【摘 要】 本文分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題及原因，提出了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力的對策：建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達機制；理順我國財政體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)相協(xié)調(diào)；建立長效的監(jiān)督機制，改進基層公務(wù)員考核機制。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；農(nóng)村公共產(chǎn)品；壓力型體制；監(jiān)督

一、相關(guān)概念及基本理論

1、農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念

“相對于農(nóng)民的私人產(chǎn)品而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品是在消費上具有非競爭性與非排他性的社會產(chǎn)品。”農(nóng)村公共產(chǎn)品包含的內(nèi)容復(fù)雜，主要包括水利設(shè)施、道路、電力、衛(wèi)生環(huán)境、科技、義務(wù)教育、醫(yī)療體系、病蟲害治理、社會保障等內(nèi)容。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和農(nóng)村居民的生活質(zhì)量息息相關(guān)，同時也推動著農(nóng)村政治經(jīng)濟的發(fā)展。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)由鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)構(gòu)成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一種基層組織形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政機關(guān)健全，鄉(xiāng)村的國家執(zhí)行機關(guān)為鄉(xiāng)政府，集鎮(zhèn)的國家執(zhí)行機關(guān)為鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府涵蓋了鄉(xiāng)政府和鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國最基層的政權(quán)組織，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中承擔(dān)了最直接的責(zé)任，也最了解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的實際情況。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題

1、供不應(yīng)求，供給產(chǎn)品稀缺

農(nóng)村公共產(chǎn)品供不應(yīng)求的現(xiàn)象和政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的缺位現(xiàn)象有密切的關(guān)系。首先，在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)科技人員、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)資金、農(nóng)業(yè)科技成果等都是緊缺資源，農(nóng)民生產(chǎn)生活所需要的市場信息比較匱乏，單打獨斗的農(nóng)民和瞬息萬變的市場無法有效對接。因此，人才信息和技術(shù)是農(nóng)村急需的公共產(chǎn)品。第二，中國經(jīng)濟實現(xiàn)騰飛的大背景下，雖然農(nóng)村的教育資源得到大幅度提高，希望小學(xué)大面積建立，九年義務(wù)教育覆蓋到農(nóng)村，農(nóng)村孩子上學(xué)的基本問題得到解決，但是農(nóng)村教育在質(zhì)量上的匱乏遠大于數(shù)量上的匱乏，教育優(yōu)質(zhì)資源嚴(yán)重不足。農(nóng)村中小學(xué)師資力量薄弱，在一些偏遠地區(qū)，代課老師仍然存在，中小學(xué)危房不在少數(shù)，教學(xué)設(shè)施簡陋，教師生活工作條件差，城鄉(xiāng)教育之間的差距進一步拉大。第三，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障水平較低。新農(nóng)合的實行使農(nóng)村地區(qū)85%以上的農(nóng)村居民被納入醫(yī)療保障范圍內(nèi)，無醫(yī)無藥無保健的狀況有了極大的改善。但是，農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生投入嚴(yán)重不足，婦幼保健等基本公共衛(wèi)生服務(wù)缺乏，很多看病難、看病貴的問題依然存在，農(nóng)村醫(yī)療是農(nóng)民最為迫切的公共產(chǎn)品。

2、供非所求，農(nóng)民滿意程度低

供非所求指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的錯位現(xiàn)象，一是體現(xiàn)在公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品供給的錯位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)部門過多涉足私人決策的領(lǐng)域，包攬了某些不該管的事務(wù)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供了滯后的或超過現(xiàn)實需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品，浪費了公共資源。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)錯位。某些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員出于發(fā)展經(jīng)濟的愿望，利用公共權(quán)力提供了干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的“公共服務(wù)”或“公共政策”。用行政命令代替了公共服務(wù)，嚴(yán)重破壞了農(nóng)民自主生產(chǎn)的積極性。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模和行政支出作為公共產(chǎn)品的一種，在保證市場運行和維護經(jīng)濟利益主體權(quán)益方面，起著十分重要的作用。但大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)臃腫，冗員過多，行政開支太大，人頭費占了大多數(shù)，造成人浮于事、辦事效率低下、公共服務(wù)缺位等問題。這一類“公共產(chǎn)品”明顯供給太多，是農(nóng)村公共產(chǎn)品供非所求的表現(xiàn)形式之一。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的政績性公共產(chǎn)品過多。在現(xiàn)行干部考核體制下，為了出政績和得到更多的升遷機會，政府官員熱衷于投資一些凸顯“形象”和易出政績的公共項目。比如，一些貧困農(nóng)村為了表現(xiàn)脫貧的成績，展示經(jīng)濟發(fā)展、生活水平提高的成果，利用寶貴有限的資金修建寬馬路、大廣場、地標(biāo)性建筑和獻禮工程等。這樣一來，滿足了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中某些人的利益，提供了升遷的資本，給少數(shù)人提供了服務(wù)。但勞民傷財、虛假繁榮的背后是廣大農(nóng)村公共產(chǎn)品和寶貴資金的極度浪費，這些不產(chǎn)生實際效果的面子工程，實則是農(nóng)村公共產(chǎn)品的極大浪費。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的原因分析

1、壓力型體制下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

榮敬本教授指出壓力型體制是在中國的條塊體制下，“條條”部門為了使自己部門的職能得到實施和下級部門積極配合上級部門的工作，給上下級政府之間設(shè)置了權(quán)力的落差，這樣有強制的約束力保證下級政府配合上級政府工作。壓力型體制也是中國行政體制顯著的特征。壓力型體制在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級政府布置的任務(wù)而做的努力。上級政府對下級政府的任務(wù)的考察也作為評價體系重要的指標(biāo)。在壓力型的行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時，容易出現(xiàn)自上而下的決策機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重心在完成上級下發(fā)的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有意無意地不考慮農(nóng)民的實際需求，沒有聽取農(nóng)民的意見，不調(diào)查民情，未經(jīng)科學(xué)決策就盲目上馬。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，制定和執(zhí)行公共政策的時候偏離農(nóng)民的公共利益，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的種種問題。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政拮據(jù)，財權(quán)與事權(quán)不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的財權(quán)和事權(quán)相匹配更容易在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時發(fā)揮其服務(wù)型職能，也是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的前提條件。我國的地方政府與其他國家的地方政府相比，其不同在于我國省級以下的地方政府財政收入要低于財政支出。自從2006年取消農(nóng)業(yè)稅以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了較大部分的財政收入，但是上級政府給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的任務(wù)卻逐漸增多，農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求日漸增高，與之而來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)增多。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入主要來源于對工商企業(yè)的征稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政日漸拮據(jù)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以維持自身組織機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，除了發(fā)放工資和維系辦公的基本費用，所剩資金寥寥無幾，沒有財力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。中央下達文件要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中公務(wù)人員的工資，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政現(xiàn)狀，政策根本就得不到落實，打擊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力情況無法實行其應(yīng)有的職能。

3、政府行政行為不規(guī)范，監(jiān)管體制不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過程中，存在政府行為的不透明性。農(nóng)民主動要求政府行為公開的呼吁度低，農(nóng)民參與的積極性也不高漲。農(nóng)村的社會組織發(fā)展緩慢，規(guī)模小，體制機制不健全。缺少人民群眾和社會組織的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極容易出現(xiàn)“設(shè)租”和“尋租”行為。在農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供過程中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供質(zhì)量較差的農(nóng)村公共產(chǎn)品，資金被暗箱操作，可能出現(xiàn)被挪用、以次充好等現(xiàn)象。國家的社會資源沒有真正地落實到農(nóng)民的切身利益上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上更是不足和失職。

四、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力的對策分析

1、建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達機制

農(nóng)村公共產(chǎn)品現(xiàn)有的供給決策機制是“自上而下”，沒有提供符合農(nóng)民需求的農(nóng)村公共產(chǎn)品，存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的錯位和缺位等問題，不能較好的履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有的職能。解決這一難題，需要改變原有的決策和供給機制。農(nóng)村公共產(chǎn)品的作用是為了提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，因此要了解農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的實際需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)農(nóng)民的需求和反應(yīng)制定決策，建立農(nóng)民表達自己建議和需求的渠道，比如電子政務(wù)，微信公眾平臺，同時建立專門采納民意、調(diào)查民情的工作小組，和群眾多溝通交流。農(nóng)民在自愿的條件下也可以參與到?jīng)Q策制定的過程，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的錯位問題。

2、理順我國財政體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)相協(xié)調(diào)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)不匹配，最根本的原因在于我國公共財政體制。改革公共財政體制，厘清各級政府間的財政職能，各級政府的財力基礎(chǔ)是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的前提條件，所以要根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的事權(quán)分配各級政府的財權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)，更好地履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。這樣一來改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難的局面，有財力和財權(quán)提供配套的農(nóng)村公共產(chǎn)品。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“等、要、靠”的思想，面對財政困難的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極扭轉(zhuǎn)這個局面。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊優(yōu)勢，發(fā)展本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮引導(dǎo)型政府職能，提供市場信息，進行戰(zhàn)略引導(dǎo)，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營和發(fā)展提供良好的發(fā)展環(huán)境。這樣，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展起來了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅源也就充裕了，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟政治社會的發(fā)展，實現(xiàn)良性循環(huán)。

3、建立長效的監(jiān)督機制，改進基層公務(wù)員考核機制

有效的監(jiān)督機制在于豐富監(jiān)督主體，不再局限于廣泛政府機關(guān)的監(jiān)督，要充分發(fā)揮政府外的主體力量，企業(yè)、非營利組織、村民的意見都要高度重視。監(jiān)督的內(nèi)容廣泛，要滲透在政治經(jīng)濟生活各個領(lǐng)域，實現(xiàn)全面的監(jiān)督。各主體包括政府部門也應(yīng)該互相監(jiān)督，盡可能實現(xiàn)權(quán)力在陽光下運行，減少腐敗和尋租的發(fā)生。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員要樹立正確的政績觀，改良公務(wù)員評價指標(biāo)體系，過去單一的經(jīng)濟指標(biāo)容易使政府官員忽視經(jīng)濟以外鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展，要建立綜合性指標(biāo)的績效評估體系，重視政治、經(jīng)濟、社會的全面發(fā)展。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的時代，也可以讓村民通過互聯(lián)網(wǎng)渠道對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的行為進行評價和提出意見，并構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員評價體系的一部分，這樣更能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實考慮農(nóng)民的利益提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

五、結(jié)語

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)揮自身職能中主要存在的問題就是供不應(yīng)求和供非所求。其原因在于我國的壓力型體制，導(dǎo)致自上而下的決策方式提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，不考慮農(nóng)民的實際需求。解決途徑就是充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，疏通自下而上的反映渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力的拮據(jù)，要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配，發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè)和采取各種融資手段，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力活起來。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的考核機制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源為該轄區(qū)的人民群眾服務(wù)，而不是為了私人或者部門的利益?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分發(fā)揮自己的職能，使農(nóng)村公共產(chǎn)品最大限度的滿足需求。

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【作者簡介】

溫翔慧，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院研究生.