摘 要 由于信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機(jī)制不健全，導(dǎo)致仲裁作為重要的信訪糾紛化解途徑存在功能性缺失。文章客觀分析引入仲裁解決機(jī)制的必要性和可行性，并提出機(jī)制建立的初步設(shè)想，以期充分發(fā)揮仲裁在化解民商事信訪糾紛中的積極作用，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞 信訪案件 民商事糾紛 仲裁解決機(jī)制

作者簡介：李平，貴陽市公共法律服務(wù)中心（貴陽市公職律師事務(wù)所）副主任。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.123

一、信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機(jī)制的必要性

（一）引入仲裁解決的法律依據(jù)

1.關(guān)于信訪人選擇仲裁解決糾紛的有關(guān)規(guī)定?！缎旁L條例》第十四條規(guī)定，“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！痹撘?guī)定明確指出，信訪人的信訪事項(xiàng)若屬于應(yīng)當(dāng)向司法部門提起訴訟、向仲裁部門申請裁決、向行政部門申請復(fù)議等法律途徑解決的信訪請求，應(yīng)該通過這些途徑請求解決，不能向信訪工作機(jī)構(gòu)以信訪形式請求解決。其中，仲裁裁決是信訪人糾紛解決的一個(gè)重要途徑，信訪案件中民商事糾紛通過仲裁裁決具有法律支撐。

2.關(guān)于信訪工作機(jī)構(gòu)引導(dǎo)信訪人通過仲裁解決的有關(guān)規(guī)定。《信訪條例》第二十一條規(guī)定，“縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)收到信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以登記，并區(qū)分情況，在15日內(nèi)分別按下列方式處理：……對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！痹撘?guī)定有兩層含義，一是對應(yīng)該通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪事項(xiàng)不屬于信訪工作機(jī)構(gòu)的受理范圍，不能按信訪案件進(jìn)行辦理、督辦；二是信訪工作機(jī)構(gòu)不予受理的，對信訪人有告知和引導(dǎo)義務(wù)。即應(yīng)當(dāng)告知和引導(dǎo)信訪人根據(jù)案件實(shí)際情況和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定選擇向法院提起訴訟，或者向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，或者向行政部門申請行政復(fù)議等。由此可見，信訪工作機(jī)構(gòu)引導(dǎo)信訪人通過仲裁解決糾紛是法定職責(zé)，仲裁裁決是信訪案件中民商事糾紛化解的重要方式。

（二）引入仲裁解決的工作現(xiàn)狀

1.信訪人對仲裁裁決不了解不熟悉。仲裁作為幾種重要的糾紛解決方式之一，裁決結(jié)果與法院判決具有同等法律效力，較之訴訟有更多優(yōu)勢。但由于仲裁機(jī)構(gòu)不按行政區(qū)劃層層設(shè)立，數(shù)量上遠(yuǎn)不如法院那么多，且仲裁受理案件類型相對狹窄，所以大家對仲裁機(jī)構(gòu)的了解不多，相對比較陌生。那么，信訪人在糾紛解決方式的選擇上，哪怕是符合仲裁裁決條件的民商事案件也基本不會(huì)首先考慮申請仲裁，很多案件由此進(jìn)入法院進(jìn)行審理。一方面，各地法院案件井噴式增長，有限的司法資源不堪重負(fù)，眾多當(dāng)事人苦于訴累而怨聲載道，不少人因此不愿走法律途徑而繼續(xù)信訪，出現(xiàn)“信訪不信法”現(xiàn)象；另一方面，信訪人選擇將民商事糾紛申請仲裁解決的案例卻寥寥無幾，該解決路徑被閑置。

2.引入機(jī)制不健全不完善。盡管《信訪條例》規(guī)定了信訪人對于應(yīng)該通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等方式解決的事項(xiàng)不能通過信訪途徑解決，也規(guī)定了信訪工作機(jī)構(gòu)對這些解決途徑負(fù)有告知和引導(dǎo)義務(wù)。但這些規(guī)定都較為籠統(tǒng)和原則，沒有具體的引導(dǎo)機(jī)制，信訪工作機(jī)構(gòu)在做引導(dǎo)時(shí)，信訪人基于自身對仲裁的認(rèn)識(shí)限制，很難選擇這種方式解決糾紛。仲裁原本作為一種重要的信訪案件糾紛解決方式在行政法規(guī)《信訪條例》中明確規(guī)定，但由于配套機(jī)制的不健全不完善，其作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，顯得形同虛設(shè)。

（三）仲裁在糾紛解決中具有的獨(dú)特優(yōu)勢

1.充分體現(xiàn)當(dāng)事人的自愿性，利于裁決結(jié)果的執(zhí)行。《仲裁法》第四條規(guī)定：“當(dāng)事人采用仲裁方式解決糾紛，應(yīng)當(dāng)雙方自愿，達(dá)成仲裁協(xié)議。沒有仲裁協(xié)議，一方申請仲裁的，仲裁委員會(huì)不予受理?！痹撘?guī)定明確，選擇仲裁方式解決糾紛，需要雙方當(dāng)事人在自愿基礎(chǔ)上達(dá)成一致意見，共同選擇仲裁委員會(huì)，否則，仲裁機(jī)構(gòu)不予受理。能夠達(dá)成仲裁協(xié)議，表明雙方都認(rèn)可這種爭議解決方式。雙方還有權(quán)在仲裁委員會(huì)提供的仲裁員名冊中選擇自己信賴的仲裁員進(jìn)行仲裁。充分體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人的意思自治和平等協(xié)商，排斥了國家的強(qiáng)制力干預(yù)，提高對仲裁結(jié)果的認(rèn)可度，利于裁決結(jié)果的執(zhí)行，也利于雙方關(guān)系的修復(fù)，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

2.高度的保密性，充分保護(hù)當(dāng)事人的隱私和商業(yè)秘密?！吨俨梅ā返谒氖畻l規(guī)定：“仲裁不公開進(jìn)行。當(dāng)事人協(xié)議公開的，可以公開進(jìn)行，但涉及國家秘密的除外?！痹撘?guī)定明確，仲裁是以“不公開審理為原則，公開審理為例外”，除了當(dāng)事人協(xié)議公開和涉及國家秘密外，均為不公開審理。相比較訴訟審理的“公開審理為原則，不公開審理為例外”，仲裁在審理方式上更有利于保護(hù)當(dāng)事人的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，降低社會(huì)對當(dāng)事人的負(fù)面評價(jià)指數(shù)。

3.方式靈活便捷，節(jié)約當(dāng)事人成本開支。與審判程序相比，仲裁程序更加靈活簡便。仲裁實(shí)行一裁終局，裁決書做出之日即發(fā)生法律效力。不像訴訟有一審二審甚至再審等程序，需要耗費(fèi)當(dāng)事人大量的時(shí)間和精力，經(jīng)濟(jì)上也減少多審級收費(fèi)，仲裁費(fèi)用往往低于訴訟費(fèi)用。在效力上，仲裁裁決和法院判決一樣，都具有法律約束力，當(dāng)事人必須履行相關(guān)義務(wù)，否則另一方當(dāng)事人也可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

二、信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機(jī)制的可行性

（一）具有法律法規(guī)和政策支撐

1.行政法規(guī)的明確規(guī)定。《信訪條例》第十四條、第二十一條明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，信訪工作機(jī)構(gòu)不予受理，但信訪工作機(jī)構(gòu)有告知和引導(dǎo)信訪人的義務(wù)。（前面已經(jīng)討論過，在此不再贅述。）

2.國家政策的明確要求。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！薄敖∪鐣?huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制?！薄巴晟浦俨弥贫?，提高仲裁公信力?！苯⑿旁L案件中民商事糾紛引入仲裁解決機(jī)制，這是把信訪納入法治化軌道的具體措施，利于保障信訪人合法訴求得以實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，這也是完善多元化糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容，是完善仲裁制度的有益嘗試，是依法治國法治理念在信訪工作和仲裁工作深度融合的體現(xiàn)。endprint

（二）具有現(xiàn)實(shí)操作的可行性

將信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決的難點(diǎn)主要在于仲裁協(xié)議的簽訂，因?yàn)楹芏嗝裆淌滦旁L案件，在糾紛發(fā)生前基本都沒有仲裁協(xié)議或仲裁條款，如果直接到仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁存在制度性障礙?！吨俨梅ā芬?guī)定，當(dāng)事人選擇仲裁方式解決糾紛，應(yīng)當(dāng)在雙方自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成仲裁協(xié)議，否則，仲裁委員會(huì)不能受理。

《仲裁法》關(guān)于仲裁協(xié)議的規(guī)定屬于強(qiáng)行性規(guī)則，不能更改或變通，但可以通過努力滿足這一規(guī)則要求。在現(xiàn)行體制下，信訪工作機(jī)構(gòu)作為專門從事信訪工作的政府職能部門，具有強(qiáng)大的組織協(xié)調(diào)能力。信訪工作機(jī)構(gòu)可以組織雙方進(jìn)行協(xié)商，促使雙方達(dá)成仲裁協(xié)議，解決法律規(guī)定的前置程序。繼而，仲裁機(jī)構(gòu)就可以依法受理。所以，信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決具有現(xiàn)實(shí)可操作性。

三、機(jī)制構(gòu)建的初步設(shè)想

（一）信訪工作機(jī)構(gòu)與仲裁機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系

信訪工作機(jī)構(gòu)作為處理信訪事項(xiàng)的職能部門，信訪工作和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是其主要工作職責(zé)，仲裁機(jī)構(gòu)作為定紛止?fàn)幍牟门袡C(jī)構(gòu)，在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面也發(fā)揮了積極作用。兩者之間建立良好的合作關(guān)系，對化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的功效將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)與當(dāng)?shù)刂俨脵C(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通協(xié)商，建立信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機(jī)制，共同完成矛盾糾紛的化解。

（二）確定引入案件的范圍

信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機(jī)制不能突破現(xiàn)有法律規(guī)定，《仲裁法》第二條規(guī)定了案件的受理范圍，即“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁?！痹摲ǖ谌龡l規(guī)定了不予受理的情形：“（一）婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；（二）依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議?！敝劣谑芾矸秶械暮贤m紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛具體包括哪些案件類型，可以根據(jù)仲裁機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況與信訪工作機(jī)構(gòu)共同協(xié)商，列舉常見的案件類型，供信訪工作機(jī)構(gòu)引導(dǎo)時(shí)參考。畢竟信訪工作機(jī)構(gòu)人員不是仲裁專業(yè)人員，有一個(gè)大體的案件指引范圍便于引導(dǎo)時(shí)方便操作。

（三）完善機(jī)制建立的相關(guān)手續(xù)

信訪工作機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)構(gòu)作為具體實(shí)施單位，二者之間是不相隸屬的合作關(guān)系，要把這種關(guān)系確定下來，就必須通過一定的形式予以體現(xiàn)。比如以備忘錄的形式或者簽訂合作協(xié)議的形式將各方的職責(zé)明確，規(guī)定未按要求履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。有一個(gè)正式、莊重的開端，利于形成長效機(jī)制，合作關(guān)系不因時(shí)間的變化或領(lǐng)導(dǎo)人的變化而逐漸流于形式。

（四）做好引導(dǎo)人員的培訓(xùn)工作

信訪工作機(jī)構(gòu)要做好民商事糾紛引入仲裁解決這項(xiàng)工作，工作人員必須熟悉相關(guān)工作流程，熟悉仲裁事項(xiàng)的范圍，還要掌握促成信訪人和被信訪人簽訂仲裁協(xié)議的有關(guān)技巧。因此，對信訪接待工作人員進(jìn)行適當(dāng)培訓(xùn)尤為必要。培訓(xùn)的內(nèi)容和方式可由合作雙方協(xié)商確定，以方便、實(shí)用為原則。

（五）信訪工作機(jī)構(gòu)對信訪人進(jìn)行引導(dǎo)

信訪工作機(jī)構(gòu)經(jīng)初步判斷，對符合仲裁條件的信訪事項(xiàng)，向信訪人開具介紹信，引導(dǎo)其到仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，并做好相關(guān)登記工作。對于合同中沒有仲裁條款或糾紛發(fā)生后沒有達(dá)成仲裁協(xié)議的，仲裁機(jī)構(gòu)要通過協(xié)調(diào)，促成雙方簽訂仲裁協(xié)議，明確仲裁事項(xiàng)，選定仲裁機(jī)構(gòu)。

（六）仲裁機(jī)構(gòu)依法受理和裁決

仲裁機(jī)構(gòu)收到信訪工作機(jī)構(gòu)開具的介紹信和信訪人的仲裁申請后，應(yīng)依據(jù)《仲裁法》和仲裁規(guī)則的規(guī)定，及時(shí)受理，依法審理，按時(shí)結(jié)案。仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將立案情況、裁決結(jié)果等有關(guān)情況告知信訪工作機(jī)構(gòu)，但不得泄露案件審理過程中知悉的當(dāng)事人的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，也無需向信訪工作機(jī)構(gòu)送達(dá)裁決書或調(diào)解書。

（七）信訪工作機(jī)構(gòu)對案件進(jìn)行跟蹤和回訪

信訪工作機(jī)構(gòu)將案件引入仲裁程序后，應(yīng)及時(shí)與仲裁溝通聯(lián)系，了解案件的進(jìn)展情況，但不得對具體的處理程序和實(shí)體問題進(jìn)行干預(yù)。收到仲裁機(jī)構(gòu)的反饋結(jié)果后，應(yīng)及時(shí)做好信訪結(jié)案登記。通過隨機(jī)抽查等方式，對信訪人進(jìn)行跟蹤回訪，了解信訪人對糾紛解決的滿意度，做好下一步的信訪評查工作。

（八）信訪工作機(jī)構(gòu)做好后續(xù)引導(dǎo)和心理疏導(dǎo)

如果信訪人不服裁決結(jié)果又繼續(xù)信訪的，信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)視情況做好相關(guān)后續(xù)工作。如信訪人提出證據(jù)證明裁決有法定撤銷情形的，應(yīng)根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，引導(dǎo)信訪人到中級人民法院申請撤銷裁決；如信訪人無正當(dāng)理由又繼續(xù)信訪的，應(yīng)根據(jù)《信訪條例》和其他有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行法律途徑的引導(dǎo)，同時(shí)做好心理疏導(dǎo)。

（九）建立聯(lián)席會(huì)議制度形成長效機(jī)制

為進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作機(jī)構(gòu)與仲裁機(jī)構(gòu)之間的工作聯(lián)系，便于溝通情況，協(xié)調(diào)工作，使信訪案件中的民商事糾紛引入仲裁解決方式形成長效機(jī)制，建議建立聯(lián)席會(huì)議制度。定期召開會(huì)議，商討合作過程中遇到問題和困難，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，以便改進(jìn)工作方式，暢通群眾利益保障的法律渠道。會(huì)議原則上由信訪工作機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)和仲裁機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)輪流主持召開，定期舉行，遇有緊急情況或特殊任務(wù)可臨時(shí)召開。會(huì)議形成的意見，雙方應(yīng)認(rèn)真遵照執(zhí)行，形成良性互動(dòng)，確保合作形成長效機(jī)制。

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