20世紀(jì)90年代珠三角城鎮(zhèn)群建設(shè)初探

【摘 要】 20世紀(jì)90年代，廣東立足自身實際，積極開展市場經(jīng)濟探索，極大推動了城鎮(zhèn)化進程。在廣東推進城鎮(zhèn)群建設(shè)的實踐中，珠三角城鎮(zhèn)群的發(fā)展成就最為顯著。這一成功實踐不僅得益于制度與政策層面的有力保障，還與珠三角外向型經(jīng)濟的成熟發(fā)展與民間城鎮(zhèn)化意識的覺醒密不可分。

【關(guān)鍵詞】 20世紀(jì)90年代；珠江三角洲；城鎮(zhèn)群建設(shè)；粵港經(jīng)貿(mào)合作

【中圖分類號】D232；K27；F127 【文獻標(biāo)志碼】A 【文章編號】1672-3570-（2017）09-0037-07

城鎮(zhèn)群是生產(chǎn)力發(fā)展與生產(chǎn)要素優(yōu)化組合的結(jié)果，是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，標(biāo)志著一個國家（地區(qū)）工業(yè)和經(jīng)濟社會的發(fā)達程度?？v觀發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程，可以看出，城鎮(zhèn)群與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)。我國城鎮(zhèn)群發(fā)展也遵循這個規(guī)律。

20世紀(jì)90年代初期，國家明確提出要加快新型工業(yè)化，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)，在“八五”計劃中，首次提及“城市化”這一概念。隨著經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化的推進，我國城鎮(zhèn)群建設(shè)逐步加快，起步階段主要以京津唐城鎮(zhèn)群、珠三角城鎮(zhèn)群、長三角城鎮(zhèn)群為代表。從改革開放起步至2000年的短短22年間，廣東小城鎮(zhèn)從120個增至1556個，珠三角一躍成為我國城鎮(zhèn)化水平最高的三大城鎮(zhèn)密集地區(qū)之一。②20世紀(jì)90年代，珠三角城鎮(zhèn)群進入高速發(fā)展時期。特別是1992年以后，伴隨著市場經(jīng)濟體制的確立，珠三角私營企業(yè)與外資企業(yè)大量崛起，珠三角依托于早期社隊企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)初步建立起專業(yè)鎮(zhèn)格局。研究這一階段珠三角城鎮(zhèn)群建設(shè)的探索實踐，系統(tǒng)梳理其經(jīng)驗教訓(xùn)，契合當(dāng)前中央新型城鎮(zhèn)化的時代背景，對于加快推進珠三角世界級城市群建設(shè)，指導(dǎo)我國其他地區(qū)城鎮(zhèn)群的發(fā)展具有重要的參考與借鑒意義。

一、20世紀(jì)90年代珠三角城鎮(zhèn)群形成的基礎(chǔ)

（一）珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展歷程回顧

新中國成立至2000年，珠三角城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：1949—1978年的緩慢發(fā)展時期；1978—1992年的起步階段；1992—2000年的高速發(fā)展階段。這三個階段，每一階段均以前一階段發(fā)展為基礎(chǔ)，體現(xiàn)出一定的延續(xù)性，但每一階段的基礎(chǔ)、政策、動力、速度、質(zhì)量均有所不同。

在第一階段，珠三角城鎮(zhèn)化建設(shè)有所發(fā)展，期間，主要以廣州、佛山、江門三市發(fā)展較快。但是，基于當(dāng)時中央對廣東是國防前線的定調(diào)，瀕臨港澳的一些地方被列為邊防禁區(qū)，經(jīng)濟上實行閉關(guān)政策，國家在該地區(qū)投資較少，經(jīng)濟發(fā)展不快，使珠三角在全國城鎮(zhèn)體系中總體地位有所下降。

在第二階段，珠三角城鎮(zhèn)發(fā)展進入一個全新歷史時期。農(nóng)村經(jīng)濟體制的加速改革，特別是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、構(gòu)建外向型經(jīng)濟等政策的實施極大地促進了珠三角城鎮(zhèn)化進程，因此，這一階段也被稱作工業(yè)發(fā)展主導(dǎo)時期?？焖俟I(yè)化促進了珠三角城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

在第三階段，珠三角城鎮(zhèn)化迎來高速發(fā)展。1992年是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中的重要節(jié)點，這一年，鄧小平發(fā)表南方談話，也正是在這一年，社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)被確立。此后，城鎮(zhèn)化開始變成一個自上而下的戰(zhàn)略。尤其是南方談話對社會主義的本質(zhì)作出明確定義后，改革開放的各項事業(yè)獲得更加充分的發(fā)展空間，珠三角的經(jīng)濟發(fā)展進入了新歷程，由此帶來城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展。較之上一階段的產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化，這一時期城鎮(zhèn)化最鮮明的特色是土地城鎮(zhèn)化。

隨著工業(yè)化的推進，人們生活水平逐步提高，珠三角告別貧困步入小康，社會越來越關(guān)注生活質(zhì)量的提高，各地也由工業(yè)發(fā)展第一轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙?、第三產(chǎn)業(yè)并舉，這使得城市意識空前提高。在城市強調(diào)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的同時，城鎮(zhèn)建設(shè)用地向郊區(qū)擴展，城鄉(xiāng)一體化的趨勢開始出現(xiàn)。①以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與民營企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為依托，珠三角通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，進而實現(xiàn)了城市周邊地區(qū)的快速發(fā)展。1995年，珠三角城市數(shù)目已增至26座。截止至2000年，珠三角城市常住人口達4289萬，城鎮(zhèn)化率達72%。②珠三角城鎮(zhèn)化在這一時期的高速發(fā)展與其良好的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)密不可分，而構(gòu)成其穩(wěn)固基礎(chǔ)的重要因素有兩個：一是農(nóng)村工業(yè)化的快速發(fā)展，二是粵港經(jīng)貿(mào)合作的良好基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村工業(yè)化是珠三角城鎮(zhèn)化的原動力

中共十一屆三中全會以來，珠三角的干部群眾沖破“左”的思想束縛，抓住中央賦予的優(yōu)惠政策以及國際上第三次產(chǎn)業(yè)大調(diào)整的有利時機，充分發(fā)揮與港澳地區(qū)的地緣優(yōu)勢，大批引進“三來一補”與“三資”企業(yè)，與香港形成了“前店后廠”的緊密聯(lián)系。珠三角地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起，走出了一條獨具特色的外向型經(jīng)濟發(fā)展道路。這不僅成為了珠三角地方財政收入與居民收入的主要來源，同時還促進了農(nóng)村工業(yè)化的產(chǎn)生與發(fā)展。由于具有鮮明的外向化與市場化特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為珠三角城鎮(zhèn)化的初始動力。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟改革的成功也為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革全面展開后，廣東逐步形成了多層次綜合發(fā)展的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)格局。隨著農(nóng)業(yè)商品率的不斷提高，貿(mào)工農(nóng)型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步形成。城鎮(zhèn)的生產(chǎn)與服務(wù)業(yè)市場進一步擴大，城市作為一個區(qū)域中心的向心力加強，這些因素進一步推進了城鎮(zhèn)群的發(fā)展。③

（三）粵港經(jīng)貿(mào)合作是珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展的助推器

珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展不可以忽視的一個重要的外部關(guān)聯(lián)，即其與港澳尤其是香港的聯(lián)系。1979年，隨著國門的敞開，廣東由封閉走向開放，對外經(jīng)濟活動日益活躍。廣東以吸引港澳的中小廠商到珠江三角洲發(fā)展“三來一補”的加工貿(mào)易為突破口，帶動廣東勞動密集型加工業(yè)務(wù)的興起。外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也促進了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的改善。20世紀(jì)80年代中后期，粵港澳合作進一步擴展。這不僅造就了珠三角外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，同時為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量就業(yè)機會，轉(zhuǎn)移了農(nóng)村剩余勞動力。當(dāng)剩余勞動力不能滿足需求時，大量外來務(wù)工人員遷入，使得珠三角地區(qū)在20世紀(jì)90年代初成為了我國人口遷入量最大地區(qū)，由此帶來了珠三角城鎮(zhèn)規(guī)模的快速升級。在外來務(wù)工人員迅速增加的情況下，珠江三角洲形成了豐富的勞動力市場，這一方面促成了廣闊農(nóng)村的工業(yè)化和城市化，同時也成為了珠江三角洲城鎮(zhèn)化持續(xù)增長的動力源泉。endprint

二、20世紀(jì)90年代廣東對珠三角城鎮(zhèn)群建設(shè)的探索

20世紀(jì)90年代以來，廣東積極推進珠三角城鎮(zhèn)群建設(shè)，一方面出臺系列政策文件、規(guī)劃綱要對其進行緊密部署，另一方面大力完善城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展制度體系。同時，珠三角地區(qū)開放先進的民間意識也成為了推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的一股不可忽視的力量。當(dāng)產(chǎn)業(yè)集群形成后，民眾城鎮(zhèn)化意識開始覺醒，大膽著手于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村土地股份制改革，其中，順德北滘鎮(zhèn)與南海下柏村就是典型代表。

（一）加強城鎮(zhèn)群建設(shè)合理布局

隨著經(jīng)濟全球化帶來的工業(yè)化的成功，城鎮(zhèn)化得以迅速發(fā)展。國家和廣東省相繼制定頒布了大量城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理方面的方針、政策、法規(guī)和措施，為搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作提供了依據(jù)和保障。

1991年，國家“八五”計劃提出要加強城鄉(xiāng)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。城市發(fā)展要堅持實行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，有計劃地推進我國城鎮(zhèn)化進程，并使之同國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。1996年，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)綱要》，明確指出，要“統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地，加強城鄉(xiāng)法制化管理，形成大中小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模適度，布局和結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系”。①1998年，中共十五屆三中全會通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略?！雹?000年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》指出：“要充分認識發(fā)展小城鎮(zhèn)的重大戰(zhàn)略意義，力爭經(jīng)過10年左右的努力，將一部分基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學(xué)、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強輻射能力和農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)要發(fā)展成為帶動能力更強的小城市?！雹圻@一系列文件的出臺為全國城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向，國家在政策層面的準(zhǔn)備為城鎮(zhèn)化大潮做好了鋪墊。為了進一步加強珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)群的協(xié)調(diào)發(fā)展，20世紀(jì)90年代以來，廣東省委、省政府先后制訂了具體的對策與措施以保障城鎮(zhèn)群規(guī)劃的順利實施。

1991年是廣東省村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃年，為了進一步建立更為規(guī)范合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，廣東省建設(shè)委員會與廣州市地理研究所共同編制了《珠江三角洲城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（1991—2010）》。規(guī)劃以建立合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，提出要推動大、中、小城市的合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展。

1992年，鄧小平南方談話進一步推動了思想解放，經(jīng)濟體制實現(xiàn)從改革開放初期“有計劃的商品經(jīng)濟”到“社會主義市場經(jīng)濟體制”的重大轉(zhuǎn)變，城市發(fā)展的多元投資主體的積極性被調(diào)動起來，開始呈現(xiàn)外資、民間資金和政府投資多重力量推動城市發(fā)展的格局。這一階段，廣東工業(yè)快速發(fā)展，大中城市勞動密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整及香港、臺灣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移填補了鎮(zhèn)域經(jīng)濟的空白，鎮(zhèn)域經(jīng)濟已從農(nóng)村工業(yè)化躍上了城市現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展階段，東莞、佛山、中山形成電子信息、服裝、毛織和家具制造等產(chǎn)業(yè)集群，大量工業(yè)城鎮(zhèn)加速崛起。為適應(yīng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，構(gòu)建更為合理規(guī)范的城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展的制度體系，1995年，廣東省建設(shè)委員會、珠三角經(jīng)濟區(qū)城市群規(guī)劃組共同編制了《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城市群規(guī)劃——協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展》。此規(guī)劃是20世紀(jì)90年代指導(dǎo)珠三角城鎮(zhèn)化建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。它詳細分析了20世紀(jì)90年代初期珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城市與鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀，提出了鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展存在的問題，并針對問題給予了走向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策建議，同時對城市群發(fā)展的圈層和結(jié)構(gòu)進行了重點探索。2000年，廣東省委省政府連續(xù)頒發(fā)《關(guān)于加快城鄉(xiāng)建設(shè) 推進城市化進程的若干意見》和《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的意見》兩個重要文件，明確提出到2010年全省城市化水平要達到50%以上，其中珠三角要達到70%以上。

系列政策文件與規(guī)劃綱要的出臺進一步加強了城鎮(zhèn)群建設(shè)的合理布局，為加快城鎮(zhèn)群的發(fā)展提供了制度層面的堅實保障。至2000年，珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達到69%，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重達46.95%。①珠三角9市中，城鎮(zhèn)間平均距離不到10公里②。

（二）構(gòu)建和完善機制與制度體系

城鎮(zhèn)群建設(shè)是各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，完善的體制機制是城鎮(zhèn)群快速健康發(fā)展的重要保障。20世紀(jì)90年代中期，廣東省委、省政府針對珠三角城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中存在的問題，完善協(xié)調(diào)發(fā)展機制，推動城鎮(zhèn)群建設(shè)取得新的重大進展。1995年，省政府編制了《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城市群規(guī)劃——協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展》（以下稱《規(guī)劃》），對如何構(gòu)建完善的法律機制、協(xié)調(diào)機制、投資機制和土地供應(yīng)機制做了明確規(guī)定，為城鎮(zhèn)群建設(shè)注入了新的發(fā)展動力。

在生產(chǎn)要素優(yōu)化組合方面，重點是完善土地供應(yīng)機制和投資機制。就完善土地供應(yīng)機制而言，20世紀(jì)90年代中期，珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，土地的供應(yīng)和用地的規(guī)劃控制方面存在問題較多。政府從節(jié)約集約利用土地資源，推進城鎮(zhèn)群建設(shè)的角度出發(fā)，明確規(guī)定要加強對農(nóng)村非農(nóng)用地的控制，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在小城鎮(zhèn)適當(dāng)集中，使小城鎮(zhèn)成為一定地域的中心。就完善投資機制而言，為促進珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域公共設(shè)施的建設(shè)，促進經(jīng)濟向持續(xù)、穩(wěn)定和平衡的方向發(fā)展，廣東省政府于1995年設(shè)立珠三角協(xié)同發(fā)展共同資金，以更好地集中資金，加快和推進重點工程建設(shè)，實施珠三角各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。同時，在珠江三角洲規(guī)劃委員會內(nèi)設(shè)立專門的建設(shè)公司。該公司不以盈利為目的，負責(zé)共同基金的投放，保障基金的使用符合珠江三角洲的整體利益，達到規(guī)劃與實施的一致，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

在交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，廣東加快完善城鎮(zhèn)群之間的交通網(wǎng)絡(luò)。20世紀(jì)90年代中期，珠三角地區(qū)城市交通問題較為突出，由于私家車逐步進入城鎮(zhèn)家庭，導(dǎo)致道路車輛擁擠。公共交通落后，交通結(jié)構(gòu)不合理，摩托車占據(jù)比例過高等問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)交通順暢。為解決上述問題，各級政府按照《規(guī)劃》要求，出臺相關(guān)政策，在城市總體規(guī)劃中，提高城市道路廣場用地比例，大中城市編制了以步行道、公共交通系統(tǒng)優(yōu)先為原則的城市交通規(guī)劃。珠三角各地級市加大道路建設(shè)資金的投入，并將已有的城市道路逐步完善整理成配套的路網(wǎng)系統(tǒng)，區(qū)分道路功能，設(shè)立步行道、自行車專用道。這些舉措促進了城鎮(zhèn)的有序發(fā)展。endprint

在建立協(xié)調(diào)管理機制方面，為了使有關(guān)城鎮(zhèn)群建設(shè)各項規(guī)劃更好實施，1995年，廣東省政府決定成立珠三角經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃委員會。該機構(gòu)主要負責(zé)組織和監(jiān)督規(guī)劃的實施，協(xié)調(diào)珠江三角洲規(guī)劃建設(shè)和管理中存在的矛盾，編制更加具體的協(xié)調(diào)規(guī)劃，籌措?yún)^(qū)域公共設(shè)施建設(shè)經(jīng)費，統(tǒng)籌國家、省投資項目的布局。除了成立協(xié)調(diào)機構(gòu)以外，省政府還編制更加具體的協(xié)調(diào)措施，以深化落實經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃。

完善的體制機制使珠三角的投資環(huán)境進一步優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更為完善規(guī)范，在制度層面促進了各項規(guī)劃更好地落到實處，為城鎮(zhèn)群的健康有序發(fā)展提供了保障。

（三）分類指導(dǎo)探索發(fā)展模式

改革開放以來，珠三角城市發(fā)展水平有了很大提高，同時也存在城市發(fā)展上好大求全，產(chǎn)業(yè)檔次低，功能發(fā)展相互競爭，與區(qū)域關(guān)系失調(diào)等一系列問題。1995年，廣東省政府從推進珠三角城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的角度出發(fā)，提出應(yīng)該從區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展的要求出發(fā)，建立一個相互分工、相互協(xié)作的城市職能分工體系。

為了更好地整體推進珠三角的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，廣東省建設(shè)委員會在考察了各地實際情況，綜合國外城市化進程的發(fā)展經(jīng)驗后，提出了適合珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)群建設(shè)的兩種模式，即鄉(xiāng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)型和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化型。在經(jīng)過了嚴(yán)謹周全的考察分析之后，發(fā)現(xiàn)適宜產(chǎn)業(yè)多元化模式的地區(qū)較多，其中既有經(jīng)濟區(qū)的核心區(qū)，也有外圍市縣的部分地區(qū)。由于各地發(fā)展水平不同，所處的階段不同，1995年制定的《規(guī)劃》分別根據(jù)不同地區(qū)制訂了相應(yīng)的推進策略。其中，三角洲外緣的四會、高要、恩平、臺山、開平、斗門、從化、博羅和惠東縣的相應(yīng)地區(qū)在當(dāng)時正處于產(chǎn)業(yè)聚集階段，因此需要加快工業(yè)發(fā)展，迅速形成工業(yè)規(guī)模。而處在三角洲中間地帶的三水、花都、增城、惠陽、新會、鶴山、高明各市的相應(yīng)地區(qū)，城鎮(zhèn)的工業(yè)已初具規(guī)模，因此強調(diào)要在各鎮(zhèn)形成自己的龍頭骨干企業(yè)，加快市域交通網(wǎng)絡(luò)和通訊網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，制定管理區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，為工業(yè)擴散做好準(zhǔn)備。位居三角洲核心區(qū)的中山、順德、南海、番禺、東莞各市，是珠江三角洲當(dāng)時發(fā)展水平最高的地區(qū)，工業(yè)化和城市化水平較高，鎮(zhèn)的工業(yè)實力較強，管理區(qū)的工業(yè)發(fā)展已經(jīng)起步，因此向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進成為了這些地區(qū)當(dāng)時城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。政府采取相應(yīng)措施，引導(dǎo)工業(yè)集中到鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展，引導(dǎo)資金投向農(nóng)業(yè)，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與教育，推動農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化。①

總之，《規(guī)劃》根據(jù)珠三角各地實際情況開展分類指導(dǎo)，提出了相應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，這不僅有效地減輕了各地市在探索自身發(fā)展路徑中可能遇到的障礙與瓶頸，同時優(yōu)化了資源的分配與利用。

（四）民間城鎮(zhèn)化意識覺醒

20世紀(jì)90年代，在第二輪國際資本轉(zhuǎn)移的背景下，珠三角城鎮(zhèn)被納入全球化鏈條。制度破冰及外來人口入遷的改革紅利造就了這一時期珠三角的爆發(fā)式增長。與此同時，潛藏于民間的城鎮(zhèn)化意識再一次被點燃，“做個城里人”成為珠三角地區(qū)大多數(shù)人遏制不住的渴望，由此帶來了農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革大潮，進而推進了珠三角城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。以土地城鎮(zhèn)化為特征的南海下柏村與開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的順德北滘鎮(zhèn)都是具有地方特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展典型案例。

1.南海下柏村通過推行土地股份合作制推進城鎮(zhèn)化建設(shè)

1992年，南海下柏村實現(xiàn)了土地入股這一農(nóng)村集體土地制度再創(chuàng)新，農(nóng)民得以從土地中解放出來，分享土地增值收益。土地股份合作制的推行，實現(xiàn)了土地與資本的結(jié)合，一方面滿足了城市化、工業(yè)化對用地的需求，另一方面也促使大批農(nóng)民投身第二、第三產(chǎn)業(yè)，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，外來人口不斷涌入，一個新城鎮(zhèn)由此誕生。

1984年中期，南海作為全國實行分田到戶最晚的地區(qū)之一，基本實現(xiàn)了分田到戶，但由于歷史傳承的“?；~塘”具有不可分割性導(dǎo)致無法分割到戶。當(dāng)時，珠三角已經(jīng)有不少地區(qū)走上了“三來一補”的外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展道路。而下柏村卻因為土地的分散無法與新興市場接軌。時任羅村鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長白津來回憶說，當(dāng)時羅村與外商洽談的不少項目也因土地卡殼，一個項目幾千平方米地，涉及幾個生產(chǎn)隊上百戶人，各懷心思導(dǎo)致征地難，常?！皣樑茇斏瘛薄＂?992年4月，南海調(diào)整糧食政策，農(nóng)村開始調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機構(gòu)。下柏村土地股份合作制改革也在不久之后拉開序幕。1992年7月，下柏村開始試驗土地股份合作制改革：在經(jīng)濟聯(lián)合社基礎(chǔ)上，成立下柏農(nóng)業(yè)股份公司，與下柏管理區(qū)“兩塊牌子一套人馬”，將各村小組所有的農(nóng)田、魚塘、空地統(tǒng)一收歸股份公司。此種模式將集體所有的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為集體所有的建設(shè)用地，從而為集體土地入市參與工業(yè)化發(fā)展開通了渠道。改革方案最終在村民代表大會上獲得通過，村名簽字按手印，然后領(lǐng)取股民證。1992年底，下柏人領(lǐng)取到了第一筆分紅。自此以后，下柏人開始大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快招商引資的步伐。20世紀(jì)90年代中后期，玻璃廠、陶瓷廠、五金廠等不斷在下柏集聚，下柏村的經(jīng)驗很快得到了大家的認同。1994年4月，廣東省委在南海召開“珠三角農(nóng)村股份制改革座談會”，下柏村土地股份制改革的經(jīng)驗得到肯定，從此聲名遠播。

下柏村的改革是珠三角農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一種成功模式，它不僅使農(nóng)民直接獲得分紅收益，更為關(guān)鍵的是它將大多數(shù)農(nóng)村勞動力從土地中解放出來，加速了農(nóng)村工業(yè)化的進程。農(nóng)村土地股份制改革成為了珠三角地區(qū)農(nóng)村推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的一種典型模式，南海、順德、東莞等地的村莊都紛紛前往下柏村學(xué)習(xí)經(jīng)驗，以進一步完善各地的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2. 順德北滘鎮(zhèn)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革加快城鎮(zhèn)化建設(shè)

20世紀(jì)90年代初期，廣東農(nóng)村地區(qū)企業(yè)在“內(nèi)銷外貿(mào)”兩個扇面不斷發(fā)展壯大，珠三角許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了尋求飛躍發(fā)展，紛紛組建企業(yè)集團，成立股份公司，發(fā)展外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1992年之后，一系列改革在順德開展，其中最為重要的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革。

1992年2月，廣東省委召開工作會議，落實南方談話精神。這次會議確立順德為廣東省的綜合改革試點單位。3月，順德撤縣建市，順德市委常委會上形成“改革要膽子大些，經(jīng)濟發(fā)展步伐要快一點”的共識。5月，順德通過政府獨資、控股、參股的經(jīng)營方式，對1000家公有制企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)改革。其間，北滘被定為順德產(chǎn)權(quán)改革的試點鎮(zhèn)。在產(chǎn)權(quán)改革之前，北滘鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展支柱是北滘經(jīng)濟發(fā)展總公司。北滘經(jīng)濟發(fā)展總公司董事、副總經(jīng)理周冠雄后來回憶：“當(dāng)時的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠長負贏不負虧，政府反倒成了債主?！?zhèn)政府最初想通過黨紀(jì)來約束，但由于市場逐漸形成主導(dǎo)力量，最后決定通過產(chǎn)權(quán)改革來解決問題”。①為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨困境，北滘鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)改革得以啟動。1992年，北滘美的集團、裕華實業(yè)、華興實業(yè)同期進行股改。股份制改革后，鎮(zhèn)政府的公務(wù)員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部員工都分配到了一定比例的認購憑證，改革在短期內(nèi)取得巨大成效。endprint

產(chǎn)權(quán)改革進一步釋放了企業(yè)的活力，同時也為政府減輕了負擔(dān)。在結(jié)束了對企業(yè)的管制之后，政府開始著手于發(fā)展土地進行開發(fā)。1992年，北滘鎮(zhèn)提出建設(shè)10萬人口規(guī)模的衛(wèi)星城計劃。當(dāng)時，在鎮(zhèn)中心的南側(cè)，有多家勞動密集型工廠分布。為了解決工人的住宿，工廠周邊住宅小區(qū)包括美的新村、蓬萊新村等已經(jīng)開始自行生長。1992年，北滘經(jīng)濟發(fā)展總公司、廣東發(fā)展銀行、廣發(fā)房地產(chǎn)珠海分公司和一位港商在北滘鎮(zhèn)碧江村一起投資規(guī)劃了一個全國最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)別墅群——碧桂園，規(guī)劃面積達到1.1平方公里。除此之外，政府還加大對灘涂和魚塘的改造，由北滘經(jīng)濟發(fā)展總公司投資，順德首個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)——北滘經(jīng)濟開發(fā)區(qū)投入建設(shè)，占地2平方公里。②1995年，北滘產(chǎn)權(quán)改革進入尾聲，全鎮(zhèn)共61家企業(yè)成功轉(zhuǎn)制。

順德的北滘鎮(zhèn)則是在產(chǎn)權(quán)改革道路上先行先試的成功例子。北滘鎮(zhèn)的產(chǎn)權(quán)改革帶動了順德衛(wèi)星鎮(zhèn)的建設(shè)，進一步加快了順德城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。它助推了順德制造大區(qū)的崛起，催生了一個具有代表性的縣域成長樣本。

三、珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展過程中存在的問題

珠三角城鎮(zhèn)群在20世紀(jì)90年代的快速發(fā)展促進了廣東經(jīng)濟社會的繁榮，加速了城鄉(xiāng)一體化進程，增進了社會民生福祉，同時也為全國其他地區(qū)城鎮(zhèn)群的發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗借鑒。然而，隨著時代的發(fā)展，這種依托外向型經(jīng)濟的城鎮(zhèn)群發(fā)展模式也逐漸顯現(xiàn)其局限性。尤其是，隨著勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐步暴露其技術(shù)含量低、附加值低、破壞資源與環(huán)境的弊端，城鎮(zhèn)化建設(shè)在土地資源有限、能源供應(yīng)緊張等“剛性”約束下顯得日益難以為繼。

（一）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量趨于下降

改革開放以來，高速的工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致了土地被過度利用開發(fā)。珠三角經(jīng)濟發(fā)展的原始積累階段，主要發(fā)展以“三來一補”為代表的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。隨著工業(yè)化與城市化發(fā)展步伐的加快，與之關(guān)聯(lián)的礦山和石材開采導(dǎo)致珠三角經(jīng)濟區(qū)植被生態(tài)被破壞和水土流失。與此同時，珠三角經(jīng)濟的迅速發(fā)展也帶來了環(huán)境、大氣以及土壤被污染的問題。部分城市江河受污染嚴(yán)重，導(dǎo)致居民生活受到影響。大氣環(huán)境污染也相當(dāng)嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境問題成為制約珠三角經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。

（二）科技創(chuàng)新程度偏低

基于外向型經(jīng)濟的選擇，珠三角城鎮(zhèn)發(fā)展主要依賴于“三來一補”的經(jīng)濟發(fā)展模式，該經(jīng)濟發(fā)展模式在生產(chǎn)發(fā)展中需要消耗大量的水、電、土地、勞動力資源和能源等，較少依賴于科技創(chuàng)新，這條“高投入、高耗能、低產(chǎn)出”的粗放型發(fā)展道路，技術(shù)和知識含量低。低水平的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，反映在城鎮(zhèn)化發(fā)展上，則表現(xiàn)為居民素質(zhì)、居住環(huán)境、生活質(zhì)量始終難以提高。

（三）地方自主性差

珠三角地區(qū)企業(yè)主要是來料加工型企業(yè)，大多數(shù)城市經(jīng)濟發(fā)展長期依賴出口，區(qū)域經(jīng)濟對外資、外來技術(shù)和外部市場依賴程度很高，對外界環(huán)境變化反應(yīng)敏感，內(nèi)需和投資領(lǐng)域?qū)?jīng)濟發(fā)展的貢獻相對小。當(dāng)外界環(huán)境發(fā)生變化時，特別是在國際形勢不穩(wěn)定時，珠三角經(jīng)濟便極易陷入被動。過分依賴外來因素也從客觀上削弱了地方本土經(jīng)濟發(fā)展空間和潛力，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的自主性普遍較差。

余論

20世紀(jì)90年代，珠三角憑借改革開放初期國家賦予的“特殊政策、靈活措施”得以先走一步的優(yōu)勢，借助農(nóng)村工業(yè)化的原始動力與粵港經(jīng)貿(mào)合作平臺，走出了一條具有地方特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。這一發(fā)展歷程與廣東省委、省政府在政策層面構(gòu)建完善的制度體系密不可分，同時，隱藏于珠三角地區(qū)先進的民間意識也為城鎮(zhèn)群的發(fā)展注入了源源不斷的動力。這一時期，珠三角的經(jīng)濟實力得到進一步增強，人民生活水平也得到大幅度提升。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，改革的深入，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式之下所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題卻日益暴露，這對珠三角城鎮(zhèn)化的進一步提升形成了障礙。為應(yīng)對在發(fā)展過程中出現(xiàn)的發(fā)展方式粗放、生態(tài)環(huán)境遭致破壞等問題，進入新世紀(jì)以后，珠三角開始進一步調(diào)整自身的發(fā)展策略，一方面加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，另一方面，積極探索與港澳經(jīng)貿(mào)合作長效機制，以提升城鎮(zhèn)群的對外競爭力和可持續(xù)發(fā)展力。同時，將關(guān)注點放到社會建設(shè)的制度構(gòu)建上，根據(jù)城鎮(zhèn)群居民的需求進一步構(gòu)建完善的社會保障體系與完備的公共服務(wù)設(shè)施，使城鎮(zhèn)群居民的生活質(zhì)量得到有力保障。當(dāng)前，國家正在著力構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)，珠三角城鎮(zhèn)群建設(shè)成為構(gòu)建大灣區(qū)的重要內(nèi)容，如何在現(xiàn)有城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)之上，深度整合資源，加快轉(zhuǎn)型升級，形成互促互利，錯位發(fā)展的區(qū)域內(nèi)大融合格局是其未來發(fā)展的必然趨勢。

（洪曉霓，法學(xué)碩士，中共廣東省委黨史研究室）endprint