■張耀鼎

當(dāng)前深化部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的思考

■張耀鼎

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是憲法和審計(jì)法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，是規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序、加強(qiáng)廉政建設(shè)、促進(jìn)依法行政的重要舉措，是推動(dòng)財(cái)政體制改革、加強(qiáng)預(yù)算管理、完善國家治理的重要手段，是審計(jì)機(jī)關(guān)第一位的責(zé)任和任務(wù)。近年來，適應(yīng)審計(jì)工作的新發(fā)展、新要求，適應(yīng)推動(dòng)完善國家治理的需要，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在推進(jìn)預(yù)算管理改革、推動(dòng)預(yù)算公開透明、提高財(cái)政資金使用績效等方面發(fā)揮了積極作用，取得了明顯成效。但與當(dāng)前審計(jì)工作面臨的復(fù)雜形勢和艱巨任務(wù)，與保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行和推動(dòng)完善國家治理的客觀要求相比，還存在一些不相適應(yīng)的情況。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視審計(jì)工作，多次強(qiáng)調(diào)要健全審計(jì)制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。黨的十八屆三中全會(huì)在部署全面深化改革工作時(shí)，明確提出要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等。因此，當(dāng)前深化部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)既要考慮審計(jì)全覆蓋的要求，也要圍繞改進(jìn)預(yù)算管理制度發(fā)力，促進(jìn)深化部門預(yù)算改革和財(cái)政管理體制改革。

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)目標(biāo)的設(shè)定

圍繞改革任務(wù)，著力揭示預(yù)算不完整、不真實(shí)、不公開，深化財(cái)政預(yù)算改革政策制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格，以及重大體制、制度缺失等問題，促進(jìn)建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，推動(dòng)深化部門預(yù)算改革和財(cái)政體制改革。圍繞發(fā)展目標(biāo)，著力反映部門預(yù)算資金使用、權(quán)力運(yùn)行和履職盡責(zé)等方面存在的規(guī)劃計(jì)劃不科學(xué)、政策措施不完善、監(jiān)督管理不到位等問題，促進(jìn)部門理好財(cái)、用好權(quán)、盡好責(zé)，保障部門各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展。圍繞反腐敗需要，加強(qiáng)對反腐敗斗爭形勢和任務(wù)的研判，加大對重大違紀(jì)違法、失職瀆職和奢侈浪費(fèi)等問題線索的查處力度，發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督在反腐倡廉建設(shè)和懲治腐敗中的尖兵和利劍作用。圍繞全覆蓋要求，按照規(guī)范一級、深化二級、關(guān)注三級的部署，不斷深化審計(jì)內(nèi)容，改進(jìn)審計(jì)方式，提高審計(jì)效率，建立健全更加規(guī)范、科學(xué)、完備的審計(jì)制度體系和更加協(xié)調(diào)、高效、合理的審計(jì)工作機(jī)制，在提高審計(jì)工作規(guī)范化、科學(xué)化水平的基礎(chǔ)上，不斷加大審計(jì)監(jiān)督力度，促進(jìn)提高審計(jì)工作站位、質(zhì)量和水平。

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容的深化

深化預(yù)算執(zhí)行差異分析，結(jié)合部門預(yù)算改革進(jìn)展和預(yù)決算信息公開要求，進(jìn)一步深化按支出功能分類科目進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行差異分析，適時(shí)開展按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類科目進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行差異分析，促進(jìn)把握部門預(yù)算執(zhí)行總體情況，形成總體判斷。規(guī)范應(yīng)審必審、應(yīng)審盡審內(nèi)容，如部門預(yù)算及其執(zhí)行情況差異分析，預(yù)算執(zhí)行的合法性和合規(guī)性，預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和執(zhí)行情況，“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)等公務(wù)支出和公款消費(fèi)情況，政府采購制度執(zhí)行情況，國庫集中支付制度執(zhí)行情況，國有資產(chǎn)管理使用情況，非稅收入征繳情況，行政審批情況等內(nèi)容，在每年的審計(jì)工作中作出部署和安排。推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和決算審簽融合發(fā)展，繼續(xù)推行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和決算草案審簽制定一個(gè)方案、下達(dá)一個(gè)通知、出具一個(gè)報(bào)告的方式同步部署和實(shí)施，逐一落實(shí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題對部門決算的影響，完善對部門決算發(fā)表總體意見，更加重視決算審簽，切實(shí)做實(shí)決算審簽。

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組織的統(tǒng)籌

加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，在財(cái)政審計(jì)總體工作中，做好與財(cái)政管理審計(jì)、發(fā)展改革部門投資審計(jì)以及其他專項(xiàng)審計(jì)的銜接協(xié)調(diào)，發(fā)揮好部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的支撐作用，這方面主動(dòng)權(quán)在大財(cái)政審計(jì)，應(yīng)提前財(cái)政部門、發(fā)展改革部門的審計(jì)時(shí)間，爭取每年四季度與部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)同步展開、同步落實(shí)，審計(jì)目標(biāo)、聯(lián)動(dòng)內(nèi)容、預(yù)期成果等早研究、早確定。加強(qiáng)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一籌劃利用審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位資源，統(tǒng)籌部門預(yù)算審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)項(xiàng)目安排，重點(diǎn)領(lǐng)域、重要部門、重大資金要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，審計(jì)項(xiàng)目安排既要盡可能集中，又充分發(fā)揮各自優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。如對于教育部門的審計(jì)，需要部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)把握預(yù)算管理總體情況，揭示預(yù)算執(zhí)行突出問題，也需要校長經(jīng)責(zé)審計(jì)評價(jià)監(jiān)管職責(zé)落實(shí)情況，同時(shí)也需要專項(xiàng)資金審計(jì)評估重要專項(xiàng)資金管理使用情況和重大教育政策實(shí)施效果。加強(qiáng)結(jié)合，即在開展部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，除關(guān)注基本審計(jì)內(nèi)容外，應(yīng)按照黨中央、國務(wù)院決策部署，以及各級黨委政府具體要求，圍繞社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)問題，開展相關(guān)專項(xiàng)審計(jì)，如按照中央八項(xiàng)規(guī)定精神等要求，組織開展“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)，同時(shí)對于納入部門預(yù)算管理，分配使用比較分散的教育、科技等專項(xiàng)資金，也可以開展結(jié)合式的專項(xiàng)審計(jì)。

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方式的創(chuàng)新

重點(diǎn)部門年年審計(jì)，對于教育、科技、農(nóng)業(yè)、交通、工業(yè)和信息化等預(yù)算資金量大、所屬單位多、管理事項(xiàng)復(fù)雜的重點(diǎn)部門應(yīng)每年進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)也可以結(jié)合實(shí)際情況，探索開展在一個(gè)審計(jì)年度實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)部門縱向上的全覆蓋，著力審深審?fù)覆块T所屬單位，提升審計(jì)全覆蓋的深度和成效。垂管部門聯(lián)動(dòng)審計(jì)，對于經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)較少，基本不參與專項(xiàng)資金分配管理，且又實(shí)行垂直管理的部門，可通過“上下聯(lián)動(dòng)”審計(jì)同步組織各級審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，一個(gè)周期審計(jì)兩次左右。一般部門輪流審計(jì)，對于主要負(fù)責(zé)某一方面具體工作或主要從事行政管理，職能職責(zé)比較單一，大多不涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)，預(yù)算資金主要用于維持和保障機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的黨政工作部門，可五年內(nèi)保證一個(gè)周期審計(jì)一到兩次，一次審計(jì)追溯三到五年，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。全面推動(dòng)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)數(shù)據(jù)規(guī)劃等工作，加快推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，爭取兩到三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)非涉密部門全面聯(lián)網(wǎng)，重點(diǎn)推動(dòng)與預(yù)算資金量大、所屬單位多、經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)復(fù)雜以及實(shí)行垂直管理的部門實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。同時(shí)，對一般部門也可通過日常聯(lián)網(wǎng)審計(jì)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，以騰出力量加大重點(diǎn)部門審計(jì)力度。

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)成果的提升

提前謀劃部署，明確項(xiàng)目預(yù)期成果，及早形成相關(guān)成果框架和查證方法指引，指導(dǎo)審計(jì)人員圍繞重點(diǎn)內(nèi)容開展現(xiàn)場審計(jì)，確保重點(diǎn)工作落實(shí)。強(qiáng)化過程控制，利用好審計(jì)人員項(xiàng)目交流制度，抽調(diào)精干人員組成聯(lián)合審計(jì)組，對重點(diǎn)部門進(jìn)行重點(diǎn)突破，有效控制審計(jì)查證過程，提高查證效率和質(zhì)量，著力揭示重大違紀(jì)違法問題線索，確保重大問題查得出、核得實(shí)。充分發(fā)揮優(yōu)勢，引導(dǎo)審計(jì)組利用好被審計(jì)單位特別是省以上黨政部門工作層次高、政策性強(qiáng)、宏觀性強(qiáng)的客觀優(yōu)勢，加大對體制機(jī)制問題的挖掘力度，強(qiáng)化分析研究和總結(jié)提升，豐富審計(jì)信息成果，提升審計(jì)成果層次和水平。加強(qiáng)成果提煉，加大審計(jì)信息材料的匯總分析力度，圍繞行業(yè)規(guī)劃、政策目標(biāo)、改革方向和發(fā)展趨勢等分析研究問題，明確主題，提煉觀點(diǎn)，分析體制機(jī)制原因，提出有針對性政策建議，努力出審計(jì)精品成果和高端產(chǎn)品。

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)基礎(chǔ)的夯實(shí)

切實(shí)摸清家底，組織系統(tǒng)梳理部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能職責(zé)、財(cái)政財(cái)務(wù)管理等信息，建立健全被審計(jì)單位基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，為項(xiàng)目安排和審計(jì)選題打好基礎(chǔ)。強(qiáng)化工作研究，業(yè)務(wù)處室應(yīng)圍繞財(cái)政體制和預(yù)算管理制度等，著重研究宏觀性、全局性問題和審計(jì)工作規(guī)范化問題，形成制度化安排，強(qiáng)化研究成果運(yùn)用；審計(jì)組和審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)圍繞部門領(lǐng)域職能、業(yè)務(wù)和預(yù)算開展研究，著重查找薄弱環(huán)節(jié)和管理漏洞，把握相關(guān)領(lǐng)域改革方向和趨勢，以研究促審計(jì)。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，緊貼實(shí)戰(zhàn)、聚焦應(yīng)用，著力加強(qiáng)審計(jì)人員財(cái)務(wù)賬簿分析、問題線索查處、審計(jì)調(diào)查取證、談話溝通訪談、報(bào)告信息撰寫等方面的培訓(xùn)，強(qiáng)化審計(jì)人員的基礎(chǔ)知識和基本技能。優(yōu)化工作流程，審計(jì)組織協(xié)調(diào)、審計(jì)報(bào)告復(fù)核、審計(jì)信息辦理等工作量大且時(shí)間比較集中，在目前各級審計(jì)機(jī)關(guān)人員比較緊張的情況下，應(yīng)優(yōu)化審計(jì)程序，推動(dòng)流程再造，促進(jìn)提高審計(jì)工作效率和效果。

（作者單位：審計(jì)署行政政法審計(jì)司）