陳虹+高敏華

摘 要：該文采用空間吻合性度量模型，分別從規(guī)劃實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果2個方面來分析地類圖斑、土地用途分區(qū)、區(qū)域3個層面的昌吉市2009—2014年以來的空間吻合度，評價昌吉市土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施情況。結(jié)果顯示：（1）規(guī)劃實(shí)施近半，規(guī)劃實(shí)施過程的空間吻合度普遍優(yōu)于規(guī)劃實(shí)施結(jié)果，且不符合規(guī)劃的面積會逐年積累，導(dǎo)致實(shí)施結(jié)果空間吻合度處于較低水平；（2）從規(guī)劃實(shí)施過程可以看出，昌吉市不符合規(guī)劃面積最大的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通水利用地，且其吻合度最低，需加強(qiáng)監(jiān)管或結(jié)合城市規(guī)劃、交通水利發(fā)展規(guī)劃做出調(diào)整，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地；（3）規(guī)劃實(shí)施結(jié)果顯示，規(guī)劃實(shí)施以來，規(guī)劃未實(shí)施的面積所占比重大于不符合規(guī)劃的面積，說明此次規(guī)劃的引導(dǎo)性次于規(guī)劃的控制性。最后，針對規(guī)劃實(shí)施過程和結(jié)果中出現(xiàn)的問題，提出了相應(yīng)的參考建議。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；空間吻合度；規(guī)劃實(shí)施過程與實(shí)施結(jié)果；昌吉市

中圖分類號 F311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）22-0006-06

Abstract：Using the degree of spatial goodness method，this paper evaluated the implementation process and results of general land use planning of Changji City，which was built from three levels：land class spot，functional zoning，and region，since 2009-2014.The results showed：（1） Half of planning implementation，the spatial goodness of implementation process is superior to results.The lower spatial goodness resulted from the cumulative change of unimplemented land in a small scale year by year.（2） As the implementation process showed that the urban and rural construction land and transportation and conservancy land accounted for the largest proportion of unimplemented land.Therefore it is great important to strengthen regulation or make reasonable adjustments combined with other planning.And try to avoid illegal occupation of agricultural land.（3） According to the results of implementation，a large number of the unimplemented land in planning accounted for the lower spatial goodness.This went to show the guidance of planning is inferior to its controllability.Then，in view of the planning implementation problems，put forward the corresponding advice.

Key words：General land use planning；Spatial goodness；Implementation process and results； Changji City

1 前言

土地利用總體規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和土地資源特點(diǎn)，對今后一段時期內(nèi)（通常為10年）土地利用的總安排[1]。即對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計(jì)劃和安排[2]，是借助法定權(quán)威對土地利用及其變化的控制來協(xié)調(diào)人地關(guān)系、協(xié)調(diào)土地利用空間沖突的重要手段，通過優(yōu)化生產(chǎn)力布局來實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價能夠分析土地規(guī)劃實(shí)施的效果，并找準(zhǔn)存在的問題，避免在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中出現(xiàn)類似的問題，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃和供應(yīng)政策在宏觀調(diào)控中的作用[3-4]。

空間吻合度是表示2個事物或者事物內(nèi)部各因素在數(shù)量和空間變化上的匹配程度，反應(yīng)的是事物內(nèi)部各因素或者事物之間的符合度、相似性和一致性[4]。起初，國內(nèi)外學(xué)者將空間吻合度先應(yīng)用到城市總體規(guī)劃評價研究中，對城市建設(shè)用地的“一致性和不一致性”進(jìn)行評價；隨后有部分學(xué)者將其用于評價研究土地利用空間結(jié)果和空間變化等方面，目前逐漸開始將其應(yīng)用到土地利用總體規(guī)劃中，從多個層次分別對規(guī)劃實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評價[5-8]。

本文根據(jù)前人的研究基礎(chǔ)結(jié)合空間吻合性度量模型，使用ArcGIS的空間分析功能[9-15]，結(jié)合昌吉市2009—2014年規(guī)劃目標(biāo)推進(jìn)情況和土地利用變化情況，分析《昌吉市土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的實(shí)施過程與實(shí)施結(jié)果的規(guī)劃空間吻合性，了解《規(guī)劃》的實(shí)施成效和存在問題，根據(jù)分析結(jié)果，優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施措施，提出下一步實(shí)施建議，以增強(qiáng)《規(guī)劃》的可操作性、科學(xué)引導(dǎo)、提高土地利用效率，為于2016年開始編制的以2014年為基期年的《昌吉市土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）調(diào)整完善》（以下簡稱《規(guī)劃調(diào)整完善》）提供更加科學(xué)、合理的參考意見、建議和措施，促進(jìn)規(guī)劃的有效實(shí)施。endprint

2 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究區(qū)概況 昌吉市地處亞歐大陸中心的天山北麓、準(zhǔn)噶爾盆地南緣，地理位置處于東經(jīng)86°56′15″～87°33′45″，北緯43°50′00″～44°25′00″。昌吉市地處天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的核心位置，是烏昌一體化中的核心區(qū)域。全市土地總面積7971km2（地方7227.2km2），2014年末總?cè)丝?7.3萬人（地方36萬人），市轄6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)6個街道辦事處，和1個國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和1個國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)。2014年，社會生產(chǎn)總值359.0億元，其中第一產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值38.19億元，第二產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值186.47億元，第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值134.34億元，城市經(jīng)濟(jì)占到國民經(jīng)濟(jì)總量的90%?！恫型恋乩每傮w規(guī)劃（2010—2020年）》，是以2009年為基期年，昌吉市轄區(qū)土地面積797103.33hm2，規(guī)劃范圍為的土地面積722717.83hm2，未包括境內(nèi)兵團(tuán)使用的土地74，385.5hm2。規(guī)劃期限為2010—2020年，截至2014年底已實(shí)施近半。

2.2 研究區(qū)土地利用情況

2.2.1 土地利用規(guī)劃情況 2020年為規(guī)劃目標(biāo)年，根據(jù)上級下達(dá)指標(biāo)的落實(shí)情況，到2020年，耕地保有量地面積不低于93033.59hm2，農(nóng)用地占總面積的56.71%。建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)到23848.95hm2，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)控制在20809.46hm2之內(nèi)（表1）。

2.2.2 土地利用現(xiàn)狀情況 本文所使用的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)是規(guī)劃實(shí)施5年以來2009—2014年的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（表2）。由表2和圖1（a、b）可知，2009—2014年農(nóng)用地面積占比重最大，較規(guī)劃基期2009年減少1245.04hm2，占全市土地總面積的56.71%；其中耕地占全市土地總面積的11.52%。建設(shè)用地面積較2009年增加4930.36hm2，占全市土地總面積的2.89%；其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全市土地總面積的2.40%，且由圖2（a、b）可看出，中心城區(qū)的土地利用變化更為明顯，主要表現(xiàn)在建設(shè)用地的增加。其他土地301403.65hm2，較2009年減少2662.26hm2，占全市土地總面積的41.70%。

2.3 數(shù)據(jù)來源與處理 本研究的數(shù)據(jù)包括：昌吉市2009—2014年歷年的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，以及規(guī)劃末期地類圖斑。其中，土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)來源于昌吉市實(shí)施第二次土地調(diào)查以來連續(xù)更新到2014年的矢量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)格式為*.shp，坐標(biāo)系為1980年西安坐標(biāo)系；規(guī)劃末期地類圖斑主要來源于昌吉市土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）數(shù)據(jù)庫中的期末地類圖斑，數(shù)據(jù)格式為*.shp，坐標(biāo)系為1980年西安坐標(biāo)系。基于ArcGIS10.2.2平臺，采用空間分析方法，將歷年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)疊加期末地類圖斑，結(jié)合數(shù)理模型分析評價2009—2014年歷年圖斑變換與規(guī)劃目標(biāo)的空間吻合情況。GIS空間分析方法的信息處理過程包括GIS系統(tǒng)的圖形數(shù)據(jù)編輯、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、空間分析、空間統(tǒng)計(jì)分析等功能。

3 規(guī)劃實(shí)施評價的方法

本文所使用的評價模型及計(jì)算公式主要參考王婉晶等2013年提出的空間吻合度度量模型。該模型提出：對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的空間吻合度進(jìn)行評價時會受到空間尺度的影響，需從地類圖斑層面、土地用途功能區(qū)層面和區(qū)域?qū)用娣謩e對土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評價[4]。

3.1 規(guī)劃實(shí)施過程空間吻合度度量模型及其評價分級標(biāo)準(zhǔn) 根據(jù)變量定義，空間吻合度為P，從地類圖斑、用途分區(qū)和區(qū)域3個方面測算。其中設(shè)定規(guī)劃實(shí)施過程的空間吻合度為P1，時間跨度為規(guī)劃初期至評價目標(biāo)年，即2009—2014年。其數(shù)學(xué)模型為：P1=1-己變化且不符合規(guī)劃部分的面積/規(guī)劃目標(biāo)的面積。規(guī)劃實(shí)施過程空間吻合度值P1的大小表示該評價年吻合程度的高低，數(shù)值在0～1，越接近1，規(guī)劃實(shí)施空間吻合性越大。當(dāng)規(guī)劃實(shí)施過程中3個層面的空間吻合度值都為1時，才認(rèn)定發(fā)生變化的地塊符合土地利用總體規(guī)劃。

3.2 規(guī)劃實(shí)施結(jié)果空間吻合度度量模型及其評價分級標(biāo)準(zhǔn) 規(guī)劃實(shí)施結(jié)果評價主要是分析實(shí)施結(jié)果與規(guī)劃目標(biāo)的空間吻合度。設(shè)定規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的空間吻合度為P2，評價時點(diǎn)為T2，即2014年。其數(shù)學(xué)模型為：P2=（現(xiàn)狀面積-已變化且不符合規(guī)劃部分的面積-規(guī)劃未實(shí)施部分的面積）/規(guī)劃面積。規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的空間吻合度評價就是根據(jù)吻合程度判斷土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)之間的差距。根據(jù)逐級標(biāo)準(zhǔn)（詳見表3），將規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的空間吻合度從地類圖斑、用途分區(qū)和區(qū)域3個層次分別進(jìn)行分級，層次越高，分級標(biāo)準(zhǔn)越嚴(yán)格。

4 結(jié)果與分析

4.1 規(guī)劃實(shí)施過程空間吻合情況分析

4.1.1 規(guī)劃實(shí)施變化過程中地類圖斑空間吻合度 通過ArcGIS的空間分析功能，利用吻合度P1度量模型，計(jì)算得到2010—2014年昌吉市各個地類圖斑逐年空間吻合度變化趨勢。結(jié)果顯示，昌吉市2010—2014年各個地類之間變化過程空間吻合度（P1）的變化趨勢差異較大，因此分別對各地類不同時間段的吻合度進(jìn)行分析，其中：（1）耕地、林地、牧草地、其他建設(shè)用地、水域以及自然保留地的P1較為穩(wěn)定，基本保持在0.99～1.0，吻合度較高，波動較小。（2）園地、其他農(nóng)用地和建設(shè)用地的P1主要分為兩個階段：（1）2010—2012年，P1變化趨勢呈“V”型，表明2011年的這3種地類圖斑的吻合度較低；（2）2010—2014年，P1均穩(wěn)定在0.99～1.0，只有其他農(nóng)用地在2013年的吻合度略低為0.975。（3）交通水利用地的P1變化最大，在2010年的空間吻合度略低僅有0.55；2011—2013年，吻合度迅速提高，最高到達(dá)0.99；2014年略有下降，到0.81。詳見圖3。

結(jié)合歷年各個地類圖斑變化不符合規(guī)劃的面積來看，農(nóng)用地和未利用地的空間吻合度相對更高和符合規(guī)劃情況更好，但其中林地，在2011年不符合規(guī)劃面積驟增，是由于從2009年開始落實(shí)的退耕還林項(xiàng)目占用了大量的耕地和牧草地，但因?yàn)槠渫瑢俎r(nóng)用地，在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃時未能明確體現(xiàn)出來，導(dǎo)致在地類圖斑層面是不符合規(guī)劃情況嚴(yán)重。其他農(nóng)用地，在2011年不符合規(guī)劃面積增大，主要是由于在規(guī)劃實(shí)施過程中自然保留地向耕地轉(zhuǎn)換時，先變更成了其他農(nóng)用地。建設(shè)用地，空間吻合度相對偏低，不符合規(guī)劃情況相對復(fù)雜，其中2011年城鄉(xiāng)建設(shè)用地不符合規(guī)劃情況嚴(yán)重，一方面是由于規(guī)劃實(shí)施過程中建設(shè)用地之間不協(xié)調(diào)，比如城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通水利用地；另一方面是由于部分建設(shè)用地出現(xiàn)違規(guī)占用園地、自然保留地等。交通水利用地在2010年和2014年的不符合規(guī)劃情況嚴(yán)重，是由于昌吉市“十二五”農(nóng)村公路計(jì)劃的建設(shè)占用了大量的農(nóng)用地和未利用地，導(dǎo)致了《規(guī)劃》的交通水利用地的空間吻合性較差，不符合規(guī)劃面積較大。endprint

4.1.2 規(guī)劃實(shí)施變化過程中土地用途分區(qū)空間吻合度

根據(jù)P1模型測算得到的2010-2014年昌吉市土地用途分區(qū)空間吻合度變化趨勢圖（詳見圖4），可以判斷昌吉市9個土地用途功能類型區(qū)內(nèi)部地類的變化過程中是否符合土地用途分區(qū)管制規(guī)則。

結(jié)果顯示，各個用途分區(qū)P1的變化趨勢大致分為以下3類：（1）一般農(nóng)地區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、其他農(nóng)地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)和林業(yè)用地區(qū)：從2010-2014年的P1變化趨勢不明顯，基本保持在0.99左右，其中基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和牧業(yè)用地區(qū)的P1均為1，說明變化過程完全符合規(guī)劃。（2）城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)和村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)：其P1從2010—2014年呈現(xiàn)“W”型的變化趨勢，P1值在2012年最高可到達(dá)0.9904和0.9998，最低值在2011年也只有0.8554和0.9083。（3）獨(dú)立工礦區(qū)和風(fēng)景旅游用地區(qū)：2010年二者P1都處于極低值，其中獨(dú)立工礦用地區(qū)為0.8233，而風(fēng)景旅游用地區(qū)為0，變化過程完成不符合規(guī)劃；2011—2014年，二者P1均增長至正常狀態(tài)并均保持在0.98以上，最高達(dá)到1。

根據(jù)歷年土地用途分區(qū)地類變化過程中不符合規(guī)劃的面積而言，土地用途分區(qū)層面的空間吻合度相比地類圖斑層面更高一些，尤其是一般農(nóng)地區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、其他用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)和林業(yè)用地區(qū)，一方面是因?yàn)檫@幾個用途分區(qū)面積基數(shù)大，不符合規(guī)劃面積占比相對較小，另一方面是因?yàn)檫@幾個用途分區(qū)都是屬于限制建設(shè)區(qū)域且受保護(hù)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的影響較小。

4.1.3 規(guī)劃實(shí)施變化過程中區(qū)域空間吻合度 通過P1模型，測算得到昌吉市歷年規(guī)劃實(shí)施變化過程中區(qū)域的空間吻合度，圖5顯示，在《規(guī)劃》實(shí)施過程中，2010—2014年變化的圖斑中不符合規(guī)劃的面積（其中包括已變化且不符合規(guī)劃的面積和規(guī)劃未實(shí)施且不符合規(guī)劃的面積）總數(shù)呈現(xiàn)出先增加，再減少，后緩慢增加的變化趨勢：2010—2011年不符合規(guī)劃面積陡增；2012—2013年不符合規(guī)劃面積驟減；2014年不符合規(guī)劃面積出現(xiàn)小幅度增加。相對應(yīng)的規(guī)劃實(shí)施過程中區(qū)域P1大致呈現(xiàn)先減，再增，最后后趨于平穩(wěn)的趨勢。

從區(qū)域角度來看，由于昌吉市規(guī)劃區(qū)域總面積基數(shù)大，因此歷年規(guī)劃實(shí)施的P1較高，基本保持在0.997以上，規(guī)劃實(shí)施效果相對較好。由此可看出，《規(guī)劃》實(shí)施過程中，2011年的土地利用變化最為強(qiáng)烈且多樣化，不符合規(guī)劃面積大且空間分布零散，導(dǎo)致區(qū)域整體規(guī)劃空間吻合度較低。最主要是由于規(guī)劃安排布局的項(xiàng)目基本為預(yù)期性項(xiàng)目，在規(guī)劃編制時項(xiàng)目建設(shè)的準(zhǔn)確位置、功能分區(qū)均具有不確定性，導(dǎo)致昌吉市建設(shè)用地的不定向、多元化使用，不完全符合規(guī)劃。

4.2 規(guī)劃實(shí)施結(jié)果空間吻合度情況分析

4.2.1 規(guī)劃實(shí)施結(jié)果地類圖斑的空間吻合度 通過空間吻合度P2度量模型測算得到2014年末規(guī)劃實(shí)施結(jié)果各個地類圖斑的空間吻合度，如表4所示。根據(jù)表3的分級標(biāo)準(zhǔn)，2014年末各個地類圖斑的P2大致可歸為以下3個級別：（1）Ⅱ級：包括園地、林地、牧草地、其他建設(shè)用地、水域和自然保留地，吻合度高；（2）Ⅳ級：耕地，吻合度偏低；（3）Ⅴ級：其他農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通水利用地，吻合度較低。其中其他農(nóng)用地，包含設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地等，城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地從規(guī)劃實(shí)施的目標(biāo)來看總量控制效果較為明顯，但在空間上的吻合效果較差。

對比2009—2014年各地類發(fā)生變化的圖斑以及未發(fā)生變化的圖斑中不符合規(guī)劃面積的比例，除交通水利用地以外，其他地類不符合規(guī)劃的面積以規(guī)劃未實(shí)施為主尤其是耕地、園地、林地、牧草地、水域和自然保留地，其規(guī)劃未實(shí)施面積占全部不符合規(guī)劃面積的99%以上。大部分地類的利用方式尚未按照規(guī)劃目標(biāo)加以實(shí)施，由此可見規(guī)劃對這些地類的引導(dǎo)性不強(qiáng)。交通水利用地已變化且不符合規(guī)劃面積的比重也相對較大。

4.2.2 規(guī)劃實(shí)施結(jié)果土地用途分區(qū)的空間吻合度 通過P2模型測算得到2014年末各個土地用途分區(qū)規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的空間吻合度，如表5所示：至2014年末各個土地用途分區(qū)的規(guī)劃實(shí)施結(jié)果在空間上都不完全符合規(guī)劃要求。依據(jù)分級標(biāo)準(zhǔn)，昌吉市土地用途分區(qū)的空間吻合度主要呈現(xiàn)3個等級：（1）Ⅱ級：林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)、其他用地區(qū)，吻合度較高。（2）Ⅳ級：村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)，吻合度偏低。（3）Ⅴ級：基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、獨(dú)立工礦用地區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)，吻合度較低，其中獨(dú)立工礦用地區(qū)和風(fēng)景旅游用地區(qū)的僅有0.1656和0，幾乎完全不符合規(guī)劃。

對比2014年土地用途分區(qū)現(xiàn)狀地類中不符合規(guī)劃的面積比例。可以看出，除了風(fēng)景旅游用地區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)以外，其他各個用途區(qū)主要以規(guī)劃未實(shí)施且不符合規(guī)劃面積為主，比例均在90%以上。截止2014年規(guī)劃已實(shí)施近半，但規(guī)劃未實(shí)施部分占不符合規(guī)劃面積的主要部分，說明規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展稍顯緩慢，需加快規(guī)劃實(shí)施，或在《規(guī)劃調(diào)整完善》編制中做出相應(yīng)調(diào)整。而獨(dú)立工礦用地區(qū)和風(fēng)景旅游用地區(qū)由于《規(guī)劃》前后地類劃分不一致的問題導(dǎo)致這兩個用途區(qū)的數(shù)據(jù)偏差較大。

4.2.3 規(guī)劃實(shí)施結(jié)果區(qū)域的空間吻合度 通過P2模型測算得到的2014年末區(qū)域規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的空間吻合度，如表6所示：2014年昌吉市區(qū)域總體的空間吻合度為0.9684，從區(qū)域角度來看，吻合度屬于Ⅳ級，級別偏低。

對比昌吉市2014年規(guī)劃實(shí)施現(xiàn)狀的P1和歷年規(guī)劃實(shí)施的P2可以看出：昌吉市每年的空間吻合度都高達(dá)0.9970，但2014年的空間吻合度為0.9684，相差不大，是由于昌吉市面積基數(shù)大，但整體不符合規(guī)劃面積較大導(dǎo)致昌吉市規(guī)劃實(shí)施現(xiàn)狀區(qū)域空間吻合度級別相對較低，只達(dá)到Ⅳ級。由此可見，在空間上規(guī)劃實(shí)施過程中區(qū)域整體每年規(guī)劃完成情況較好，但評價末期規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的吻合性較低。

5 結(jié)論與討論

本文從地類圖斑、土地用途分區(qū)、區(qū)域3個層面，采用規(guī)劃實(shí)施的空間吻合度度量模型，從規(guī)劃實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果2個方面來評價昌吉市土地利用總體規(guī)劃的完成情況。結(jié)果如下：（1）總體上，昌吉市規(guī)劃空間吻合度均小于1，實(shí)施結(jié)果并不理想，且P1度高于P2。（2）規(guī)劃實(shí)施過程可以看出，不符合規(guī)劃面積最大的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通水利用地，吻合度最低；2010—2014年的變化趨勢中，2011年規(guī)劃實(shí)施的空間吻合度較低，之后幾年有逐漸提高；在地類圖斑層面，城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通水利用地之間違規(guī)轉(zhuǎn)化較大。（3）規(guī)劃實(shí)施結(jié)果顯示，規(guī)劃不吻合的原因主要來源于未到規(guī)劃末期規(guī)劃未實(shí)施面積較大。endprint

根據(jù)結(jié)果總結(jié)如下：（1）規(guī)劃的彈性和剛性不足，導(dǎo)致不同地類和用途分區(qū)層面不符合規(guī)劃的程度和具體原因不同，具體體現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通水利用地之間違規(guī)轉(zhuǎn)換，交通水利用地違規(guī)占用農(nóng)用地。（2）整體來看，規(guī)劃截止2014年實(shí)施以來，規(guī)劃未實(shí)施的面積比重比不符合規(guī)劃的面積比重更大，可見規(guī)劃的引導(dǎo)性次于規(guī)劃的控制性。（3）小范圍的不符合規(guī)劃面積，會逐年積累導(dǎo)致區(qū)域空間吻合度較低。（4）隨著社會經(jīng)濟(jì)展以及城市建設(shè)的步伐加快，各種建設(shè)用地需求旺盛，現(xiàn)行規(guī)劃不能完全滿足這些需求。

根據(jù)規(guī)劃實(shí)施中存在的問題，提出以下幾點(diǎn)建議：（1）為適應(yīng)昌吉市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，解決規(guī)劃實(shí)施過程出現(xiàn)的用地矛盾和突出問題，建議上級部門同意昌吉市對《規(guī)劃》進(jìn)行局部修改或開展《規(guī)劃調(diào)整完善》的編制工作，調(diào)整各項(xiàng)規(guī)劃用地布局和空間管制區(qū)范圍，為昌吉市未來6年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更有力的用地保障。（2）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)用途管制，切實(shí)保護(hù)耕地，即在土地利用總體規(guī)劃中應(yīng)對土地利用分區(qū)、建設(shè)用地空間管制等方面深入研究，以消除土地利用的外部不經(jīng)濟(jì)性、實(shí)現(xiàn)土地配置最優(yōu)效率的目標(biāo)。（3）應(yīng)建立建設(shè)用地節(jié)約集約利用考核評價制度，通過考核評估，反映集約利用水平，有針對性的采取調(diào)控措施。（4）按照行業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的原則，加大規(guī)劃實(shí)施管理力度。

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（責(zé)編：張宏民）endprint