□王勇

發(fā)展基層協(xié)商民主的問題與對策

□王勇

黨的十八大報告首次提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”。要求“積極開展基層民主協(xié)商，完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！笔藢萌腥珪謱Πl(fā)展社會主義協(xié)商民主作出進一步部署，強調要開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化。這些論述集中體現(xiàn)了中國共產黨對社會主義民主政治認識的進一步深化。

一、發(fā)展基層協(xié)商民主的重要意義

（一）有利于推進民主建設進程

建國以來，中國共產黨對推進中國民主化建設做了大量的探索和嘗試，包括關于村民自治程序的一系列基層民眾“民主選舉”的制度性規(guī)定也越來越系統(tǒng)和規(guī)范，但是“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”缺少行之有效的推進平臺，顯得相對滯后，一些侵害基層群眾利益的事件時有發(fā)生，說明“選舉民主”并沒有為基層群眾建立起有效的保障機制。[1]通過對基層協(xié)商民主工作的探索必將有力促進我國民主化建設，并提供寶貴經驗。

（二）有利于保證政府科學決策

形成科學民主的決策機制是政治體制改革的重要目標。決策科學性的重要表現(xiàn)就是決策內容體現(xiàn)人民意愿、決策過程符合制度程序。決策是否科學和民主，取決于決策能否維護好、實現(xiàn)好和發(fā)展好人民的根本利益，取決于能否得到公眾的廣泛參與和支持。公共決策要做到廣開言路、匯集民智、集中民意，就必須讓社會各方面的代表討論和參與公共事務，就需要積極開展基層協(xié)商民主，增進決策的社會認同，形成最大利益公約數(shù)，從而維護公共權力的合法性。

（三）有利于實現(xiàn)基層社會的有效治理

“社會治理就是在一定的共同價值基礎上，一定的規(guī)章制度下，政府、社會、企業(yè)和公眾規(guī)范社會行為，協(xié)調社會關系，解決社會問題，防范社會風險的活動?！盵2]其目的就是實現(xiàn)社會的公平和公正，保持社會和諧穩(wěn)定。當前，我國社會的利益格局、思想觀念發(fā)生了深刻變化，必然導致各類社會矛盾日益增多，社會利益群體沖突加劇，社會穩(wěn)定和諧面臨巨大壓力，這些都給社會治理增加了很多難題。協(xié)商民主作為一種新的治理機制，通過各個領域、各個層次、各種形式、各種渠道的協(xié)商，讓各個階層、各個群體的訴求得到充分表達，并通過理性、平等、充分的協(xié)商來達成共識。將表達的訴求、潛在的矛盾、利益的平衡都化解在決策之前，這樣更容易得到群眾的支持，使基層社會治理的效益更高。

二、當前基層協(xié)商民主面臨的問題

（一）公民的民主意識淡薄

我國幾千年的封建專制使一部分人形成了順從的人格屬性，習慣了別人替自己做主，缺乏民主意識和政治參與能力。一些基層群眾長期缺乏民主環(huán)境的熏陶和現(xiàn)代民主活動的訓練，以及受教育程度低缺乏政治參與意識，對政治問題缺乏見解，對民主生活比較冷漠，多數(shù)情況下是“被動參與”。部分政府官員的“官本位”意識根深蒂固，“替民作主”的行事作風普遍存在，導致民主作風缺失。比如，在村務或社區(qū)事務管理中，一些干部常常采取行政命令手段來推行政策實施。在選舉時，賄選現(xiàn)象不同程度存在，代填、代投選票等違反“民主”的事情時有發(fā)生，這些都是基層干部群眾缺乏民主意識的集中表現(xiàn)。

（二）基層民主參與程度不深

課題組根據(jù)“公眾對基層民主活動的參與度情況”的調查顯示，有42.1%的基層黨員干部表示“較低”，有28.3%的表示“一般”，有20.5%的表示“較高”，9.1%的表示“不了解”。在“您認為民主活動參與度不高的原因有哪些方面”的問卷調查中，居前三位的是“對本地公共事務知之甚少，無法提出相關訴求”（46.6%）、“怕得罪人不愿參加選舉等民主活動”（38.7%）、“常年在外務工沒有時間和精力參與政治活動”（36.3%），甚至有17.5%的人認為“民主協(xié)商活動和自己沒有關系”。這表明，在基層社會中普遍存在著群眾對民主活動參與程度不深、參與率低、參與意愿不強等問題，這就導致當事群體的訴求不能順暢表達、切身利益不能得到有效保障。

（三）協(xié)商過程的真實性不高

現(xiàn)階段的協(xié)商民主活動，大部分都是由當?shù)攸h委、政府主導的，群眾自發(fā)組織的民主活動較少。調查中發(fā)現(xiàn)，有些地方往往為了維護黨委、政府部門自身利益和權威，在協(xié)商過程中常常出現(xiàn)不合規(guī)定的行為，甚至個別地方存在人為操縱的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為內定議題或方案，事先不發(fā)放材料，壓縮群眾消化信息和參與討論的時間；在協(xié)商過程中刻意安排“聽話的人”，匆匆走完所謂的協(xié)商程序；有些基層群眾害怕得罪領導或遭遇報復，曲意逢迎，不表達真實訴求；有些主導方偏聽偏信，避重就輕，協(xié)商小問題，回避大問題；有些政府部門舉辦的聽證會被變成了“通氣會”“形勢會”等等。這就不可避免地會降低協(xié)商的真實性，一定程度上會阻礙政府與公眾之間的溝通與協(xié)商。

（四）與會意見的代表性不足

由于我國基層協(xié)商民主仍處于探索階段，未以法律法規(guī)形式確定與會人員的廣泛代表性與程序的科學性，這就催生出協(xié)商民主代表性不足的問題。一方面，在一般情況下，與會代表多數(shù)是被指定的，少數(shù)的代表缺乏和非與會群眾的利益鉤連，并不能自然產生對其他群眾的代表性。另一方面，與會群眾的發(fā)言往往是出于自身利益的考慮，并不會代表真正的利益相關方表達訴求，或者只有利益相關方與會，缺乏客觀中立的第三方，所以多數(shù)意見或建議是極具個人化的，并不能代表多數(shù)人的意見或建議，這就相對削弱了協(xié)商會上形成意見的民意代表性。

（五）基層協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化不夠

問卷調查顯示，有40.6%的人認為“不清楚本地是否有協(xié)商民主的相關制度”，有58.7%的認為“本地的協(xié)商民主制度不夠規(guī)范、存在漏洞”，僅有23.4%的人認為“協(xié)商民主的相關制度較完善”。正是由于基層民主協(xié)商、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督不健全，在實踐過程中表現(xiàn)出了明顯的隨意性。一是大多數(shù)協(xié)商形式缺乏法定地位，角色模糊，搖擺不定，因而有的地方的協(xié)商形式因領導人的去留或意見而存廢，或者協(xié)商的內容與程度遭隨意改變。[3]二是協(xié)商程序運行的具體規(guī)范不嚴。目前，在協(xié)商程序運行上，還停在局部探索、個別成熟的階段，沒有形成權威的統(tǒng)一的協(xié)商程序機制，存在隨意性和主觀主義傾向，影響了協(xié)商過程有序運行。比如，協(xié)商民主的議題設置不夠合理、協(xié)商程序不夠具體規(guī)范等。三是缺乏科學的協(xié)商民主評估與爭議處理機制。協(xié)商效果如何進行全面準確的評估，沒有清晰的規(guī)定；當政府的預定方案與委員的傾向性意見發(fā)生明顯沖突時沒有具體的爭議處理機制。

三、發(fā)展基層協(xié)商民主的對策路徑

（一）強化民主觀念，提高參與意識

首先，加強民主法制教育，培育干部群眾的民主觀念。通過舉辦黨校、高校學習培訓班、知識大講堂、送教下基層等活動，使基層干部群眾對協(xié)商民主的內涵、外延、方法、步驟等充分認知和了解，以鮮活的典型案例和切實的民主行動教育干部群眾，增強他們對黨和國家民主政策的理解與認同。其次，利用各種宣傳手段，提高群眾的參與意識。要充分發(fā)揮好報紙、網絡等各種新興媒體的作用，加大宣傳力度；豐富和創(chuàng)新宣傳形式和載體，通過宣傳欄張貼民主類宣傳漫畫、文藝匯演下基層、知識競賽等喜聞樂見的活動形式，引導基層群眾主動參與民主協(xié)商活動，合理表達利益訴求，認真行使民主權利。

（二）擴大參與范圍，培養(yǎng)協(xié)商主體

廣泛的公民參與，是發(fā)展基層協(xié)商民主的基礎。協(xié)商的過程實際上就是各種不同利益傾向、不同偏好的政治主體參與政治生活的過程。我國基層協(xié)商主體主要是基層政府和群眾，其他的協(xié)商主體發(fā)育還不完善。因此，一方面，要充分培育各種社會組織和社會團體，擴大各階層的利益表達機會和載體。黨的十八屆三中全會提出要“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權體系、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道?！币M可能將基層社會的各種社會主體納入到協(xié)商民主活動中來，特別是注意把在社會轉型中出現(xiàn)的新社會群體、新社會階層納入到參與主體中來，例如私營企業(yè)主、自由職業(yè)人員及各種民間組織等。另一方面，擴大人大和政協(xié)等現(xiàn)有載體的協(xié)商包容性。各級人大及常委會要積極探索構建多種形式的參與平臺，建立人大代表與選民之間相互聯(lián)系的立體化通道，增強人大工作的更為廣泛的民意基礎和公開透明性。還要完善政協(xié)界別設置，最大限度地擴大協(xié)商的對象范圍，合理分配界別之間委員的比例，廣納各階層成員的利益訴求是當前工作的重點和關鍵。

（三）豐富協(xié)商形式，拓寬協(xié)商渠道

為了提高協(xié)商民主的有效性，必須不斷豐富基層群眾參與協(xié)商的形式。一是要完善和創(chuàng)新人民群眾與政府機構之間的協(xié)商實踐形式。如完善人大聽證制度，確立人大主任接待日，開通人大網絡，完善人大代表述職評議制度，建立決策咨詢、公開聽證、媒體討論、民意征集、重大公共事務決策的社會公示制度；探索建立健全自辯制度，發(fā)揮政協(xié)人才薈萃智力密集優(yōu)勢，調動政協(xié)參政議政科學履職的積極性。通過這些渠道和形式，溝通人民群眾與權力立法機關和行政決策機關之間的協(xié)商橋梁。二是在村民委員會、社區(qū)居民委員會和基層工會等基層組織中，要賦予人民群眾參與協(xié)商的主體權利，要繼續(xù)發(fā)揮類似“社區(qū)說事”、“村務會商”、“居民論壇”、“民主懇談會”的形式，實現(xiàn)基層事務的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，使人民群眾在日常生活中經常參與協(xié)商實踐，提升參與意識和協(xié)商能力。三是要充分利用電視廣播報刊等媒體作用，通過引導群眾反映社情民意、表達意見，促進政府與公民在決策過程中的良好溝通；要充分利用網絡、手機APP等現(xiàn)代信息和通訊技術建立政府與公民、民間組織之間的廣泛對話，打破時空、部門層次限制，提高溝通效率，及時傳達政府實施意見和政策方針。各地各相關部門要高度重視群眾的首創(chuàng)精神，自覺關注自下而上的基層協(xié)商民主活動，及時總結經驗做法，不斷創(chuàng)新協(xié)商模式。

（四）健全協(xié)商機制，確保協(xié)商規(guī)范化

提高民主協(xié)商能力就要以健全民主協(xié)商的制度機制作為支撐，推進協(xié)商民主的程序化、制度化、規(guī)范化建設，“確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵”。一是建立健全基層協(xié)商民主的運行機制。實現(xiàn)基層協(xié)商民主規(guī)范化，使協(xié)商議題的產生、協(xié)商過程、協(xié)商的監(jiān)督、協(xié)商結果的執(zhí)行都置于制度的覆蓋之下，形成一套完整的閉合的運行機制。如政治協(xié)商中協(xié)商代表的產生、協(xié)商議題的確定、協(xié)商討論的組織實施、協(xié)商決議的提交審定、議案的辦理和答復等任何一個環(huán)節(jié)、任何一個步驟都必須是實在的、順暢的、具體的、可操作的，協(xié)商程序的運行必須是嚴格連貫的，不能可有可無、可刪可減，不能缺少輕視任何一個環(huán)節(jié)。二是建立保障基層協(xié)商民主落實的評估機制。一方面對協(xié)商民主的議題設置是否合理、協(xié)商代表資格是否合法、協(xié)商程序是否完整、協(xié)商效果是否有效進行全面準確的評估，提出改進的意見和建議，評估結果進入各級黨組織、領導干部和職能部門的績效考核體系中。對積極自覺落實協(xié)商民主制度到位的組織或個人要給與一定的精神或物質方面的激勵，對落實不主動、不到位的組織或個人要有警示性懲治性措施。

（五）積極培育自治組織，有效動員公眾參與

基層民主協(xié)商的發(fā)展離不開基層群眾自治組織的配合?！盎鶎尤罕娮灾谓M織是聯(lián)系基層黨政機關和公民的紐帶。只有一個民主意識較強、有效整合利益關系的基層群眾自治組織，才能有效動員公民參與協(xié)商民主。”[4]要盡可能將基層社會的各種社會主體納入到民主協(xié)商活動中來，它們既可以成為基層社會建設的重要力量，也有助于發(fā)展和壯大協(xié)商民主主體。尤其要注重引導專業(yè)技術人員、普通黨員以及在村、社區(qū)有重大影響力的居民參與自治組織建設。通過發(fā)展培育行業(yè)協(xié)會、中介組織等，為協(xié)商民主奠定社會組織化基礎。要積極培育社區(qū)服務性、公益性、互助性社會組織，引導各類社會組織參加街道、社區(qū)共同體委員會，參與基層社會管理和服務。當前，應以群眾需求為導向，大力發(fā)展各類社會組織，政府應完善扶持政策，并推動政府部門向社會組織轉移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，從而激發(fā)社會組織進行公共事務協(xié)商民主活動的熱情，使其在參與基層治理中有更大空間、更大作為。

本文系2016年重慶市委黨校校級課題“基層治理中的協(xié)商民主問題研究”（CQDX2016B-004）的階段性成果。

[1]李玉洋.推進基層協(xié)商民主制度化的意義及路徑選擇[J].泰山學院學報，2016（2）.

[2]丁元竹.社會治理現(xiàn)代化的探索[M].國家行政學院出版社，2016年版.

[3]李文彬.論我國基層協(xié)商民主的問題與對策[J].華南理工大學學報(社會科學版)，2007（2）.

[4]白月.基層協(xié)商民主的內涵及實現(xiàn)路徑[J].中共山西省委黨校學報，2015（1）.

作者單位:中共重慶市萬州區(qū)委黨校

責任編輯：宋英俊