論“三改一拆”中政府拆遷困境及其解決路徑

摘 要 三改一拆專項行動是浙江省重點部署的惠民工程的重要組成部分，其中，拆遷行動是三改一拆行動的基礎工作也是關鍵所在。面對在拆遷中產生的行政主體雙重身份，權益救濟渠道單一以及輿論引導不足的三大問題，相關政府必須堅持依法行政、依法拆遷，以科學政績觀為導向，做好輿論宣傳以及社情預警工作。

關鍵詞 三改一拆 依法行政 多元調解機制 輿論引導 預警

作者簡介：金碧怡，海南大學法學院2014級法學專業(yè)本科生。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.103

一、前言

三改一拆，就是指在城區(qū)中開展的舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑，簡稱三改一拆。在舊住宅區(qū)、舊廠房、城中村改造，少不了建筑的拆除工作；而違法建筑物的拆除，更是圍繞拆遷展開。因此，拆遷，是一切改變發(fā)生的前提，同樣的，也是糾紛矛盾產生的源頭。特別是拆遷中所伴生的政府困境，更是行政主體在推進城市化進程中繞不開的戈爾迪烏姆之結。

二、拆遷困境及其產生原因

政府推行三改一拆行動應當是一件人人擁護，大快人心的好事，可現(xiàn)實情況卻并非如此，部分地區(qū)群眾不理解，不支持，甚至還強硬抵抗，少數(shù)當事人與執(zhí)法部門打起了“游擊戰(zhàn)”。究其原因，主要有以下幾個方面：

（一）行政主體身份具有雙重性，滋生尋租隱患

在建筑物拆遷過程中，政府是認定建筑物違法的界定者，是下達拆遷許可的命令主體，同時也是判定拆遷行為是否合理的裁判者。這種既是運動員又是裁判員的雙重身份，容易導致削弱權力資源的供給價值，降低制約和監(jiān)督的有效性，嚴重影響政府行政行為的公正性、公平性，致使行政行為對象的不信任也是預料之內的事情。 同時，由于缺少監(jiān)督，就會產生了權力的尋租空間，包括政治利益和經濟利益。

（二）三方主體的法律地位失衡，救濟方式單一

三改一拆中的拆遷，并不是一個孤立的行為，而是以房屋拆遷許可證頒發(fā)為啟動標志的系列行為，包括了房屋的拆遷許可、拆遷補償、必要時的拆遷補償裁決以及強制拆遷。公益拆遷屬于行政行為，而商業(yè)拆遷則是行政行為和民事行為的混合。 三方主體在實際中存在強弱勢的區(qū)分，從高到低可以排列為行政主體、拆遷主體、被拆遷主體。而且由于我國目前拆遷法規(guī)均只是籠統(tǒng)的規(guī)定了拆遷程序，針對其中的行政法律關系以及民事法律關系含混不清。無法就法律關系進行準確的區(qū)分和定性，往往容易產生踢皮球式的訴訟現(xiàn)象。

（三）失守輿論陣地，陷入被動地位

大多是社會不同群體之間、群眾與政府之間，針對同一社會問題，因為各自利益出發(fā)點不同，價值觀的取向不同而產生意見和想法上的分歧。如果占主導地位的輿論是積極的，就會促進該項事件的有序推進，取得預期成效；如果是消極的，就會對事情的發(fā)展產生不利的影響，甚至可能出現(xiàn)雙方對峙的緊張態(tài)勢。同樣的，在三改一拆的進程中，也存在這種情況。這一方面表現(xiàn)了網民對于三改一拆的輿論態(tài)度，另一方面也顯示了政府在三改一拆工作的輿論引導工作沒有到位，至少應該宣傳普及工作沒有做到位。

三、拆遷困境的本質

拆遷困境下涌動的是各方力量的博弈。不同的法律關系主體參與其中，私人的利益與公共的利益，個人的利益與政治權利以及相關的商業(yè)利益交織在一起，形成一種權力、權利、利益的博弈，引發(fā)社會關系的緊張態(tài)勢。

拆遷困境下潛藏的是體制轉型意識的覺醒。這種制度性的矛盾糾紛并不鮮見，每一個處于轉型期的社會都會遇到這樣的風險漩渦，所有進行社會管理的部門都要面對這樣的管理問題。典型的特征之一就是大凡政府主動而為的且涉及到商業(yè)利益的行政行為，其公正性便常會成為質疑的焦點。因此，作為市場經濟中無形的指揮棒，政府更多的應該是扮演著守夜人的角色，盡可能給予市場以自我調節(jié)的自由。

四、拆遷困境的破解路徑

政府在推進拆遷工作的過程中，應當依法行政、陽光行政、科學行政，做好社情預警和輿情引導工作，順利走出拆遷困境，從而實現(xiàn)經濟效益和社會效益的雙贏，公權力威信和私權利完整的共存。

（一）依法執(zhí)行，慎重強拆安置

在拆遷過程中，應當嚴格遵循相關行政程序，處于公共利益需要而實施的拆遷，就應當先形成科學的區(qū)域規(guī)劃和房屋拆遷計劃。在新規(guī)劃形成之后，應當參照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關程序性規(guī)定，根據(jù)實際需要，通過舉辦座談會、論證會、聽證會等形式廣泛征求地區(qū)居民尤其是涉及拆遷地區(qū)的被拆遷戶的意見和建議。

由于拆遷關系到被拆遷人的重大財產權益以及人身利益，因此必須慎用強拆。對于公益性拆遷，應當嚴格貫徹現(xiàn)在的雙軌制行政強制執(zhí)行體制，即“以行政機關申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關自行強制執(zhí)行為例外”。不能以促進城鄉(xiāng)一體化建設為由，簡單的將強制拆遷的權力賦予相關的行政部門。

（二）依法行政，設立雙重機制

正如大禹治水一樣，針對拆遷過程中形成的矛盾沖突，圍追堵截不如因勢利導，視而不見不如積極面對。疏導，意味著需要設立多元糾紛解決機制；面對，則表示需要建立訴求引導機制。

多元化糾紛解決機制可以是充分利用現(xiàn)有的行政復議、行政訴訟以及信訪機制，做好法律規(guī)章的解釋工作、處理結果的說理工作；強化司法部門主導并由律師事務所律師參與的法律援助機制，不斷增加參與提供援助的人數(shù)，適度放寬受援條件，滿足社會“夾心層”對于免費法律服務的需求；積極引入社會自治組織參與調解，借助之前已經形成的“大調解”機制對接社會各界力量，實現(xiàn)調解資源的充分利用；積極發(fā)揮法院自身的司法專業(yè)化優(yōu)勢，調解機構相關法律服務工作者進行法律指導或派員授課，從而協(xié)助提高調解組織的調解能力，提高案件調解的效率和質量。而訴求引導機制，除了建立多元化的糾紛解決機制以降低權益人維權成本，縮短維權時間上，還可以建立類似于消費者保護協(xié)會一樣的社會團體，提高權益人的組織化程度，引導訴求從無序化向有序化發(fā)展，從分散式向集中式轉變，從雜亂態(tài)向法治態(tài)進行，從而有效冷卻盲目的沖動，理性維權。endprint

（三）陽光行政，樹立行政公信力

在拆遷的過程中，政府應當堅持公開、透明的原則，如上文論述，正式由于公眾參與機制的欠缺，導致被拆遷人和產前人之間沒有形成合理的對抗狀態(tài)。從土地規(guī)劃開始，政府就應當保持一種開放、歡迎監(jiān)督的態(tài)度，構建自己和被拆遷人，拆遷人和拆遷人之間對話溝通的一個平臺，改變信息傳遞的不平等狀態(tài)，確保弱勢一方權利的完整性。

在信息公開方面，利用好現(xiàn)有的政府門戶網站，設立專門的拆遷系統(tǒng)版塊，及時公布和清理整頓相關的工作進展情況、工作總結情況；對拆遷評估機構進行展示，由拆遷人和被拆遷人共同選定，防止評估機構和拆遷公司之間形成利益共同體，或者政府和拆遷機構之間形成權力尋租的黑洞。

在信息服務上，各級司法機關應當按照浙江省司法廳發(fā)布的《關于在“三改一拆”行動中認真做好法律服務工作》的通知，積極組建法律服務團，與相關職能部門一起依法處理在拆遷過程中遇到涉法問題，通過法律咨詢、法律宣傳、電臺廣播、電視宣傳片等專業(yè)服務引導群眾的理解、取得他們的支持。

在行政行為監(jiān)督上，引入非政府性、非盈利性的公益性社會團體，作為政府行政行為、拆遷公司拆遷行為的監(jiān)督方，以及拆遷公司和被拆遷人產生糾紛時的中立居間人；設立專門的拆遷辦公小組，并公布他們的辦公電話作為受理熱線，由專人接聽和記錄，受理對拆遷單位、拆遷評估機構和土地方管部門違法違紀情況的舉報，做好處理工作結果的反饋工作； 同樣，土地和方管部門則可以將對拆遷單位，拆遷評估機構資質以及拆遷服務情況進行檢查的處理結果進行公布，接受社會的監(jiān)督和質詢。

（四）預警行政，強化社情預警機制

由拆遷引發(fā)的抗議事件，往往事先都會有異常的跡象顯示，比如村民有較為集中的投訴、反應情況等現(xiàn)象，往往是某些主管部門遇事推脫的敷衍態(tài)度，以及簡單粗暴對待問詢群眾的行為方式，激化了群眾與拆遷工作的對立情緒。因此，在做好社情預警方面，應當加強以下兩方面的建設。第一，相關的部門負責人嚴查自身行為，應當本著對人民負責的態(tài)度，認真對待群眾的詢問與質疑，積極幫助群眾想辦法找路子將不利轉化為優(yōu)勢，改變劣勢成為機遇。第二，各部門建立聯(lián)動機制，通過定期的聯(lián)席會議及時溝通，對當?shù)厍闆r早發(fā)現(xiàn)，早報告，正確分析情況并科學作出預判。在處理相關事件的過程中，做好現(xiàn)場秩序維持工作以及現(xiàn)場勸阻工作，盡量避免矛盾的激化。采用手段主要以說服教育為主，面對不聽勸阻、故意混淆視聽的不良群眾，果斷聯(lián)合公安部門進行處置，以避免場面失控，引發(fā)更大的社會治安問題。

（五）輿情行政，做好輿論宣傳工作

良性的輿論互動，能夠促進社會事態(tài)的向好發(fā)展趨勢，反之，則會加劇矛盾各方之間的對立情況。因此，政府應當掌握輿論宣傳的主動權，引導輿論成為三改一拆工作進行的潤滑劑，有條不紊的推進美麗浙江的建設進程。

在處理社會輿情過程中，行政機關：第一，需要準確掌握判斷社會輿情。相關人員在紛繁復雜的社會問題中應當認清主流和直流，發(fā)現(xiàn)暗流和潛流，做到充分利用主流、積極疏導直流、有效防范潛流和果斷清除暗流。第二，應當主動運用輿論推動工作，在日常工作中，調動各方積極性，整合現(xiàn)有的宣傳資源，將內宣傳和外宣傳相結合、傳統(tǒng)媒體和現(xiàn)代媒體相配合，在發(fā)揮自身作用的同時巧妙借助外力，形成1+1>2的組合效應；面對突發(fā)事件，則堅持“及時準確、公開透明、有序開放、有效管理、正確引導”的工作原則，做好新聞發(fā)布、報道安排等工作，同時規(guī)范采訪行為、加強采訪管理，在保證事件正常進行的前提下盡量滿足媒體的采訪需求，從而牢固把握正確的輿論導向，搶占輿論的制高點使得工作朝著規(guī)范化、法制化和制度化的方向發(fā)展。

五、結語

城鎮(zhèn)化建設是走向繁榮富強的必由之路，但是我們也應該認識到經濟的跨越式發(fā)展必須是在法治的軌道上進行，以犧牲人民的利益為代價來換取經濟的繁榮是一種飲鴆止渴的自殺行為。我們的政府必須重新審視自身定位，以一個法治政府、服務政府的姿態(tài)，嚴格遵循市場經濟的運行模式 ；必須以科學發(fā)展觀、依法行政的態(tài)度，正確處理城市建設規(guī)模、城市經濟發(fā)展水平和城市經濟承受能力、社會穩(wěn)定之間的關系，整合多種利益訴求，維護公平價值，促進社會正義。

因為，行拆，最終是為了改；行改，最終是為了發(fā)展；而發(fā)展，最終還是為了人民的幸福安康。

注釋：

陳靜.塵世拆遷法律問題及對策解析.經濟研究導刊.2008（8）.

姬新江.我國城市房屋拆遷中的法律問題解析.政法學刊.2011，28（1）.

邱樂安.拆遷引發(fā)群體性事件的原因及其防范.江蘇警官學院學報.2006，21（1）.

周鵬.完善我國城市房屋拆遷法律制度的思考.經濟法論壇.2009（4）.

聶琦波.城市建設拆遷中的利益沖突根源及其機理研究.現(xiàn)代經濟討論.2004（10）.endprint