盡快出臺(tái)關(guān)于對(duì)初查權(quán)監(jiān)督制約的規(guī)定。

（3）建議對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作出具體規(guī)定。要?jiǎng)?chuàng)設(shè)法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)。目前，關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督方面出現(xiàn)空白，沒(méi)有法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為實(shí)施監(jiān)督，因此，建議在立法時(shí)明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督地位，并規(guī)定具體的監(jiān)督措施。

2.加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)關(guān)建設(shè)，使監(jiān)督機(jī)關(guān)很好發(fā)揮作用：

（1）設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)人員，解決人員不到位的問(wèn)題。目前，對(duì)公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督工作主要由檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門(mén)擔(dān)任，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門(mén)人員少，審查批捕工作已經(jīng)應(yīng)接不暇，根本抽不出時(shí)間和精力去承擔(dān)立案監(jiān)督任務(wù)，因此，在對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督方面，要成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)的人員，才能把工作做好。在對(duì)檢察機(jī)關(guān)反貪工作和反瀆工作進(jìn)行監(jiān)督方面，要利用現(xiàn)有的舉報(bào)中心，建立專(zhuān)門(mén)的偵查情報(bào)信息管理機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)人員，對(duì)偵查情報(bào)信息進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的搜集整理、評(píng)估和開(kāi)發(fā)利用，細(xì)化各類(lèi)舉報(bào)線索的分流與處理程序，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理與監(jiān)控，使線索價(jià)值最大化。要擴(kuò)大院案管中心的職責(zé)，加大案件監(jiān)督力度。

（2）對(duì)監(jiān)督者完善考核機(jī)制，確保履行職責(zé)到位。要強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理。要加強(qiáng)對(duì)初查權(quán)的監(jiān)督，就要強(qiáng)化對(duì)初查工作的績(jī)效管理，不能“干好干壞一個(gè)樣”，要將初查的數(shù)量、質(zhì)量、處理結(jié)果等納入考核的范圍，真正起到“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的作用。要將監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案工作納入考核范圍，實(shí)行重獎(jiǎng)重罰，對(duì)于不履行監(jiān)督職責(zé)造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，要追究相關(guān)人員的責(zé)任。

（二）在社會(huì)層面上

1.對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的“消極不偵”行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，給社會(huì)公眾參政議政提供了廣闊的平臺(tái)，對(duì)出現(xiàn)的“消極不偵”現(xiàn)象，要加強(qiáng)輿論監(jiān)督，逐步減少和消除“消極不偵”現(xiàn)象，切實(shí)實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等，切實(shí)提高執(zhí)法公信力。

2.樹(shù)立“法律至上”的理念，破除“權(quán)大于法”、“人情大于法”的思想，凈化執(zhí)法者執(zhí)法的環(huán)境，清除“消極不偵”現(xiàn)象存在的土壤?！跋麡O不偵”現(xiàn)象之所以存在，主要原因在于有其存在的社會(huì)土壤。用人上的不公平現(xiàn)象挫傷了部分執(zhí)法者工作的積極性，使部分執(zhí)法者怠于履行職責(zé)；“權(quán)大于法”的思想使某些領(lǐng)導(dǎo)干部動(dòng)輒給執(zhí)法部門(mén)施加壓力，而有些執(zhí)法者也受權(quán)大于法的影響，只聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)的招呼，不聽(tīng)法律和事實(shí)的招呼，使案件的辦理具有選擇性；之所以出現(xiàn)人情案、關(guān)系案、金錢(qián)案，因?yàn)樵谠S多社會(huì)公眾和某些執(zhí)法者心目中人情、關(guān)系、金錢(qián)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比法律重要得多。因此，社會(huì)要給執(zhí)法者提供公正執(zhí)法的環(huán)境，在用人上要切實(shí)把握住看政績(jī)和能力用干部的標(biāo)準(zhǔn)，在思想上要樹(shù)立“法律至上”的理念，徹底根除“權(quán)大于法”、“人情大于法”、“錢(qián)大于法”的思想，使執(zhí)法者不受來(lái)自社會(huì)各方面的干擾。

（三）在個(gè)人層面上

1.案件當(dāng)事人要敢于較真，對(duì)自己的舉報(bào)執(zhí)法機(jī)關(guān)是否認(rèn)真查辦要進(jìn)行究問(wèn)。任何公民對(duì)公安機(jī)關(guān)的報(bào)案都有權(quán)利得到立案或者不立案的答復(fù)，對(duì)于要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督的請(qǐng)求也有得到答復(fù)的權(quán)利，對(duì)于向檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)是否立案?jìng)刹椤⒉荒芰傅睦碛赏瑯佑械玫酱饛?fù)的權(quán)利。因此，作為一名案件舉報(bào)人，要敢于較真，對(duì)自己的舉報(bào)執(zhí)法機(jī)關(guān)是否認(rèn)真辦理進(jìn)行究問(wèn)，促使執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)。

2.執(zhí)法者要加強(qiáng)責(zé)任心，加強(qiáng)修養(yǎng)，認(rèn)真履行職責(zé)。執(zhí)法者要樹(shù)立正確的人生觀、價(jià)值觀，要加強(qiáng)修養(yǎng)，淡泊名利，認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格按照法律辦事，不斷提高執(zhí)法公信力。endprint