公共政策執(zhí)行中橫向政府間博弈困境研究

賈幫飛+張洋洋

摘 要：公共政策的執(zhí)行涉及范圍廣，主體數(shù)量龐大，競爭激烈，并且十分強調地方政府集體行動的合作。屬于典型的“集體行動”。在集體行動過程中，存在“搭便車”現(xiàn)象，從而導致集體行動的困境。涉及集體行動的困境的典型理論有：奧爾森集體行動困境的邏輯，作為博弈分析的囚徒困境，新制度主義理論。運用社會資本理論，嘗試運用信任，規(guī)范，公民參與網(wǎng)絡，化解橫向地方政府的消極非合作博弈，使其走向積極的合作，實現(xiàn)地方政府集體利益的最大化。

關鍵詞：公共政策執(zhí)行；橫向政府博弈；集體行動；社會資本

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.34.067

1 橫向地方政府間公共政策執(zhí)行博弈的內涵及主體分析

1.1 橫向地方政府間公共政策執(zhí)行博弈的內涵

關于橫向的地方政府間的博弈。田千山認為：公共政策執(zhí)行中，橫向政府間的博弈是指 “為了實現(xiàn)所管轄的地區(qū)利益最大化，就各種有形或者無形的資源，各同級地方政府間展開的激烈的競爭，”。宋林霖，彭豐民認為：“橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈是指：在市場經濟條件下，公共政策執(zhí)行過程中，為了實現(xiàn)所管轄地區(qū)集體利益最大化，依靠各種有形或者無形的資源，沒有上下級關系的橫向政府之間所形成一種非合作行為?！蓖跤嗌J為：“橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈是指為了實現(xiàn)既定的政策目標，沒有層次關系的地方政府間，圍繞資源的使用以及政策執(zhí)行，而采取激烈競爭，以實現(xiàn)自身利益最大化的行為?！?謝煒，蔣云根認為：“橫向地方政府間博弈是指：為了實現(xiàn)自身利益最大化，沒有隸屬關系的同級地方政府之間，依靠各種有形或無形資源而展開競爭?！?/p>

筆者認為：橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈大致包括：第一參與的主體：地方政府、其它地方政府、非政府組織、收益群體、目標群體。第二博弈的目的：追求地方政府自身利益。第三博弈的對象：圍繞有形的、無形的，實在的、潛在的資源展開的競爭。第四：博弈的手段是非合作競爭手段。筆者認為：橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈是指：地方政府為實現(xiàn)自身目標即利益最大化，圍繞各種有形的、無形的，實在的，潛在的資源，所采取與其它地方政府，非政府組織，其它受益群體，目標群體的競爭的非合作行為。

1.2 橫向政府間公共政策執(zhí)行主體的博弈分析

公共政策執(zhí)行過程中主要有三個層次：第一層，政策的制定者（上級政府）；第二層，政策執(zhí)行中受益者（同級地方政府、非政府組織機構、受益群體）；第三層，政策的對象（目標群體）。地方政府是政策的執(zhí)行者，處于利益的中心位置，故來自多方的博弈。筆者認為橫向政府間的博弈可以理解為“兩個方向，四位一體”的博弈。兩個方向指的是：主要是縱向的與上級政府的博弈，橫向的與其它政府，非政府組織，受益群體，目標群體之間的矛盾。本文主要探討橫向政府間的的博弈。四位一體：地方政府處于利益的中心位置。來自其他四方的競爭，故四方博弈最終統(tǒng)一于一體。公共政策執(zhí)行過程中，博弈主體數(shù)量眾多，追求的利益有所差異，他們之間的非合作行為，必然帶來公共政策執(zhí)行的困境。

2 橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的困境

2.1 地方政府博弈的“公用地悲劇”

“公用地悲?。═ragedy of the Commons）”是加勒特.哈丁在1968年，《科學》一文提出的。主要是指“自由的使用公共資源，最終導致所有公共資源的毀壞?！?/p>

地方政府的非合作博弈符合“公用地悲劇”。目前學界通過建立模型來說明橫向政府公共政策執(zhí)行博弈的“公用地悲劇”，其中，宋林霖和謝偉建立的模型較為清楚。謝煒，蔣云根在《中國公共政策執(zhí)行中地方政府間的利益博弈》模型中指出，博弈的結果大致可以劃分為三種博弈類型。第一種：合作共贏型博弈。在此博弈中，X政府和Y政府相互信任，互相合作，使各自都獲得了100萬的收益。第二種是非合作博弈。Y政府爭取合作，而X政府采取不合作。Y政府要為了合作進行要支付100萬的成本，而X政府不支付成本，卻靠搭便車或得了60萬成本 。第三種就是消極非合作博弈。X政府和Y政府都采取不合作的方式。雙方為實現(xiàn)既定目標各自需要支付100萬的成本。造成各自的虧損。

在公共政策的實際運行過程中，地方政府為了獲得財政收入的增加，或得更多的項目支持。采取非合作競爭的方式。（例如政策傾斜，自我保護）來追求自身利益最大化。政府工作人員，為了自身的晉升，追求短期的績效，結果都無異于“公用地悲劇”。

2.2 地方政府博弈的“集體行動困境”

有關集體行動的困境，學界較為著名的是“奧爾森集體行動的邏輯”。奧爾森對集體行動的表述“人是理性的，追求自身利益，即使在實現(xiàn)集體利益的同時，能夠獲利，他們也不會為實現(xiàn)集體利益而采取行動。除非集團的人數(shù)很少，或者存在某種強制手段，否則他們不會采取集體行動”。

此處，可以理解為兩種路徑：第一條路徑。人都是理性的追求自我利益，在大集團利益實現(xiàn)的時候，他不必為此付出努力，“搭便車”可以使自己不支付成本，而或得利益，在這種情況下人們自然而然的選擇“不采取集體行動”。第二種路徑是：存在強制，或者其他特殊手段，迫使個人為實現(xiàn)集體利益而采取行動，這些強制和特殊手段確實對實現(xiàn)集體利益，具有重要意義，但是靠強制，缺少對集團的信任，最終還是使集體鍵入了非合作博弈的集體困境。

雖然現(xiàn)實中公共政策執(zhí)行所遇到的困境，并不都能用“奧爾森集體行動的困境的邏輯”來解釋。但是在公共政策的執(zhí)行主體中，每個主體都是有理性的的，追求自身利益的實現(xiàn)，一旦發(fā)現(xiàn)自己可以不付出，就能獲得利益，他們自然會選擇“搭便車”。即使有外在強制性約束，他們也會消極執(zhí)行。

3 橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的邏輯生成

3.1 內在動力：利益的追求

橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的內在動力：是“利益的訴求”。地方政府官員和政府機構具有雙重身份。一方面他們是為實現(xiàn)公共利益的政治人，另一方面他們是為實現(xiàn)自身利益的“經濟人”?！敖洕恕?，最早由亞當斯密提出來的，運用于西方經濟學當中?！澳吕者M一步完善了經濟人”假設，他認為必須將經濟人獨立出來，以此界定經濟人的內涵。他提出：“經濟人”就是擅長計算、具有創(chuàng)造性，能夠實現(xiàn)自身利益最大化的人”。布坎南認為：要把政府官員和政府機構看成是運用自身權利，實現(xiàn)自身利益的經濟人”。公共政策的執(zhí)行最中，政府機構和政府官員“經濟人”和“政治人”之間存在著張力，如果處理不好，很容易使政府官員和政府機構，走向“經濟人”的異端。endprint

3.2 社會環(huán)境：資源稀缺性

“資源稀缺性”，不僅用在西方的經濟學中，在公共政策執(zhí)行過程中，也十分典型。因為資源稀缺性，所以才需要公共政策對各類資源進行調節(jié)和分配，決定政府“所為和所不為的所有內容”每個地方政府部門擁有的資源有限，無論地方政府追求的是有形的資源，還是無形的資源。每個地方資源有限，往往阻礙了地方政府的發(fā)展。為了謀求自身的發(fā)展，他們或者實行“地方保護住主義”或者與其它參與主體展開激烈的競爭。也會尋求短期的合作，但是最終對資源的角逐，也會導致合作的破裂。

3.3 直接原因：信任流失

美國學者林南曾經說過，“名聲是得到認可的總和。即一個人在社會群體當中所獲得的承認水平的高低。就團體而言，一個團體的集體名聲可以界定為，團體中有聲望的個體數(shù)量的多少，以及它被其它團體所熟知的水平?！惫舱叩挠行?zhí)行來源于參與主體之間的彼此信賴。信任是一筆無形的財富，也是一種非常重要資源。橫向政府間合作共贏型博弈，依賴政府機構之間的信任，也來源于政府官員之間的信任?，F(xiàn)實公共政策執(zhí)行過程中，由于政府或者政府官員不注意信用資源的積累，或者在政治博弈中采取不正當手段，使建立起來的信用資源流失，最終都導致公共政策執(zhí)行流于形式。

3.4 外在制約：規(guī)范虧空

橫向政府間公共政策的執(zhí)行依賴于“正式制度”（包括現(xiàn)存的法律、法規(guī)。）非正式制度（包含道德與文化因素的）。公共政策的執(zhí)行主體，處于對自身利益的保護，往往懼怕懲罰，因此，不敢侵犯正式的制度。但是非正式制度，由于具有量化的空間，同時也帶有很強的張力。為各個參與主體留下了空子。在公共政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者一方面違背道德，減少交易成本。以此追求自身利益的最大化。另一方面由于“良善的執(zhí)行文化”在政府官員那里還缺乏賴以成長的土壤。橫向政府間“道德的缺失”，政府官員沒有“良善的執(zhí)行文化”的熏陶，使橫向政府間公共政策執(zhí)行走向非合作。

3.5 公民參與網(wǎng)絡不足

雖然目前國家大力倡導政府簡政放權。政府在公共政策執(zhí)行過程中越來越趨向于多元主體的合作。但是實際效果甚微。一方面政府制定公共政策的狹隘目標難以得到修訂，一旦這種狹隘性目標被公民發(fā)現(xiàn)，也自然增強了公民對公共政策的抵觸情緒。另一方面缺乏公民參與網(wǎng)絡也容易造成公共政策傳輸過程中，公共信息的封閉，造成地方政府和其它地方政府，以及公民政治信息的不對稱性。為平等的或得對稱的信息，勢必會在不同參與主體之間形成非合作的對峙局面。

4 社會資本理論：橫向政府間合作博弈的解釋框架

社會資本概念最早是被的法國社會學家“皮埃爾·布迪厄提出來的。他把社會資本界定為：“各種現(xiàn)實或潛在資源集合體，這些資源是由彼此承認或者默認的關系相互交叉而成的網(wǎng)絡。”羅伯特普特南認為：“在由社會資本構成的網(wǎng)絡共同體當中，公民參與網(wǎng)絡蘊藏著一次性交流的穩(wěn)定準則，這些準則促進了彼此之間信任的產生。這種網(wǎng)絡，有利于參與主體之間彼此信任，相互溝通、相互理解，因而有利于解決集體行動的困境”。社會資本是指：“社會群體成員在相互交流和溝通過程所產生的信任和規(guī)范，他們能夠提高社會效率，增加人力資本和物力資本的效益?！逼仗啬蠈嶋H上是強調了信任，規(guī)范，公民參與網(wǎng)絡等在在內的“社會資本”的軟約束來提高社會效率。

4.1 凝聚信任資本，提升政府公信力

政府的公信力是社會成員對依賴各種規(guī)則和網(wǎng)絡關系，對政府所產生的信任。公共政策的執(zhí)行過程中，自然而然的依賴于政府的公信力。信任資本是普特南提出的三大資本中最為關鍵的一部分。吳興云認為：“有兩種機制維持者中國現(xiàn)存的秩序：一是社會體制代表代表法理社會，依據(jù)法律調整現(xiàn)存的秩序。二是家族體制，代表禮俗社會，依據(jù)傳統(tǒng)禮儀和習俗來調整人與人之間的關系?！本哂泄帕Φ恼?，在頻繁的互動過程中，使自身的信任資本得以積累和增加。首先，要培育政府官員的責任意識。體現(xiàn)公共政策執(zhí)行的公共性，責任性，克己修身，做好表率，以發(fā)揮榜樣激勵的作用。其次增加政府部門間交流溝通。使彼此之間相互理解，相互寬容，增強彼此之間的信任。再次，懲罰在公共政策執(zhí)行過程中的“搭便車”現(xiàn)象，避免彼此形成的信任體系，遭到破壞。

4.2 增加規(guī)范資本，規(guī)避道德風險性

在社會資本理論中的規(guī)范，不同于正式的制度。這種規(guī)范是指人們在相互交流過程中形成的道德規(guī)范和寬容文化。不同于正式的法律、法規(guī)。這種規(guī)范具有典型的引導激勵作用，不具有懲罰作用。在公共政策的執(zhí)行過程中，利益主體為追求自身利益的最大化，往往采取非道德的手段，來獲取兩個方面的需求，一方面獲得的利益，另一方面面又免于處罰。作為道德和文化的資本，是一種很好的引導激勵資本。首先，對政府官員進行德育教育，使政府官員“養(yǎng)正氣”，樹正風。其次，培育互助型執(zhí)行文化，優(yōu)化執(zhí)行文化的合作氛圍。用文化的元素來打破合作的壁壘，暢通合作的信息與合作的渠道。

4.3 建構公民參與的橫向網(wǎng)絡資本

公民參與網(wǎng)絡包括橫向（相同地位和權力的人）的公民參與網(wǎng)絡。也包括縱向（隸屬關系）的公民參與網(wǎng)絡。在公共政策的執(zhí)行過程中，也需要建構公民參與的橫向網(wǎng)絡。首先：政府要簡政放權。雖然國家一直強調政府要把不該管的要交與市場，但是，在實際運行過程中，作為經濟人的政府官員，不愿意“大權旁落。首先，要引導政府官員“敢于放權”，“主動放權”。把自己該管的管好。不該管的不管，才能降低費用，實現(xiàn)整體效益的最大化。其次允許更多的非政府組織的成立。這些非正規(guī)性利益集團，勢必與“壟斷型政府”形成倒壓態(tài)勢。使博弈的各方不敢輕舉妄動，形成博弈的均衡態(tài)勢。構成多元參與主體的協(xié)同合作的局面。

在公共政策的執(zhí)行過程中，由于地方政府理性“經濟人”的趨使，各參與主體追求自身利益的最大化，勢必造成橫向政府間執(zhí)行博弈的困境。解決集體行動困境，有“理性選擇制度主義，新制度主義，等諸多解釋。本文從社會資本理論角度，雖然不能全面、完整的解釋橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的困境，但是它確實是當前的一種行之有效的方法。

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