南京市汽車維修行業(yè)管理處 高雁鳴

安全生產(chǎn)從本質(zhì)上講是企業(yè)的責任。但是，由于市場失靈和企業(yè)“二重性”的交互作用，落實企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任不能完全依靠企業(yè)自律和自覺。作為市場規(guī)則和社會規(guī)則的制定者、監(jiān)護者，行業(yè)主管部門必須切實承擔起安全生產(chǎn)的監(jiān)管者責任，著力加強對企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管。特別是在經(jīng)濟高速發(fā)展期，行業(yè)的監(jiān)管職責只能加強，不能削弱。本文將聯(lián)系南京市汽車維修和駕培安全生產(chǎn)工作實際，對行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系問題進行初步研究。

1 安全生產(chǎn)監(jiān)管體系建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，南京市汽車維修行業(yè)管理處在南京市交通局的正確領(lǐng)導(dǎo)和局安監(jiān)處的悉心指導(dǎo)下，認真貫徹落實上級的決策部署，高度重視抓好行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系的建設(shè)工作，結(jié)合汽車維修與駕駛培訓(xùn)兩個行業(yè)的實際情況，初步形成“管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、從業(yè)人員廣泛參與、防范隱患嚴密到位、事故處置快捷高效”安全生產(chǎn)管理與監(jiān)督工作機制，南京市安全生產(chǎn)狀況實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

（1）安全生產(chǎn)監(jiān)管體系日趨健全。南京市汽車維修行業(yè)管理處緊緊圍繞“企業(yè)主體責任”和“行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管責任”兩個責任的落實，著力打造安全生產(chǎn)“兩張網(wǎng)”——責任網(wǎng)和監(jiān)督網(wǎng)，全面推動安全管理工作邁上新臺階。一是完善體制，2016年成立了安全監(jiān)督科，配備專職安全生產(chǎn)監(jiān)管和應(yīng)急管理干部，全面負責牽頭做好對行業(yè)安全綜合督查與內(nèi)部安全管理工作；二是落實職責，落實季度安全例會制度，對《崗位安全職責》進行了修訂和完善，逐層簽訂安全目標責任書，將安全生產(chǎn)責任層層分解、層層細化，確保“人人有責”；三是理清責任，制訂了《維管處權(quán)力責任清單》，細化明確了安全生產(chǎn)監(jiān)管責任，初步建立權(quán)責一致、權(quán)界清晰、分工合理、運轉(zhuǎn)高效、法制保障的行業(yè)監(jiān)管體系；四是企業(yè)自律，通過安全生產(chǎn)承諾書的簽訂及安全總監(jiān)制度的推行，增強企業(yè)安全主體責任意識，進一步激發(fā)企業(yè)形成自我約束、自我完善的安全生產(chǎn)工作機制。

（2）安全生產(chǎn)監(jiān)管手段日益豐富。安全生產(chǎn)監(jiān)管聚焦在行政許可和日常監(jiān)督管理兩個方面，督促相關(guān)科室加強許可過程中涉及安全生產(chǎn)的有關(guān)條件的把關(guān)。積極開展重點時段、節(jié)假日專項安全大檢查工作，接受第三方機構(gòu)的安全管理水平評析和輔助安全監(jiān)督檢查。安全生產(chǎn)監(jiān)管中綜合利用企業(yè)自查、行業(yè)互查、上級督查、群眾舉報、媒體監(jiān)督等多種手段開展隱患排查的風險管控工作，努力將事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

（3）安全生產(chǎn)監(jiān)管思路持續(xù)創(chuàng)新。圍繞提高監(jiān)管效能，南京市汽車維修行業(yè)管理處解放思想、銳意改革，不斷創(chuàng)新安全生產(chǎn)監(jiān)管方式，理順安全生產(chǎn)監(jiān)管工作思路，總結(jié)和摸索出部門間聯(lián)合執(zhí)法、標準化典型引路、安全風險分級管控、發(fā)展“安全文化”、推進結(jié)構(gòu)調(diào)整等新的安全生產(chǎn)監(jiān)管思路和方式，在治標與治本相結(jié)合上不斷闖出新路子。今年依托維修、駕培兩個行業(yè)，組建了安全綜合管理專家?guī)?，旨在逐步建立“專家查隱患、部門搞督導(dǎo)、企業(yè)抓落實”機制，在轄區(qū)企業(yè)重點隱患治理、事故應(yīng)急救援演練、重大危險源辨識等領(lǐng)域，結(jié)合日常檢查或質(zhì)量信譽評估等活動參與指導(dǎo)，充分發(fā)揮專家的技術(shù)專長，逐步提高安全生產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)威性、專業(yè)性。

隨著安全生產(chǎn)監(jiān)管體系日益健全，監(jiān)管力度不斷加大，南京市安全生產(chǎn)狀況逐年向好，保持總體穩(wěn)定、持續(xù)好轉(zhuǎn)的良好勢頭。

2 問題及成因分析

近年來南京市汽車維修與駕駛培訓(xùn)行業(yè)安全生產(chǎn)狀況總體比較穩(wěn)定，但穩(wěn)定主要由行業(yè)特性決定的：一是汽車維修行業(yè)以車輛靜態(tài)作業(yè)為主，從業(yè)人員在標準化車間、廠房內(nèi)對故障車進行維修，駕駛培訓(xùn)行業(yè)的訓(xùn)練是在有資質(zhì)的教練員指導(dǎo)下進行，學(xué)員在安全隔離設(shè)施齊全的場地內(nèi)進行場內(nèi)道路訓(xùn)練或在公安部門指定的訓(xùn)練時間、路線上進行實際道路訓(xùn)練，事故發(fā)生的概率較??；二是兩個行業(yè)從業(yè)人員上崗前通過系統(tǒng)的崗前培訓(xùn)，相對于其他行業(yè)從業(yè)人員安全意識較高。對此，南京市汽車維修行業(yè)管理處及所屬各個負有行業(yè)監(jiān)管職能的科室認識是十分清醒的，對于南京市汽車維修與駕駛培訓(xùn)行業(yè)安全生產(chǎn)狀況的判斷是，狀況總體穩(wěn)定，但形勢依然不容樂觀。

2.1 問題表現(xiàn)

（1）安全宣傳教育不到位。目前生產(chǎn)經(jīng)營單位對安全生產(chǎn)工作重視程度不夠，認識不到位的一個重要原因是安全生產(chǎn)宣傳教育不到位，主要表現(xiàn)在3個方面：一是黨和國家安全生產(chǎn)的方針、政策、法律法規(guī)和加強安全生產(chǎn)的重大舉措沒有宣傳到位，少數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營單位至今都不清楚《安全生產(chǎn)法》是什么內(nèi)容的法，行業(yè)主管部門的職責是什么；二是安全文化建設(shè)滯后，安全生產(chǎn)知識、事故防范措施宣傳不到位，從業(yè)人員的安全意識未能增強，安全知識水平未能提高，安全責任未能落到實處；三是從業(yè)人員的安全教育培訓(xùn)工作不力，從業(yè)人員整體安全素質(zhì)較差，安全知識貧乏，安全操作技能低下。

（2）企業(yè)安全投入少。新《安全生產(chǎn)法》頒布實施3年來，各企業(yè)及其主要領(lǐng)導(dǎo)對安全生產(chǎn)的重要性認識有所提高，但仍有部分企業(yè)對安全生產(chǎn)認識不夠，抓得不實，應(yīng)付居多，尤其是中小企業(yè)主認為安全生產(chǎn)是政府的事，對安全生產(chǎn)的關(guān)注程度和重視程度存在較大的問題。認識上的偏差導(dǎo)致企業(yè)對安全生產(chǎn)的投入很少，甚至于根本未安排年度安全生產(chǎn)專項經(jīng)費，導(dǎo)致老舊設(shè)備無法維護更新，勞保用品不能及時配置，職工健康得不到保障。

（3）企業(yè)安全目標不明確。一些企業(yè)對上級主管部門的安全生產(chǎn)指示和要求以文件貫徹文件精神，以會議落實會議要求，已成為慣用方法和定式，重形式、輕落實的現(xiàn)象比較突出。政策措施未落實到實處，未落實到基層特別是一線員工，在日常安全隱患排查治理過程中，至于企業(yè)內(nèi)各部門是否真的落實了，則很少有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)真正深入基層、深入實地進行檢查督導(dǎo)，了解情況的時候則僅僅滿足于聽聽匯報，報報材料。

2.2 問題實質(zhì)

安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在的所有問題，其實都可以歸納為一句話：企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任不落實。安全生產(chǎn)從本質(zhì)上是企業(yè)的責任。安全生產(chǎn)問題作為與生產(chǎn)行為同步產(chǎn)生的問題，貫穿社會再生產(chǎn)過程的始終。企業(yè)作為生產(chǎn)要素的具體組織者，作為整個生產(chǎn)過程的發(fā)動者、管理者和受益者，不僅享有獲取相關(guān)利益的權(quán)益，也必須承擔保護職工身體健康不受傷害的責任。在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的所有危害安全生產(chǎn)的問題，都屬于管理問題，因此也屬于企業(yè)經(jīng)營者的失職瀆職問題。沒有嚴格的安全管理，就沒有企業(yè)的安全生產(chǎn)；沒有企業(yè)的安全生產(chǎn)，也就是沒有經(jīng)濟社會的安全發(fā)展。因此，實現(xiàn)安全生產(chǎn)，最根本的一條，就是要不折不扣地落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任。

2.3 成因分析

導(dǎo)致企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任不落實的原因，初步分析，主要有兩點。

（1）從企業(yè)角度看，企業(yè)是趨利性經(jīng)濟實體，無論是修理廠還是駕校，其根本目的是提供服務(wù)，賺取一定利潤。對于企業(yè)的趨利性，我們不需要也不應(yīng)該予以指責或蔑視。但是，企業(yè)的“趨利性”從來都是“雙刃劍”，超過一定限度，就變?yōu)槲ɡ菆D。而企業(yè)一旦走上“唯利是圖”的邪路，就會失去社會責任感，就會無視職業(yè)操守和社會道義，就會產(chǎn)生巨大的破壞力，其對社會的“外部性”將是邪惡甚至具有毀滅性的。例如不惜污染環(huán)境、無視職工生命財產(chǎn)安全和職業(yè)健康等，無不是把企業(yè)發(fā)展建立在以犧牲環(huán)境和職工生命健康安全為代價的基礎(chǔ)上，無不對經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展及社會公平、和諧造成破壞性影響。企業(yè)難以實現(xiàn)自我矯治，必須依靠外部的力量，也就是行業(yè)主管部門的力量。堅強有效的行業(yè)主管部門開展的社會管理和協(xié)會（行會）行業(yè)自律，就可以對企業(yè)的“外部性”構(gòu)成有效的遏制和預(yù)防；相反，則構(gòu)成對企業(yè)“外部性”的“放縱”。

（2）從行業(yè)主管部門角度看，行業(yè)主管部門作為公共物品的提供者、市場秩序的維護者和經(jīng)濟規(guī)則的監(jiān)護者，應(yīng)該而且必須承擔起安全生產(chǎn)這一個“準公共物品”供給的促進責任，要通過有效的制度建設(shè)和制度執(zhí)行，以及有效的政策激勵，促使企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任，堅決遏制企業(yè)的“外部性”。這無疑需要建立一套完整的安全生產(chǎn)治理體系。盡管安全生產(chǎn)監(jiān)管體系不斷完善，但是，安全生產(chǎn)監(jiān)管在具體執(zhí)行時仍然存在監(jiān)管力量與企業(yè)數(shù)量之間的矛盾。這一矛盾十分突出，不及時解決，則所謂“監(jiān)管不到位”的問題就無法從根本上消除。以南京市汽車維修行業(yè)為例，截至2016年底，全市共有機動車維修企業(yè)2 509家，其中一類汽車整車維修企業(yè)206家，二類汽車整車維修企業(yè)697家，三類汽車專項維修業(yè)戶1 588家，摩托車維修企業(yè)11家，輪式專用機械車維修企業(yè)7家。此外還有數(shù)量更多的無證維修個體戶。而全市直接從事汽車維修一線執(zhí)法人員總數(shù)不到30人，平均80多家維修企業(yè)對應(yīng)一名監(jiān)管人員。平均每名監(jiān)管人員監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量、活動半徑等指標就更加難以度量。面對這種狀況，我們無從要求監(jiān)管人員把監(jiān)管觸角延伸到每個企業(yè)，即使做到每個企業(yè)都檢查一遍，也難以保證經(jīng)過檢查的企業(yè)就不會發(fā)生事故。因為生產(chǎn)經(jīng)營活動是動態(tài)的，企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況也是動態(tài)的。解決這個矛盾，就必須進一步開展監(jiān)管手段和方式創(chuàng)新。尤其要注重發(fā)揮協(xié)會（行會）這一除政府和私人之外的“第三種力量”的作用，使之真正成為政府聯(lián)系企業(yè)的橋梁和紐帶。

3 措施及對策

綜上所述，強化行業(yè)主管部門對企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管還有許多工作需要做。包括主管部門與企業(yè)的關(guān)系如何進一步理順，科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的理念如何進一步樹立，監(jiān)管體系建設(shè)如何進一步強化，如何進一步擴大安全投入，進一步創(chuàng)新監(jiān)管手段、落實依法行政等，都需要做進一步研究和探索。

（1）強基礎(chǔ)，構(gòu)建安全責任體系。要抓緊建立健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的安全生產(chǎn)責任體系，切實做到管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全。進一步強化各有關(guān)科室的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責，加強南京市汽車維修與駕駛培訓(xùn)行業(yè)安全生產(chǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。所有企業(yè)都必須認真履行安全生產(chǎn)主體責任，善于發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題，采取有力措施，做到安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、基礎(chǔ)管理到位、應(yīng)急救援到位。敦促企業(yè)單位認真履行安全生產(chǎn)責任制的層層分解、落實和簽訂企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)責任書，將安全生產(chǎn)責任制落到每個崗位、每個員工，開展全員安全生產(chǎn)管理模式。

（2）接地氣，創(chuàng)新安全宣傳教育機制。社會公眾的安全意識并非與生俱來，要靠長期的宣傳教育來不斷引導(dǎo)，行業(yè)主管部門要采取多管齊下的方式，營造濃厚的安全宣傳教育氛圍。加強行業(yè)安全新聞宣傳，各業(yè)務(wù)科室網(wǎng)站新聞稿件每月做到不少于2篇，并鼓勵企業(yè)單位積極投稿，不斷增強企業(yè)安全意識。以落實企業(yè)安全培訓(xùn)主體責任、提高安全培訓(xùn)質(zhì)量為著力點制定培訓(xùn)計劃，全面加強安全培訓(xùn)基礎(chǔ)建設(shè)。深入企業(yè)開展安全培訓(xùn)教育，通過分析講解近年來行業(yè)內(nèi)發(fā)生的各類安全生產(chǎn)事故案例，減少類似的事故發(fā)生。

（3）固根本，助力標準化建設(shè)。應(yīng)緊緊圍繞安全生產(chǎn)目標，把安全生產(chǎn)標準化創(chuàng)建作為一項基礎(chǔ)性、長期性、關(guān)鍵性的工作，在推進方式、政策引導(dǎo)和持續(xù)提升上進行積極探索。根據(jù)2016年8月南京市汽車維修行業(yè)管理處出臺的《南京市汽車維修企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設(shè)實施方案》（寧維管〔2016〕27號），積極配合第三方評估公司，加快安全生產(chǎn)標準化評估進程，制定了一系列安全生產(chǎn)標準化建設(shè)激勵措施，對達標企業(yè)給予相應(yīng)的政策扶持或獎勵，提高企業(yè)創(chuàng)建積極性。

（4）破難題，加強隱患排查治理。安全隱患作為不安全因素，要采取“全覆蓋、嚴執(zhí)法、零容忍、重實效”的原則，加大隱患整改力度，做到檢查一起、查處一起、鞏固一起，確保檢查有實效、見成果。各業(yè)務(wù)科室要響應(yīng)市局號召，積極開展以“安全生產(chǎn)執(zhí)法年”為主要內(nèi)容的活動，督促企業(yè)積極開展安全生產(chǎn)違章行為的查找和糾正工作，認真排查和治理各類安全事故隱患。同時要結(jié)合行業(yè)實際和特點，扎實開展隱患排查治理和“打非治違”專項行動，組織明查與專項督查等活動，對存在問題的要求立即整改并督促落實，形成檢查閉環(huán)，切實落實企業(yè)主體責任，堅決防范各類生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。

行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管是一項長期而艱巨的工作，我們要認真貫徹落實習總書記和省廳、市局關(guān)于安全生產(chǎn)的一系列重要指示精神和安全生產(chǎn)工作會議精神，充分認識做好安全生產(chǎn)工作的重要性和必要性，切實把握安全生產(chǎn)工作的主動權(quán)，強化領(lǐng)導(dǎo)，明確責任，加強督導(dǎo)，嚴格執(zhí)法，最大限度地減少安全隱患，牢牢守住安全生產(chǎn)“紅線”，不斷加強企業(yè)的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作，努力構(gòu)建企業(yè)安全生產(chǎn)管理長效機制，為保障南京市汽車維修與駕駛培訓(xùn)行業(yè)“科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展”做出積極貢獻。