京津冀科技人才相關(guān)政策的比較研究

京津冀科技人才相關(guān)政策的比較研究

陳寶龍，朱偉

（北京市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)人才交流中心，北京 100035）

在京津冀一體化與協(xié)同發(fā)展的過程中，科技人才的價(jià)值和作用尤為重要。不同形式的“人才計(jì)劃”是京津冀地區(qū)引進(jìn)優(yōu)秀人才的重要途徑。在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的時(shí)代背景下與從京津冀各自的發(fā)展定位來看，京津冀地區(qū)的人才計(jì)劃應(yīng)該是“大同小異、相得益彰”。“大同”指的是三地的人才引進(jìn)應(yīng)在京津冀一體化，協(xié)同發(fā)展的框架下展開，核心在于形成能夠充分流動(dòng)的人才資源市場(chǎng)；“小異”則指的是各地的人才計(jì)劃根據(jù)自身的需求和比較優(yōu)勢(shì)，側(cè)重應(yīng)該有所不同，并形成良性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。中央和地方層面的人才政策的根本目的在于促進(jìn)促成京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展和一體化，形成可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)生態(tài)。

京津冀一體化；科技人才政策；戰(zhàn)略定位；協(xié)同發(fā)展

隨著技術(shù)高速發(fā)展，地區(qū)或國家之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生了深刻的變化。競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)資源和勞動(dòng)力數(shù)量的依賴降低，而創(chuàng)新則占據(jù)越來越重要的地位。中央政府提出的“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”是富民之道、強(qiáng)國之策，對(duì)于走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展道路、增強(qiáng)發(fā)展新動(dòng)力、打造發(fā)展新引擎、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要的意義。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，人才為先。人才是創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的根本，對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和可持續(xù)發(fā)展具有關(guān)鍵作用。

針對(duì)京津冀地區(qū)，黨和國家提出了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，爭(zhēng)取將該地區(qū)打造成具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的城市群。三地各自的發(fā)展都需要大力引入創(chuàng)新型的人才，同時(shí)，京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略定位又要求三地的人才戰(zhàn)略相互促進(jìn)，協(xié)同發(fā)展。

在此背景下，分析京津冀科技人才政策現(xiàn)狀，找出京津冀科技人才政策促進(jìn)創(chuàng)新的關(guān)鍵所在，提出促進(jìn)京津冀科技人才創(chuàng)新的政策建議具有緊迫性和重要的現(xiàn)實(shí)意義。

科技人才政策是指國家、政黨、相關(guān)機(jī)構(gòu)等在一定時(shí)期采取的涉及到科技人才的培養(yǎng)、引進(jìn)、使用、管理等活動(dòng)的系列法規(guī)、措施、條例、辦法的總稱?？萍既瞬耪叩难芯渴艿綄W(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，藍(lán)勁松、劉波、陳莎利、王磊等發(fā)表了重要研究成果。學(xué)術(shù)界在總結(jié)科技人才政策的基礎(chǔ)之上開始向科技政策對(duì)比分析方向研究。在此背景下，筆者選擇了京津冀科技人才政策為案例進(jìn)行對(duì)比研究。本文試圖將科技人才政策的比較分析與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律相結(jié)合，在如何設(shè)計(jì)符合宏觀趨勢(shì)，能夠發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)協(xié)同人才政策上提供借鑒。

一、京津冀科技人才政策總體概況

所謂“人才計(jì)劃”是指國家，地區(qū)或機(jī)構(gòu)等主體為了得到所需的人力資源而采取的一系列策略和行動(dòng)的統(tǒng)稱，既可以自己培養(yǎng)也可以從外部引入。

改革開放以來，國內(nèi)的研究和技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家有明顯的差距，自己培養(yǎng)的人才質(zhì)量滿足不了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需。同時(shí)，由于多方面的原因，人才外流現(xiàn)象始終存在。所以，中國的科技人才政策總體上是以促進(jìn)國際學(xué)術(shù)交流，提高國內(nèi)的科技水平和從國外引入所需人才（主要是在國外學(xué)習(xí)工作的華人）為主。

當(dāng)國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和學(xué)術(shù)科研水平與發(fā)達(dá)國家有著懸殊的差距時(shí)，“人才計(jì)劃”主要是將國內(nèi)人員送到國外學(xué)習(xí)和交流，以求提高自身水平。吸引國外的優(yōu)秀人才來華非常困難。

但隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國內(nèi)在研發(fā)經(jīng)費(fèi)和儀器設(shè)備等方面與發(fā)達(dá)國家的差距越來越小。尤其是在2008年之后，作為全球研發(fā)中心的美國因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而縮減了研發(fā)經(jīng)費(fèi)，使得在美華人的機(jī)會(huì)減少，從而有了更大的意愿回國工作。中組部主導(dǎo)的“千人計(jì)劃”是標(biāo)志性的人才計(jì)劃，并一直持續(xù)至今，影響深遠(yuǎn)。

“千人計(jì)劃”的主要吸引力在于加大投入，提高個(gè)人待遇和一定程度上突破了現(xiàn)有的科研體制。比較國內(nèi)不同的人才計(jì)劃可以發(fā)現(xiàn)，中國政府（中國的科研經(jīng)費(fèi)主要來自各級(jí)政府）對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的投入高速增長(zhǎng)，對(duì)于在國內(nèi)接受了本科教育再在發(fā)達(dá)國家接受博士訓(xùn)練的華人而言，回到國內(nèi)發(fā)展，機(jī)會(huì)更多，資金充裕。

在個(gè)人生活方面，人才計(jì)劃往往通過行政手段在住房、子女入學(xué)、戶籍等方面給予引入的人才以特殊優(yōu)待。尤其是直接掌握公共服務(wù)供給的地方政府往往提供非常具體的優(yōu)待條件以吸引人才。

在科研體制方面，中國并未取得整體性的突破。絕大多數(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)是公立機(jī)構(gòu)（公立大學(xué)和研究所），行政化色彩濃厚；經(jīng)費(fèi)來源單一，遠(yuǎn)離實(shí)際市場(chǎng)需求；風(fēng)險(xiǎn)投資和產(chǎn)業(yè)環(huán)境也遠(yuǎn)未發(fā)展起來?！扒擞?jì)劃”等人才計(jì)劃和大學(xué)的改革雖有局部突破，但整體環(huán)境并未改善。與美國從全世界吸引人才相比，中國仍主要是吸引留學(xué)歸國人員。

京津冀的情況同樣如此，同時(shí)還有嚴(yán)重的發(fā)展不平衡問題。與京津冀一體化過程中，北京和天津雖然在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略定位等方面又明顯的不同，卻是同級(jí)別的直轄市，往往有直接的競(jìng)爭(zhēng)。在人才引進(jìn)方面，天津的科技研發(fā)資源無論是在規(guī)模還是質(zhì)量上都與北京有明顯差距，卻往往制定與北京類似的人才引進(jìn)政策，直接與北京競(jìng)爭(zhēng)。河北與京津這樣的特大城市相比，在各方面都缺乏吸引力，臨近京津的地理位置，不但沒有給河北帶來更多的發(fā)展，反而因?yàn)椤昂缥?yīng)”而使得人才資源進(jìn)一步向京津聚集。河北的人才引進(jìn)往往依賴于京津的向外轉(zhuǎn)移。

隨著京津雙城的發(fā)展和城際軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，其“虹吸效應(yīng)”在很多方面正在轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜椛湫?yīng)”。經(jīng)費(fèi)支持和行政性優(yōu)待都無法打破這種人才資源配置的不平衡，協(xié)同發(fā)展而又發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)的人才政策是促進(jìn)創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵。

二、京津冀科技人才政策存在問題及原因分析

如上所述，京津冀人才政策整體上面臨著產(chǎn)業(yè)生態(tài)不成熟，制度環(huán)境差，缺乏吸引力等問題。單純靠加大資金投入，一方面會(huì)造成浪費(fèi)，難以持續(xù)；另一方面，受到體制的限制，對(duì)人才資源的引進(jìn)和投入都不是由市場(chǎng)的實(shí)際需求決定，而是取決于行政意志。絕大多數(shù)科技人才都身處公立機(jī)構(gòu)，受到事業(yè)編制等的束縛。從而，難以吸引到一流的創(chuàng)新人才，也就不能真正地促進(jìn)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在京津冀區(qū)域內(nèi)部則存在嚴(yán)重的發(fā)展不平衡和人才資源流動(dòng)障礙，一方面，京津因?yàn)樾姓艛?，集聚了過多的資源，又限制了這些資源輻射周邊的河北，使得河北難以獲得所需的人才資源；另一方面，人力資源市場(chǎng)又因?yàn)閼艏涂蒲袡C(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系等原因被人為分割，使得人才資源難以流動(dòng)，無法有效配置。

對(duì)于北京而言，主要問題在于如何充分發(fā)揮人才資源的效能，如何真正促進(jìn)科學(xué)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。北京擁有北京大學(xué)、清華大學(xué)等中國最好的研究型大學(xué)，又擁有眾多中科院系統(tǒng)的研究所。北京的大學(xué)和研究所無論從中央組織部的“千人計(jì)劃”、中科院的“百人計(jì)劃”，還是北京市級(jí)的“新星計(jì)劃”都獲得了大量的資助，吸引到了大量人才。但受限于大學(xué)和科研事業(yè)單位改革的限制，北京仍建立不起有效的評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制來發(fā)揮人才的效能。對(duì)于人才的評(píng)價(jià)往往受到行政官僚的影響或過度依賴影響因子等評(píng)價(jià)指標(biāo)。激勵(lì)機(jī)制則因?yàn)閮?nèi)部受限于事業(yè)單位和國有資產(chǎn)管理方式的限制，外部又缺乏成熟的風(fēng)險(xiǎn)投資和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，無法真正促進(jìn)創(chuàng)新。同時(shí)，在北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，制造業(yè)比重已經(jīng)很低，科研成果的產(chǎn)業(yè)化需要在北京之外落地，這就需要跨地區(qū)合作和京津冀一體化的推進(jìn)。

天津一直存在戰(zhàn)略定位不清晰，與北京的定位重疊過多的問題。體現(xiàn)在人才政策上則是直接競(jìng)爭(zhēng)多，而合作協(xié)同少。例如，天津在院士、“千人計(jì)劃”、“長(zhǎng)江學(xué)者”等層面與北京競(jìng)爭(zhēng)，市級(jí)的資源往往與這些國家級(jí)的人才計(jì)劃相匹配，從而在京津冀內(nèi)部形成了直接與北京競(jìng)爭(zhēng)，又全面落后于北京的局面。如此局面，既不利于京津冀一體化的協(xié)同發(fā)展，又不能滿足天津自身的實(shí)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。天津的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與北京又很大不同，第二產(chǎn)業(yè)比重很高。這些產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)需要的人才與北京也就有很大不同。但天津的人才計(jì)劃依然是行政主導(dǎo)，以大學(xué)和研究所為主要載體，產(chǎn)業(yè)需求沒有得到充分的體現(xiàn)。

與京津相比，河北在就業(yè)機(jī)會(huì)、薪資水平、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平等方面都無法與京津相競(jìng)爭(zhēng)，在以往的功能定位中，往往從屬于京津的發(fā)展戰(zhàn)略需求。這就使得河北的人才計(jì)劃過于被動(dòng)，不足以成為集聚人才的有力渠道。更多時(shí)候，因?yàn)榫┙虻摹昂缥?yīng)”，本就人才匱乏的河北還出現(xiàn)了人才流失的情況，使得河北的人才資源狀況雪上加霜。但形式正在發(fā)生變化，一方面，京津冀一體化日益發(fā)展，城際客專網(wǎng)已經(jīng)基本建成，未來京津冀三地的時(shí)空可達(dá)性將提高至1小時(shí)以內(nèi)，人才流動(dòng)的時(shí)空屏障已經(jīng)消解。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和降低地區(qū)間發(fā)展不平衡的宏觀形勢(shì)也要求消除以往束縛了京津冀一體化發(fā)展的體制和行政因素，從而建立能夠自由流動(dòng)的人才資源市場(chǎng)。在此新背景下，河北面臨的主要問題是如何充分利用京津冀一體化的機(jī)制，發(fā)揮自身在土地、人力成本等方面的比較優(yōu)勢(shì)，通過更好的人才服務(wù)來吸納人才。

三、針對(duì)京津冀人才政策的建議

針對(duì)京津冀的現(xiàn)狀和未來發(fā)展的趨勢(shì)，本文提出“大同小異”的宏觀思路，并針對(duì)京津冀各自面臨的現(xiàn)實(shí)問題和需求提出針對(duì)性的政策建議。

在宏觀層面，京津冀地區(qū)整體，甚至全國都面臨著共同的宏觀問題：可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、現(xiàn)代的社會(huì)治理模式，更平衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。落實(shí)到科技人才政策層面，就是要擺脫以往單純依靠增加投入吸引人才的模式，逐步建立真正能夠促進(jìn)創(chuàng)新的制度生態(tài)；對(duì)于人才資源應(yīng)從管理模式轉(zhuǎn)為服務(wù)模式，減少行政干預(yù)，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，將“特事特辦”的碎片化政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定可期的政策環(huán)境；在京津冀層面，則應(yīng)以建立能夠按照市場(chǎng)的實(shí)際需求，靈活配置人力資源的市場(chǎng)機(jī)制為核心，切實(shí)促進(jìn)京津冀一體化和協(xié)同發(fā)展。這就是京津冀人才政策的“大同”。

京津冀的一體化和協(xié)同發(fā)展并不是統(tǒng)一在一個(gè)行政框架下的一體化，而是讓市場(chǎng)配置資源，通過市場(chǎng)機(jī)制形成各有側(cè)重，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的共贏格局。這樣的機(jī)制并不是讓各地按照統(tǒng)一的行政計(jì)劃行事，而是通過各地在比較優(yōu)勢(shì)、政策環(huán)境、公共服務(wù)等方面的良性競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)由人才資源的充分流動(dòng)來形成科技人才有效率的動(dòng)態(tài)分布和平衡。各地應(yīng)發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)，制定符合實(shí)際情況戰(zhàn)略定位、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的人才計(jì)劃。這些“小異”是實(shí)現(xiàn)“大同”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

針對(duì)京津冀科技人才政策的現(xiàn)實(shí)問題和趨勢(shì)，提出以下建議：

一是建立京津冀一體化的協(xié)調(diào)機(jī)制。在以往各地之間雙邊和多邊協(xié)議的基礎(chǔ)上，在財(cái)稅制度改革和央地事權(quán)重新劃分的大框架下，建立更穩(wěn)定，更制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制。這一跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)有力推進(jìn)京津冀一體化和協(xié)同發(fā)展，在教育和醫(yī)療資源配置、社會(huì)保障等方面實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的均等化，減少影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才資源配置的非市場(chǎng)化因素。

二是推動(dòng)制度創(chuàng)新。在事業(yè)單位改革和科研體制改革的大背景下，減少行政干預(yù)，完善科研基金體制。逐步推進(jìn)大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)改革，使之成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，能夠自主地與企業(yè)展開科技合作。政府和行政部門減少對(duì)于科研活動(dòng)的行政指令性的管理，轉(zhuǎn)而提供促進(jìn)創(chuàng)新的公共服務(wù)。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面給予科研人員激勵(lì)，減少對(duì)科研人員參與創(chuàng)業(yè)的限制。

三是切實(shí)推動(dòng)人才資源的自由流動(dòng)。對(duì)于相對(duì)落后于北京的津冀兩地，尤其是河北，應(yīng)“不求所有但求所用”，推動(dòng)人才柔性引進(jìn)，主要就是繞過戶籍和人事關(guān)系等制約，靈活地引進(jìn)人才。這樣的政策雖然不是治本之策，卻可以在短期內(nèi)見效，推動(dòng)制度創(chuàng)新。

[1] 臧軼楠：京津冀協(xié)同發(fā)展要下好人才棋[J]．人民論壇，2016（31）．

[2] 趙庚、劉兵：京津冀科技人才政策比較研究——從扶持走向服務(wù)[J]．人民論壇，2016（11）．

[3] 邸曉星、徐中：京津冀區(qū)域人才協(xié)同發(fā)展機(jī)制研究[J]．天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（01）．

[4] 丁艷麗：人才智力助推京津冀協(xié)同發(fā)展[J]．中國人才，2015（19）．

[5] 佟林杰、孟衛(wèi)東：京津冀區(qū)域人才特區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇[J]．經(jīng)濟(jì)與管理，2015（05）．

（責(zé)任編輯：周瑞華）