馮丹

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速，從1978年到2015年，城鎮(zhèn)化率由17.9%迅速提高到56.1%，超過(guò)世界平均水平55%，每年增速達(dá)到1.2%，形成了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等一批區(qū)域性城市群。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展特別是城市群的形成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化也帶來(lái)了新的社會(huì)問(wèn)題和潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化的總體特征

作為世界上人口最多的國(guó)家，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有其自身的特殊性和典型性，主要包括以下幾點(diǎn)。

（一）速度快

我國(guó)總體上處于城鎮(zhèn)化加速階段，2016年，城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)至57%，預(yù)計(jì)到2030年，城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到70%左右，接近世界發(fā)達(dá)國(guó)家80%的水平。

（二）路徑多

我國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“多路徑并存”的特征，主要有以下幾個(gè)方面：一是城市中心區(qū)作為城市發(fā)展的引擎，帶動(dòng)城市周邊地區(qū)自然城鎮(zhèn)化；二是以新城和重點(diǎn)鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)為動(dòng)力，帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化；三是以實(shí)施綠化隔離帶建設(shè)和城鄉(xiāng)接合部環(huán)境整治為手段，帶動(dòng)城鄉(xiāng)接合地區(qū)城鎮(zhèn)化；四是以農(nóng)村、農(nóng)民自主進(jìn)行的舊村改造為動(dòng)力，帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

（三）程度深

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是為了提升生活質(zhì)量而進(jìn)行的利益調(diào)整，一般理解為城鄉(xiāng)利益的調(diào)整。例如，北京城鎮(zhèn)化是在“雙重利益調(diào)整”疊加下進(jìn)行的，一是城鄉(xiāng)之間，即“鄉(xiāng)變城、村轉(zhuǎn)居”過(guò)程中的利益調(diào)整；二是新老之間，即老城區(qū)與新建區(qū)新居民之間的利益調(diào)整，這是更深層次的城鎮(zhèn)化。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

（一）城鎮(zhèn)化裹挾著影響政治穩(wěn)定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

政治穩(wěn)定是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的首要任務(wù)，然而城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的人口膨脹、信息社會(huì)交往頻繁等問(wèn)題致使社會(huì)問(wèn)題政治化、地方問(wèn)題國(guó)家化、民族問(wèn)題國(guó)際化。國(guó)內(nèi)外“三股勢(shì)力”（國(guó)際恐怖勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力）往往會(huì)接觸此類事件，從而對(duì)我國(guó)現(xiàn)有政治制度、國(guó)家安全造成威脅，對(duì)政府公信力可能造成極大損傷。近年來(lái)，這類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的例子主要有：全能神等邪教組織的破壞，北京西客站“割喉”事件、地鐵“劃臉”等治安事件，“茉莉花事件”的潛在影響等，若任其發(fā)展，將影響到我國(guó)的政治安全。

（二）貧富、身份差距導(dǎo)致心理失衡、社會(huì)失序

城中村改造、新城建設(shè)等使得部分居民因拆遷補(bǔ)償、公共設(shè)施建設(shè)補(bǔ)償而暴富，使得高低收入者之間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大，導(dǎo)致人們價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的失衡，缺乏對(duì)資產(chǎn)的駕馭能力，造成不正常心態(tài)的出現(xiàn)。嚴(yán)格的戶籍制度所形成的外地人身份問(wèn)題等等，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)無(wú)序、心理精神疾病增多、公共資源被擠占搶占。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化近年來(lái)的快速推進(jìn)，“土地價(jià)差”成為不少地方造城收獲的“第一桶金”，懸殊的“土地價(jià)差”，催生了新的社會(huì)不公。例如，在南方某城市，200多畝土地，村民拿到的補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)款等累計(jì)不過(guò)2400多萬(wàn)元；而經(jīng)地方政府“預(yù)征”、儲(chǔ)備十幾年后出讓的價(jià)格卻劇增至20多億元。百倍“價(jià)差”，讓村民們難以接受，遂以上訪等手段表達(dá)訴求。這樣的土地糾紛，在近年來(lái)農(nóng)地征補(bǔ)過(guò)程中層出不窮。

（三）人口快速城鎮(zhèn)化激發(fā)階層矛盾

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口的快速膨脹及利益訴求的多元化多樣化，引發(fā)了不同階層之間的矛盾。如在北京，主要體現(xiàn)為外來(lái)人、老北京市民、新北京市民三個(gè)階層之間的矛盾。以戶籍為例，北京2100萬(wàn)常住人口中，外來(lái)人口占到1/3，外來(lái)人與北京居民的沖突集中表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)上。在爭(zhēng)取平等的受教育權(quán)上，非京籍人口義務(wù)教育階段就讀的隨遷子女達(dá)41.9萬(wàn)人，占學(xué)生總數(shù)的40.9%。這部分隨遷子女家庭享受同等受教育權(quán)利的要求特別強(qiáng)烈，因不能留京高考而累積了大量的矛盾，潛在風(fēng)險(xiǎn)因素極大。與此同時(shí)，還存在著新市民與老市民的矛盾沖突。北京市城鎮(zhèn)人口平均每年增加近80萬(wàn)，本市戶籍城鎮(zhèn)人口只占增加人口的29%，這兩者之間的沖突集中體現(xiàn)在就業(yè)、身份認(rèn)同、貧富差距等方面。

城鄉(xiāng)之間發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，同時(shí)引發(fā)城市貧民問(wèn)題的出現(xiàn)。由于全國(guó)各城市（鎮(zhèn)）貧困人口的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，產(chǎn)生了大量的下崗失業(yè)人員、流動(dòng)人口、“蟻?zhàn)濉焙蜕⒕釉诔青l(xiāng)的殘疾人、孤寡老人，部分以失地農(nóng)民等群體為主體的貧困階層面臨著一系列諸如就業(yè)、住房、福利等社會(huì)問(wèn)題，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和政府管治提出了巨大的挑戰(zhàn)。此外，城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的一系列新的群體，如農(nóng)民工、留守兒童、空巢老人等，他們對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)管理模式提出了新的要求。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾，一些地方矛盾糾紛呈多發(fā)多樣態(tài)勢(shì)，具體來(lái)說(shuō)：一是農(nóng)村土地征用和城市房屋拆遷安置引發(fā)的社會(huì)矛盾凸顯；二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛日漸增多；三是勞資矛盾增多；四是外來(lái)人口與本地人矛盾初顯。

（四）空間（土地）城鎮(zhèn)化累積社會(huì)不穩(wěn)定因子

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、威脅社會(huì)和諧的關(guān)鍵因素，一是城鎮(zhèn)化建設(shè)中涉及到的拆遷、住房問(wèn)題和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)極大，市信訪辦數(shù)據(jù)顯示，住房問(wèn)題特別是拆遷安置、老城區(qū)改造等問(wèn)題極多。二是一定地域空間上的典型群體聚居，如“浙江村”“河南寨”及“蟻?zhàn)濉钡却髮W(xué)畢業(yè)生群體在城鄉(xiāng)接合部聚居，這些區(qū)域往往是治安問(wèn)題、公共衛(wèi)生疾病的重災(zāi)區(qū)。三是快速城鎮(zhèn)化隱含服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后問(wèn)題，工業(yè)投資過(guò)多、服務(wù)業(yè)發(fā)展不足、城鎮(zhèn)低收入人群的住房供給不足、交通擁堵等嚴(yán)重的城市問(wèn)題，導(dǎo)致城鎮(zhèn)環(huán)境污染壓力加大，環(huán)境設(shè)施亟待改善，城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張過(guò)快，大量耕地被占用；城鎮(zhèn)建設(shè)嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”，違規(guī)開(kāi)發(fā)嚴(yán)重；片面追求“形象工程”，忽視城鎮(zhèn)歷史的延續(xù)。

三、應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)關(guān)系良性互動(dòng)的城鎮(zhèn)化，是速度、規(guī)模適度匹配的城鎮(zhèn)化，是多樣化因地制宜的城鎮(zhèn)化，是資源節(jié)約、環(huán)境友好的城鎮(zhèn)化。我國(guó)應(yīng)走城市建設(shè)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化之路，集中力量加快重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)，打造功能完備的城市群，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)；以集體產(chǎn)業(yè)用地的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)為核心，探索城鄉(xiāng)接合部地區(qū)改造新模式，因地制宜，鼓勵(lì)多樣化的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。endprint

（一）科學(xué)規(guī)劃構(gòu)建現(xiàn)代城市社會(huì)管理框架

科學(xué)規(guī)劃、合理設(shè)置，建設(shè)好城市、區(qū)、街道、社區(qū)的管理架構(gòu)，搭建好基層社會(huì)治理平臺(tái)，把新遷進(jìn)來(lái)的居民組織好、安排好、服務(wù)好，并和老市民融合好，使新老市民都能安居樂(lè)業(yè)、和諧相處，共建美好家園。這是做好城市社會(huì)管理的基礎(chǔ)，也是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)建設(shè)。

（二）進(jìn)行社會(huì)體制改革，破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)

要打破目前解決外來(lái)人口的就業(yè)、住房、勞動(dòng)保障等小打小鬧式解決問(wèn)題的理念，從根本上破解現(xiàn)行外來(lái)人口管理體制。要建立融入機(jī)制，將外來(lái)人口分期分批逐步轉(zhuǎn)化為城市居民，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部的一體化。這是一項(xiàng)事關(guān)全局的重大體制改革。從路徑上看，事先要做好調(diào)查研究，弄清各類人群的規(guī)模、分布、生產(chǎn)生活狀況，實(shí)事求是地提出解決問(wèn)題的整體方案、具體政策和實(shí)施步驟。

（三）建立健全基本社會(huì)公共服務(wù)體系

履行公共服務(wù)職責(zé)是現(xiàn)代社會(huì)中政府的一項(xiàng)重要職能。進(jìn)行社會(huì)管理要做好社會(huì)服務(wù)，把就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、交通等保障和改善民生的各項(xiàng)事業(yè)辦好，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓此類社會(huì)福利惠及每一個(gè)居民。

（四）進(jìn)行城市內(nèi)部的行政體制扁平化改革

城市內(nèi)部有較多的行政級(jí)別，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是等級(jí)的行政體制，例如區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（社區(qū)）等；二是各類非行政組織的行政級(jí)別，例如醫(yī)院、學(xué)校、研究所和各種事業(yè)單位等。要在深化制度改革上下功夫，建立政策集成的實(shí)施保障機(jī)制。這是城鎮(zhèn)化過(guò)程中協(xié)調(diào)各方面利益的關(guān)鍵，也是提高各項(xiàng)規(guī)劃可實(shí)施性的關(guān)鍵。一方面城市內(nèi)部的行政等級(jí)要縮短，另一方面要發(fā)展社會(huì)組織，取消城市內(nèi)部的各類非行政組織的行政級(jí)別。

（五）加強(qiáng)完善維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制

要形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和公共安全機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，切實(shí)維護(hù)群眾切身利益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（六）建立健全社會(huì)心理服務(wù)機(jī)制

完善社會(huì)心理保障網(wǎng)絡(luò)，依托社會(huì)建設(shè)信息直報(bào)點(diǎn)和有關(guān)社會(huì)組織，加強(qiáng)對(duì)具有突發(fā)性、普遍性、代表性的社會(huì)心理的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和跟蹤。加強(qiáng)對(duì)特殊群體利益要求、情緒心態(tài)的分析，準(zhǔn)確把握對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生廣泛影響的思潮和傾向。著力應(yīng)對(duì)不同群體在經(jīng)濟(jì)生活中的心理失衡、政治生活中的心理無(wú)助、文化生活中的心理空虛、社會(huì)生活中的心理焦慮等突出問(wèn)題。

（作者單位：北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所）endprint