張潔梅+赫夢瑩

摘要：積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量，是目前中國政府經濟管理工作的主要任務之一。面對地方政府融資平臺的債務風險，中央政府在不同階段實施了相應的政策進行風險管理。通過對平臺風險管控政策的階段性梳理，我們發(fā)現(xiàn)在平臺風險治理過程中存在著各部門意見不統(tǒng)一、政策執(zhí)行中出現(xiàn)實際操作難題、政策制定缺乏連續(xù)性及法律和社會安全風險形成等風險管理偏差問題。解決這些問題需要加強債務監(jiān)管協(xié)調，建立有效的晉升激勵機制，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制和強化債務監(jiān)管制度體系建設。

關鍵詞：地方政府投融資平臺；風險管理；政策偏差

中圖分類號：F830.59文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）10-0029-06

地方政府依靠地方政府投融資平臺（以下簡稱平臺）進行基礎設施的融資和建設源于1994年財稅體制改革。2008年，全球金融危機爆發(fā)后，為了遏制國內經濟增速下滑，中央政府實施一攬子的投資刺激計劃，并要求地方政府配套資金，這項政策致使地方政府對資金的需求旺盛。地方財政缺口不能得到有效彌補，支出又進一步增加，所產生的資金問題尖銳，一段時間內，“土地出讓金”成為地方政府彌補開支平衡的主要來源，形成后來的“土地財政”現(xiàn)象。隨著房地產調控政策趨緊，“土地財政”無法延續(xù)，地方政府隨后開始搭建地方政府融資平臺進行投融資。地方政府的大規(guī)模舉債使平臺債務規(guī)模短期內持續(xù)膨脹，所帶來的風險也逐漸凸現(xiàn)。經過一系列的風險治理，中國當前的債務規(guī)模處在限額以內，總體風險可控。但值得注意的是，平臺債務增速并未放緩，籌資渠道單一，違規(guī)行為屢禁不止，這些跡象使地方政府債務問題成為我國經濟金融領域的“灰犀?！憋L險隱患，必須高度警惕。在特定的歷史階段，國家對平臺的態(tài)度或適度寬松或嚴格管制，相關政策的變遷反映了中央政府對平臺風險治理認識的深化，但從治理效果上看，其政策存在偏差，效果亟待提升。對中央實施的平臺風險管理政策進行階段性梳理，有助于我們在新形勢下制定更加有效的平臺風險管理政策。

一、地方政府融資平臺的風險表現(xiàn)

地方政府融資平臺的風險主要體現(xiàn)在微觀和宏觀兩個層面上，微觀風險是平臺運行過程中自身產生的風險，包括債務風險、治理風險、信用風險等，涉及的主體只有平臺；宏觀風險是包括地方政府、中央政府、平臺、銀行和公民等眾多主體在內的。通過主體風險轉移出現(xiàn)的系統(tǒng)性風險，一般來說有宏觀調控風險、金融風險和社會風險。魏加寧（2010）指出，地方政府投融資平臺不僅存在自身負債率過高的債務風險，而且平臺運行機制不完善，治理結構不健全，容易導致平臺管理風險的產生。另外，項目周期與償債期不匹配，導致期限錯配的風險。平臺向銀行貸款，通常是貸款資金量越大越好，還款期限也是盡量往后推遲，而項目周期是一定的，貸款期限過長，造成資金的閑置浪費。有些在項目到期后無法償還，銀行不得不對平臺貸實行展期，或者通過借新還舊的方式隱性展期，實現(xiàn)風險后移，雖然緩解了政府的短期償債壓力，但后移的風險很可能會造成風險的累加。

與微觀風險相比，平臺債務持續(xù)增長所引發(fā)的宏觀風險更值得關注。時紅秀（2010）認為，平臺風險影響了中央宏觀政策調控的效果；加大了發(fā)展戰(zhàn)略的落實難度；牽制了國企改革步伐；政府信用受損從而影響市場經濟體制的完善；貨幣供應的穩(wěn)定性和主動性受到威脅。無獨有偶，在平臺債務所引發(fā)的宏觀風險上，中國人民銀行南昌中心支行課題組（2010）發(fā)現(xiàn)，產業(yè)貸款量與平臺貸款量之間存在著相關關系，平臺貸款量的增長可能會導致產業(yè)結構失衡。與平臺有直接債務關系的銀行系統(tǒng)也必然會受到影響，由于銀行無法對發(fā)放資金的使用情況進行監(jiān)控，也難以順利收回貸款，將會導致不良貸款率的上升，引發(fā)金融風險。

二、地方政府融資平臺產生風險的原因

1.地方政府財權事權不匹配

財權和事權的失衡是平臺債務風險傳導的根源。地方政府投融資平臺的產生主要有兩個條件：一是地方財權事權不匹配。1994年，為了改變中央財政收入占國家財政收入比重下降的局面，中國進行了財稅體制改革。這次改革的關鍵在于財權劃分，理順中央與地方之間的財政關系。改革的結果造成了地方政府承擔了遠遠超過其財權支出范圍的事權義務，地方財力陡然緊張。隨著農業(yè)稅取消、國有企業(yè)改制兜底、普九、糧食企業(yè)虧損掛賬等政策出臺，地方政府財力緊張的程度進一步加劇。在這種情況下，地方政府不得不另尋他法。二是以《預算法》為代表的政策法規(guī)對地方政府的融資進行了約束。未修訂前的《預算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府財政債券。地方政府的財政缺口無法得到彌補，沒有合法的渠道釋放壓力，地方財政處境愈發(fā)艱難。

地方政府的處境越發(fā)艱難，為了打破這一局面，各級地方政府紛紛組建地方政府融資平臺進行投融資，不僅規(guī)避了地方政府不允許發(fā)債的法律規(guī)定而且融得了城市基礎設施建設所需要的資金，一時間盛行起來。由于平臺投資建設的項目大部分是周期長、收益低甚至沒有收益的城市基礎設施建設項目，因而產生的債務自身無法償還，需要地方財政買單，這就為投融資平臺債務融資風險產生以及風險的傳導埋下了隱患。地方政府融資平臺作為風險鏈條上的“首環(huán)”，承受的壓力越來越大，一旦斷裂，風險必然會蔓延到社會其他方面。

2.現(xiàn)行政績考核機制的推動

地方政府面臨著財權事權不平衡和政策法規(guī)的束縛，承受著巨大的外在壓力?，F(xiàn)行的官員考核機制也激發(fā)了地方官員在平臺的建設上有內在動力。中央政府為了激勵地方官員推動當?shù)亟洕l(fā)展，通常以當?shù)谿DP的大小作為官員晉升的考核標準。為了向上級傳遞政績信號，地方政府往往實施一些短期行為?；A設施建設是典型的資源密集型項目，以增加投資刺激經濟發(fā)展，能夠在短期內拉動GDP增長，因此被地方官員所偏好。GDP的增長加大地方官員的晉升籌碼，在獲得晉升之后又會以同樣的方式進行下一輪的爭取。逆向選擇繼續(xù)推動政府支出的擴大，地方政府大規(guī)模舉債已成為一種非常普遍的現(xiàn)象。endprint

對于地方政府而言，即使知道地方政府融資平臺存在風險，仍會加大投融資的力度，因為風險是未來的，是不確定的，而投融資能夠帶來經濟增長，能夠明顯地體現(xiàn)在GDP的增長上。他們有動力去擴大平臺投融資規(guī)模，并且由于對官員缺乏相應的監(jiān)督機制，其任期也有限，他們制造的風險大部分都能轉移出去。面對這樣的情境，地方政府官員也會致力于擴大平臺的投融資規(guī)模。政府官員的換屆無疑加深了風險的累積，新任領導缺乏償付上屆政府遺留債務的動力，沒有哪個地方的新一屆領導班子愿意為上屆政府債務買單，新舊債務交替風險疊加。

3.地方政府投融資平臺運作不規(guī)范

地方政府投融資平臺大多由地方政府出資設立，成為國有獨資公司，由于缺乏市場化競爭，在平臺運作和風險治理上有其先天缺陷。在人員結構上，地方政府與平臺通常是兩塊牌子一套班子，平臺的高級管理職位大多由地方政府官員兼任，其業(yè)績考核者是政府，公司領導要做到對政府負責，政府的決策和官員的喜好往往控制著融資平臺的經營決策行為，決定著重大項目的投資方向。管理人員缺少企業(yè)經營所必需的管理知識和風險意識，董事會沒有決策權，監(jiān)事會不能發(fā)揮相應的監(jiān)督作用，平臺投融資效率低下。因此平臺公司沒有資本運作的專業(yè)能力、平臺項目操作不規(guī)范、平臺管理無序等增加了企業(yè)的財務成本，甚至產生資金鏈斷裂的巨大風險。

地方政府融資平臺的經營效率低下。在項目的運作過程中往往出現(xiàn)在項目初期缺乏可行性分析、前期預算和規(guī)劃，在項目進行過程中沒有嚴格的現(xiàn)金流管理和項目控制，以及后期的利潤和債務償還都缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃。平臺向銀行貸款時通常以地方財政收入為擔保，行政化色彩濃厚，短時期內不能擺脫對地方政府的依賴。平臺投資建設的項目由于其獨特性，無法轉變平臺經營效率低下的現(xiàn)狀，甚至惡化了經營狀況。

三、政府管控政策的效果分析

1.管控政策的三個階段

第一個階段：1994—2006年，禁止地方政府直接舉債與叫停“打捆貸款”。1994年，中國進行了財稅體制改革，在這次改革中中央回收了地方部分財權，地方政府的財政收入減少而擔負的事務增加，地方財政出現(xiàn)缺口。當時實施的《預算法》又明確規(guī)定不允許地方政府公開發(fā)債，地方政府財政缺口加大。1996年，國務院下發(fā)《關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號），對固定資產投資事項做了相關規(guī)定，要求固定資產投資法人除了籌措的債務性資金外，還需要配套一定比例的資本金。一系列的政策措施使得地方政府的財政缺口增大。1997年，亞洲金融風暴席卷了多個國家，國際金融市場動蕩，并在極短的時間內轉變?yōu)閬喼藿鹑谖C。為了應對國內經濟蕭條，我國開始實施一攬子刺激經濟的政策，提出加大基礎設施投入刺激經濟增長。這項政策進一步加劇了地方政府的財政壓力。

為了解決資金缺口問題，中央以財政出具的還款承諾為擔保，打包不同領域的基礎設施建設項目向銀行貸款。這些項目的質量參差不齊，形成了風險隱患。這種模式被商業(yè)銀行迅速復制，一些商業(yè)銀行與地方政府簽署了大額、長期的合作協(xié)議，然后借助于項目投資回收期長，償債期與官員任期不匹配，明目張膽地將還貸責任推給下一任官員，不僅導致了地方政府債務風險增大，也給商業(yè)銀行帶來了巨大風險。2006年，國務院為了應對固定資產投資增長過快和信貸投放偏快，緊急出臺了《關于加強宏觀調控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕27號）叫?！按蚶J款”，27號文件的出臺宣示著這一階段政策管控的結束。

第二個階段：2006—2014年，土地融資與渠道監(jiān)管。2002年，國土資源部（原國土資源局）對經營性土地的出讓做出了規(guī)定，要求土地出讓必須以招標、拍賣或者掛牌方式進行。2006年，國務院對土地出讓金管理制度進行了改革，規(guī)定土地出讓收支全額納入地方基金預算。這兩項規(guī)定為地方政府進行土地融資奠定了基礎。2007年，國土資源部聯(lián)合其他部門發(fā)布了《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號），允許土地儲備機構以土地使用證為抵押向金融機構申請貸款，至此，地方政府進行土地融資的條件已成熟。財政部數(shù)據(jù)顯示，2008年土地出讓金占地方財政收入的比率為36.4%，到2014年攀升至56.1%。不僅土地收入占比上升，審計署2011年審計公告顯示地方政府答應用土地出讓金來償還的債務額也占到了債務總額的24%。

2008年，全球性金融危機爆發(fā)，國內經濟下行。出于改善宏觀經濟的考慮，中央積極發(fā)揮統(tǒng)籌作用，推出了4萬億的兩年期項目投資計劃，鼓勵地方政府創(chuàng)新投融資模式，開拓新的融資渠道。一時間，地方政府融資平臺得到迅猛發(fā)展，紛紛向銀行舉借大額資金進行基礎設施建設，平臺債務膨脹，風險迅速擴大。2009年3月，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文，鼓勵有條件的地方政府為投融資搭建平臺，積極開拓融資渠道，為政府相關項目的融資提供支持。這些政策無疑是對平臺貸款的增信，銀行業(yè)等金融機構對平臺貸款的意愿也隨之增加。平臺面對政策和資金的支持，大膽舉債，這一時期的地方政府債務出現(xiàn)了井噴式增長。

面對平臺債務急劇擴張，地方財政償還吃力的情況，國務院在2010年出臺《關于加強地方政府融資平臺管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），要求嚴格控制地方政府的融資規(guī)模和融資渠道。之后，財政部等四部委也發(fā)布了文件，更細致地限定了地方政府融資方式，對吸收公共資金和政府回購等融資渠道進行了明令禁止。通過一個階段的治理，取得了一定效果，審計署數(shù)據(jù)顯示，與2010年相比，2012年平臺的資產和利潤總額雖有所增加，但平均資產負債率下降。

第三個階段：2014年至今，修明渠，堵暗道。面對地方政府的財政缺口和不斷膨脹的債務，一味地禁止地方政府融資并不能解決問題，我們需要良好的疏導機制，減少隱形債務的發(fā)生，為債務存量找到出口，合理疏導，同時嚴格控制新增債務的發(fā)生。我國這一時期的政策可以歸納為“修明渠，堵暗道”。嚴令禁止違法違規(guī)的資金籌措行為，包括限定舉債主體，實行債務限額管理等。涉及的文件有國務院發(fā)布的《關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》和《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）。endprint

同時針對地方政府現(xiàn)實存在的財政缺口，進行了幾個方面的開拓：首先確立了地方政府舉債的合法地位，主張建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制；其次對政府債務實行分類管理；最后針對地方債務到期不能償還的現(xiàn)實情況實施貸款展期，在建項目的資金短缺可用國庫庫款進行周轉等措施。涉及的法規(guī)和文件有《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》（國辦發(fā)〔2015〕40號）、修訂后的《預算法》、財政部隨后印發(fā)的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）。這些文件愈加詳細地對地方政府舉債進行了相關規(guī)定，一些配套文件的出臺更是說明了中央對地方債務治理的思路越來越清晰，內容更加符合實際情況，便于相關部門實施和操作。

封堵違規(guī)融資渠道，問責更加常態(tài)化。2017年1月，財政部要求部分地方政府問責當?shù)剡`法違規(guī)舉債擔保行為，對其提供貸款的金融機構也一并被追究責任。5月和6月，財政部聯(lián)合其他部門發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號，下稱“50號文”）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號，下稱“87號文”），兩則文件對地方違法違規(guī)融資渠道進行了封堵。這些接連不斷的舉措表明了中央政府治理地方政府債務的決心。在封堵違規(guī)渠道的同時，我國政府也積極地推出地方政府專項債券。2017年6月，財政部和國土資源部公布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，在土地儲備領域試點發(fā)行專項債券，該債券對應具體土地項目，確保實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

2.風險管理政策存在偏差

首先，各部門意見不統(tǒng)一。在文件中分別使用正面清單和負面清單管理的形式進行管理，兩者在內容上出現(xiàn)了沖突。財政部等部門2014年發(fā)布了《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）規(guī)定了包括公共教育、勞動就業(yè)在內的基本公共服務可以通過政府購買服務的方式進行。隨后，水利部、國土資源部、交通運輸部紛紛出臺文件，分別從各自的領域規(guī)定了政府購買服務的范圍，包括水利公共服務、土地的征收和收購、公路水路等。2017年，87號文的出臺以負面清單的形式對政府購買服務進行了明確，提出了嚴禁作為政府購買服務的項目種類。在政府購買服務范圍上，87號文與之前各部門發(fā)布的文件存在沖突，對一些工程是否屬于政府購買服務的范疇有不同的規(guī)定。另一方面，不同部門對同一事物的理解存在分歧，例如僅在國家發(fā)改委系統(tǒng)中明確將供水、供熱項目認定為準公益性項目，也僅有財政部門將公共衛(wèi)生、義務教育項目明確認定為公益性項目。各部門意見的不統(tǒng)一，使得國家政策的權威性大打折扣。

其次，政策執(zhí)行中出現(xiàn)實際操作難題。一方面，地方政府對一些項目的合規(guī)合法性不好把握，如今對平臺的監(jiān)管越來越嚴，問責常態(tài)化，地方政府更是顯得無所適從，既不敢碰觸紅線又要做事，對一些未上馬的項目更是持觀望態(tài)度。這大大降低了地方政府的效率，影響項目進程。另一方面，對于已經開工建設的項目，在政策高壓之下部分銀行停止了已簽合同業(yè)務的放款，項目后續(xù)的融資受到影響。

再次，政策制定缺乏連續(xù)性。通過對三個時期的政策回顧，我們可以看出，每項政策的出臺都與當時的經濟環(huán)境與平臺的發(fā)展情況密不可分。當經濟環(huán)境下行時，對拉動經濟增長的活躍主體即地方政府融資平臺保持較為寬松甚至是支持和鼓勵的態(tài)度。面對平臺數(shù)量和債務上的大規(guī)模增長，管控政策又不得不對其進行限制。政策的靈活性保證了經濟的平穩(wěn)發(fā)展，但對于地方政府融資平臺來說，政策的時緊時松培養(yǎng)了地方政府對政策的適應性，加大了下一階段的調控難度。

最后，法律和社會安全風險形成。中央政府針對目前出現(xiàn)的平臺亂象出臺了一系列的政策措施，取得的效果也是立竿見影。面對中央出臺的政策，地方政府不得不叫停一些不符合政策要求的項目。面對50號文和87號文的出臺，即使是原先手續(xù)流程皆合法且已開工的項目也因此受到影響，銀行單方面停止對項目放款致使項目資金斷裂，工程停工。這種情況可能會引起社會資本和政府之間的矛盾，出現(xiàn)法律風險。

四、政策產生偏差的深層原因

第一，關鍵性操作標準模糊。在各部門出臺的文件中對一些關鍵詞沒有界定清晰，缺乏明確的論述，分類標準模糊，導致在文件執(zhí)行的過程中對一些事項拿捏不定，什么項目屬于哪個分類存在疑惑。例如，在公益性項目和經營性項目的劃分上不夠明確；缺乏對政府性債務和政府購買服務等內容的劃定。各監(jiān)管主體在政策解讀和執(zhí)行上各行其是，隨意確定標準，削弱了政策之間的統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。

第二，晉升激勵過強。我國是單一制國家，中央政府擁有絕對權威，在地方官員的選拔和任用上更是如此。一方面，在干部晉升制度中，政績已經被明確列入考核標準。關心仕途的官員為了向上級政府傳遞政績信號，往往實施需要投入大量的人力、物力、財力的基礎設施工程建設，這類“資源密集型”工程不僅能夠拉動當?shù)谿DP的快速增長，而且增加了就業(yè)機會。另一方面，我國的官員實行任期制，地方政府融資平臺項目大部分是基礎設施建設，項目特點是資金回收期長、收益低，導致了任期與償債周期不匹配。并且對官員缺乏相應的監(jiān)督機制，即使目前政策收緊，他們制造的風險也大都能轉移出去。于是，他們有動力去擴大平臺投融資規(guī)模。

第三，約束機制缺乏。中央政府和地方政府的風險辨識能力欠缺，政策的出臺大多處于事后叫停，缺乏預算管理和事前規(guī)劃。2011年和2013年中央對全國地方政府債務進行了摸排，這是在平臺債務風險引發(fā)廣泛關注的狀況下進行的突擊式審計，并非定期式審計。當前預算管理覆蓋面過窄、編制不科學、在執(zhí)行過程中缺乏相應監(jiān)督，財政超收超支現(xiàn)象嚴重?，F(xiàn)行財政預算沒有涵蓋政府所有的財政收支活動，不同預算之間存在較為嚴重的混用、挪用，加大了財政運行風險。不嚴格的預算管理沒有起到相應的約束作用，同時缺乏平臺風險預警機制，不能及時識別風險。前期風險識別能力差，導致中后期普查和監(jiān)管工作難度加大，同時相關責任人的問責沒有落實，造成了后期叫停式政策的效果大打折扣。endprint

第四，管控思想后滯。疏堵不匹配，疏的步伐明顯落后。地方政府債務中銀行貸款占了極大比例，即使在第三階段中央政府開始實行疏堵結合，效果也并不明顯，其他類似于專項債券的融資更是處于嘗試階段，未能改變銀行貸款占極大比重的現(xiàn)狀。隨著中央對地方債務的嚴格管制，銀行也減少甚至停止了對平臺的貸款。面對這樣的情況，平臺不得不采取各種形式的“金融創(chuàng)新”融資，這些“金融創(chuàng)新”繞過了現(xiàn)行的監(jiān)管，不僅債務的總量沒有得到有效控制，并且融資成本的上升導致債務結構進一步惡化。

五、矯正政策偏差的措施建議

第一，加強債務監(jiān)管協(xié)調。改變過去分業(yè)監(jiān)管、競爭監(jiān)管的局面，加強地方政府融資平臺的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，部門之間實現(xiàn)信息共享。2017年全國金融工作會議召開，提出成立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，對金融領域實行統(tǒng)一協(xié)調監(jiān)管。這個委員會的層級較高，能夠協(xié)調“一行三會”出現(xiàn)的監(jiān)管問題，確保在政策理解和監(jiān)管執(zhí)行上的統(tǒng)一。地方政府融資平臺作為金融系統(tǒng)中的活躍主體也必然受到金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的監(jiān)管，平臺債務的治理難度不容小覷，加強監(jiān)管協(xié)調，確保監(jiān)管標準統(tǒng)一對風險治理效果起著舉足輕重的作用。

第二，建立有效的晉升激勵機制。對嚴重干擾政府舉債秩序的行為要嚴厲制止，防范風險主體責任。引導各級地方政府樹立正確的績效觀，對地方債務增量嚴格把控。改革當前官員晉升考核機制，確定政府債務問題在考核體系中的地位，不僅注重當?shù)亟洕l(fā)展水平的提高，而且要注意甄別經濟發(fā)展所償付的代價。設置科學的考核指標，客觀反映債務規(guī)模、風險管理、財政承受能力。引導地方政府以可持續(xù)的方式帶來經濟的長足發(fā)展，避免短期行為。另外，針對償債期與官員任期不匹配所導致的風險轉移，要逐步實現(xiàn)全覆蓋的問責終身制，堅持“借、用、還”相統(tǒng)一的原則，為防控地方債務風險滋長建立起長效機制。

第三，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。政府及其工作人員對風險要保持足夠的敏感性，把防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置。增強相關主體對風險的認知，包括是否存在風險、風險的種類和程度以及如何克服和避免，發(fā)現(xiàn)風險治理風險，積極地參與到風險防治工作中來。地方政府舉債融資機制的完善和規(guī)范不僅要求風險治理思想的轉變，而且要求在制度上有配套措施。對平臺債務的風險治理，要做到“疏”“堵”結合，不僅對違法違規(guī)行為嚴令禁止，而且疏導型的舉措也是必不可少的。一方面要“開好前門”，為地方政府的融資設置合法渠道。在存量債務治理上，發(fā)行地方政府債券進行置換，設置風險治理緩沖期，防止硬著陸帶來的傷害。對新增債務試點分類發(fā)行專項債券，各級政府在法律框架下根據(jù)自身償債能力和資金需求實行限額發(fā)債。另外，在融資渠道的開拓上，社會資本的力量是不容忽視的，社會資本儲量豐富，開拓合理的渠道將其引入到基礎設施建設中來，不僅可以緩解項目資金壓力，而且能夠激發(fā)社會資本的活力，引導經濟健康發(fā)展。另一方面要“堵住后門”，遏制地方政府違法違規(guī)融資擔保行為。地方政府的舉債形式多樣、部分較為隱蔽，對這類行為，只要是違法違規(guī)的，都要堅決制止。糾正違法違規(guī)擔保、政府購買服務中的不規(guī)范行為，實行終身問責。

第四，強化債務監(jiān)管制度體系建設。中央出臺的文件中多次提到要設立和完善地方政府債務風險的預警機制。債務預警監(jiān)測系統(tǒng)除了需要政策支持外，還需要有相應的基礎配套設施和相對健全的制度保障。首先，中央政府應著手推動各級地方政府在風險治理上達成共識，建立地方政府性債務管理統(tǒng)一制度框架，對相關法律法規(guī)進行重新修訂，在關鍵的舉債權限、舉債方式和管理機構等內容上做出詳細的規(guī)定，確定各部門的法律地位。其次，實行嚴格的行政控制管理，包括地方舉債數(shù)額交由上級審批，地方要定期向上級報告其工程進度、債務規(guī)模和風險管理的情況，在項目結束后對資金的回收、風險的控制等方面向上級進行總結性報告。最后，建立健全地方政府債務監(jiān)管體系和問責機制。完善政府預算編制，將政府所有財政收支活動包括在預算內，掃清監(jiān)管的真空和盲區(qū)。在債務舉借前期編制可行的預算規(guī)劃，實行限額管理；在中期和后期監(jiān)管上，金融部門要恪盡職守、嚴格問責，形成嚴肅的監(jiān)管氛圍，同時構建地方政府債務問責常態(tài)化機制，加強各監(jiān)管部門之間的政策溝通，避免各自為政，提升整體風險控制能力，防范系統(tǒng)性風險。

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責任編輯：曉立

Faults and Correction in the Policy of Risk Management of the Local

Government Investment and Financing Platform

Zhang JiemeiHe Mengying

Abstract：One major task of Chinese government economic management is to actively yet prudently resolve the accumulation of local government debt risk and resolutely curb the increase of implicit debt. In the face of the debt risk of local government financing platforms， the central government has implemented corresponding policies to carry out risk management in different phases. By combing the platform risk control policies in different phases， we find that the opinions of different departments are not unified， that practical problems occur in the process of policy implementation， that policy making is not coherent， and that other risk management deviations appear. To tackle these problems and achieve more effective risk management， we put forward to strengthen debt supervision coordination， establish effective promotion incentive mechanism， establish the standard of local government debt financing mechanism and strengthen the construction of debt supervision system.

Key words：local government investment and financing platform； risk assessment； policy deviationendprint