江蘇省徐州地方稅務(wù)局課題組

加快建立自然人納稅識(shí)別號(hào)制度的綜合分析

江蘇省徐州地方稅務(wù)局課題組

隨著我國(guó)財(cái)稅體制改革的不斷深化，稅制結(jié)構(gòu)將逐步過渡到間接稅與直接稅均衡發(fā)展的格局。在自然人納稅人數(shù)量不斷增加的情況下，納稅識(shí)別號(hào)制度將是強(qiáng)化管理、提升征管質(zhì)效的基礎(chǔ)制度和有效途徑。建立一套科學(xué)、合理、完整的自然人納稅識(shí)別號(hào)制度是自然人稅收管理制度的前置性要求，該制度將有力于支撐自然人稅收管理體系，是自然人納稅申報(bào)、稅款征收、納稅評(píng)估和稅額確定的重要基礎(chǔ)。

一、自然人納稅識(shí)別號(hào)界定①

（一） 自然人納稅識(shí)別號(hào)定義

自然人納稅人識(shí)別號(hào)主要是指稅務(wù)部門按照法定標(biāo)準(zhǔn)，為公民等自然人納稅人編制的確認(rèn)其身份的數(shù)字或字母代碼標(biāo)識(shí)。通常該數(shù)字代碼標(biāo)識(shí)是統(tǒng)一的、惟一的，且終身不變。納稅識(shí)別號(hào)是在稅收征管過程中辦理征收和繳納等稅務(wù)事項(xiàng)時(shí)使用的數(shù)據(jù)信息識(shí)別號(hào)碼，可以在登記機(jī)關(guān)的內(nèi)外部進(jìn)行交換，甚至被不同的信息平臺(tái)共享。

（二）自然人納稅識(shí)別號(hào)理論基礎(chǔ)

國(guó)家稅務(wù)總局制定的《全國(guó)稅收征管規(guī)范》規(guī)范了稅收征管基礎(chǔ)性和事務(wù)性工作，對(duì)稅收征管工作具有普遍適用性和指導(dǎo)性②施正文.稅收征管規(guī)范化：稅收管理事業(yè)的里程碑事件[J].中國(guó)稅務(wù)，2015（9）：16.。其在稅務(wù)登記一項(xiàng)中明確提出自然人信息登記，業(yè)務(wù)概述為“以自然人名義納稅的中國(guó)公民、外籍人員和港、澳、臺(tái)地區(qū)人員申請(qǐng)辦理個(gè)人基礎(chǔ)信息登記?！?015年，《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》明確提出建立自然人稅收管理體系，要求從法律框架、制度設(shè)計(jì)、征管方式、技術(shù)支撐以及資源配置等方面，構(gòu)建以高收入者為重點(diǎn)的自然人稅收管理體系。同年《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見稿）中表示“國(guó)家施行統(tǒng)一的納稅人識(shí)別號(hào)制度”。這一系列規(guī)范和文件為自然人納稅識(shí)別號(hào)制度提供了充分的政策支持，明確了其地位。

自然人在首次發(fā)生納稅義務(wù)后，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)賦予其納稅識(shí)別號(hào)，這是自然人履行納稅義務(wù)的法定程序和基本條件，也是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自然人納稅人實(shí)施有效稅收征管的首要環(huán)節(jié)。自然人納稅識(shí)別號(hào)制度的建立和操作，對(duì)自然人納稅的實(shí)體權(quán)利、程序權(quán)利而言，是技術(shù)、條件、手段、基礎(chǔ)。其使稅收征管所需的信息更加集中，提高了對(duì)自然人納稅人的稅收征管效率。在新一輪稅制改革中，自然人納稅人識(shí)別號(hào)制度的建立，將使以家庭申報(bào)納稅單位成為可能，也將使向納稅人返稅制的施行成為可能。

二、OECD成員國(guó)自然人納稅識(shí)別號(hào)制度借鑒

OECD成員國(guó)較普遍的做法是進(jìn)行識(shí)別號(hào)碼登記，每個(gè)納稅人建立一個(gè)終身惟一的納稅人識(shí)別號(hào)碼。統(tǒng)計(jì)分析OECD納稅人注冊(cè)和識(shí)別編號(hào)系統(tǒng)（Taxpayer registration and identification numbering system）中關(guān)于54個(gè)國(guó)家（含部分非OECD成員國(guó)）（不含中國(guó)內(nèi)地、中國(guó)香港地區(qū)）自然人納稅識(shí)別號(hào)選擇的調(diào)查報(bào)告后發(fā)現(xiàn)，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家采用獨(dú)立的識(shí)別號(hào)制度。其納稅人識(shí)別號(hào)具有保密性，且不與身份號(hào)碼一同使用。形式主要有三種：社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)、稅務(wù)號(hào)、身份證號(hào)。其中以社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)作為自然人納稅識(shí)別號(hào)的國(guó)家有美國(guó)、英國(guó)、加拿大、芬蘭、瑞士；以稅務(wù)機(jī)關(guān)編制的稅務(wù)號(hào)作為自然人納稅識(shí)別號(hào)的國(guó)家有澳大利亞、意大利、新西蘭、土耳其、南非、印度等27個(gè)國(guó)家；以身份證號(hào)作為自然人納稅識(shí)別號(hào)的國(guó)家有冰島、愛爾蘭、韓國(guó)、波蘭、瑞典等22個(gè)國(guó)家。上述采用身份證號(hào)和社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)作為自然人納稅識(shí)別號(hào)的國(guó)家大都具有健全的自然人隱私權(quán)保護(hù)法和權(quán)利保護(hù)法。

三、我國(guó)自然人納稅識(shí)別號(hào)制度設(shè)計(jì)的選擇

（一）制度設(shè)計(jì)的選擇

借鑒OECD成員國(guó)自然人納稅識(shí)別號(hào)制度，我國(guó)自然人納稅識(shí)別號(hào)制度設(shè)計(jì)大致有兩種選擇：一種是由稅務(wù)機(jī)關(guān)編制單獨(dú)的稅務(wù)識(shí)別號(hào)；另一種是將身份證號(hào)碼作為自然人納稅識(shí)別號(hào)。后者還可細(xì)分為單純的身份證號(hào)碼和身份證號(hào)中的部分號(hào)碼加上其他信息標(biāo)識(shí)。近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和自然人權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，支持由稅務(wù)機(jī)關(guān)編制單獨(dú)稅務(wù)識(shí)別號(hào)的觀點(diǎn)逐漸增加。

（二）制度設(shè)計(jì)分析

1.以身份證號(hào)作為自然人納稅識(shí)別號(hào)存在的問題

考慮將二代身份證號(hào)碼作為自然人納稅識(shí)別號(hào)碼，主要是因?yàn)樯矸葑C具有惟一性和永久性。而且從便捷的角度來看，我國(guó)公安部門個(gè)人身份證系統(tǒng)的管理數(shù)據(jù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)只需與公安部門進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，便可將納稅人惟一的身份證號(hào)碼作為自然人納稅人終身惟一的識(shí)別標(biāo)志。但將身份證號(hào)作為自然人納稅識(shí)別號(hào)存在不可忽視的問題：

第一，身份證號(hào)是公民惟一的身份識(shí)別碼，在日常生活中使用頻率較高，目前我國(guó)尚未出臺(tái)針對(duì)個(gè)人信息和隱私權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)，容易導(dǎo)致個(gè)人信息泄露。如果將身份證號(hào)作為自然人納稅識(shí)別號(hào)，意味著有機(jī)會(huì)接觸到身份證號(hào)的人，就會(huì)掌握該自然人的納稅識(shí)別號(hào)，很有可能了解或掌握該自然人主觀上不愿透露的個(gè)人收入信息和財(cái)產(chǎn)狀況或其他個(gè)人信息，很可能對(duì)自然人權(quán)利尤其是隱私權(quán)造成侵犯。

第二，將身份證號(hào)碼作為自然人納稅識(shí)別號(hào)，在使用上容易將公安部門的個(gè)人身份信息與稅收信息混為一談，將來的發(fā)展障礙不可預(yù)測(cè)。

第三，目前我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)的很多文件中都含有自然人納稅的個(gè)人信息，一些稅務(wù)機(jī)關(guān)因工作需要對(duì)部分納稅人信息予以公開。如公開個(gè)體戶增值稅稅負(fù)行為，本意是為了平衡稅負(fù)，促進(jìn)稅收公平。但稅負(fù)公開文件中含有納稅人識(shí)別號(hào)，如果以身份證號(hào)作為納稅識(shí)別號(hào)，相當(dāng)于間接公開了納稅人的身份證號(hào)，會(huì)給納稅人帶來不便。

第四，我國(guó)居民身份證發(fā)放和信息采集的主管單位是各屬地公安部門，公安部門對(duì)身份證系統(tǒng)有一定的保密性質(zhì)，稅務(wù)機(jī)關(guān)和公安部門信息共享存在很大難度。

第五，對(duì)于軍人、無戶籍個(gè)人、沒有中國(guó)身份證號(hào)的外國(guó)人等群體，其自然人納稅識(shí)別號(hào)需要使用其他識(shí)別號(hào)碼。

2.單獨(dú)編碼的優(yōu)點(diǎn)和未來著力點(diǎn)

第一，有利于保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)。采用單獨(dú)編碼的方式，可以最大程度保護(hù)自然人的個(gè)人隱私權(quán)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公民對(duì)于隱私權(quán)的保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，自然人納稅識(shí)別號(hào)的設(shè)計(jì)和確定，應(yīng)當(dāng)防止自然人隱私問題、權(quán)利問題、糾紛問題等有過多纏訴糾紛。

第二，有利于應(yīng)對(duì)變革發(fā)展。在深化體制改革的大背景下，各行業(yè)都在進(jìn)行變革，每一類行業(yè)的一次變革對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)都意味著繁重的工作量。由于行業(yè)的新興、撤轉(zhuǎn)、合并都有可能產(chǎn)生代碼規(guī)則的改變，從節(jié)約社會(huì)資源考慮應(yīng)實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一編碼。

第三，有利于對(duì)自然人管理的全面覆蓋。自然人的概念大于納稅人，納稅人識(shí)別號(hào)的覆蓋范圍應(yīng)大于社會(huì)保險(xiǎn)代碼和身份證號(hào)碼。以身份證號(hào)碼作為自然人納稅識(shí)別碼無法滿足稅收征管的現(xiàn)實(shí)需求，也無法對(duì)接目前及將來稅收征管多樣性發(fā)展的需求，惟有稅務(wù)機(jī)關(guān)建立并實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的自然人識(shí)別碼制度體系，方可實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人管理的無縫銜接、全面覆蓋。

第四，有利于自然人的分類登記。分類登記可以簡(jiǎn)單分為兩個(gè)方面：一是針對(duì)自然人的分類型登記；二是針對(duì)自然人不同涉稅業(yè)務(wù)辦理的分類記錄。實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一編碼可以用納稅人識(shí)別號(hào)串聯(lián)起各方面的信息，有助于夯實(shí)納稅人誠(chéng)信體系，從而實(shí)現(xiàn) “一人式信息管稅”，也能為未來房地產(chǎn)稅法制定、個(gè)人所得稅法的完善打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第五，有利于對(duì)自然人管理的延續(xù)。目前全民納稅意識(shí)逐步強(qiáng)化，征信體系的建立對(duì)納稅人納稅情況的記錄、歸集、檢索、提供提出較高要求，比如房地產(chǎn)稅改革、開征遺產(chǎn)稅等。這些與自然人切身利益緊密相關(guān)的直接稅改革，都需要統(tǒng)一的納稅識(shí)別號(hào)制度作為基礎(chǔ)，只有掌握個(gè)人稅號(hào)中的個(gè)人交易、收入、財(cái)產(chǎn)等信息，才能消除征稅漏洞，實(shí)現(xiàn)公平征稅。

第六，有統(tǒng)一的信息化支撐。金稅三期上線后，當(dāng)自然人發(fā)生應(yīng)稅行為進(jìn)行納稅申報(bào)時(shí)，金稅三期系統(tǒng)可自動(dòng)采集自然人的涉稅信息（其中也包含自然人身份信息），信息采集后會(huì)進(jìn)行歸集存儲(chǔ)，當(dāng)這些信息發(fā)生改變時(shí)，金稅三期系統(tǒng)會(huì)記錄并隨之變更。所以，金稅三期已為納稅人識(shí)別號(hào)提供了完備的信息化支撐基礎(chǔ)，建立自然人納稅識(shí)別號(hào)制度已不存在技術(shù)問題，同時(shí)也不會(huì)增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3．單獨(dú)編碼需著力解決信息交換策略問題

全面推進(jìn)“三證合一”、“五證合一”登記制度改革是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神的重要舉措，是簡(jiǎn)政放權(quán)、便利市場(chǎng)準(zhǔn)入、鼓勵(lì)投資創(chuàng)業(yè)、激發(fā)市場(chǎng)活力的重要途徑。通過實(shí)施“三證合一、五證合一”，能夠有效推動(dòng)部門間工作整合和信息共享，加快建立程序更為便利、流程更為優(yōu)化、資源更為集約的市場(chǎng)準(zhǔn)入新模式，有力推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。納稅信息能否與自然人身份信息、銀行信息、不動(dòng)產(chǎn)信息等實(shí)現(xiàn)共享，能否打通部門壁壘，實(shí)現(xiàn)各部門信息互聯(lián)互通，消滅信息“孤島”，是建立全社會(huì)征信系統(tǒng)的核心。實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一、獨(dú)立的自然人納稅識(shí)別號(hào)制度，在一定范圍、一定程度上將給多部門數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)共享帶來挑戰(zhàn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)以自然人納稅人識(shí)別號(hào)為主對(duì)納稅人進(jìn)行管理規(guī)范，同時(shí)也可以用自然人納稅人的身份證號(hào)碼建立索引，對(duì)內(nèi)使用納稅識(shí)別號(hào)進(jìn)行管理，對(duì)外以身份證號(hào)碼進(jìn)行交換數(shù)據(jù)。

四、相關(guān)建議

征求意見稿第八條明確規(guī)定了施行納稅人識(shí)別號(hào)制度，但對(duì)不同類別的納稅人識(shí)別號(hào)編碼、使用，還有待在稅法和有關(guān)納稅識(shí)別號(hào)制度中作出具有法律操作性的規(guī)定。例如《稅務(wù)登記管理辦法》分別對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的納稅人、其他納稅人辦理稅務(wù)登記，以及稅務(wù)登記代碼作了規(guī)定，但還沒有明確包括自然人（也有稱之為“個(gè)人”），并且《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》尚未有對(duì)自然人等納稅人辦理稅務(wù)登記這一立法要求。對(duì)建立和完善自然人納稅人識(shí)別號(hào)制度以及出臺(tái)相關(guān)自然人納稅人識(shí)別號(hào)法律文件的建議如下：

第一，采用區(qū)域碼＋相應(yīng)的有效證件中部分號(hào)碼＋稅務(wù)特定碼作為自然人納稅識(shí)別號(hào)碼。其中，有效證件中的部分號(hào)碼使用部分身份證號(hào)碼，且該字段不涉及自然人關(guān)鍵隱私。

第二，建議《稅收征管法》第八條增加第一款：“國(guó)家施行統(tǒng)一的獨(dú)立納稅人識(shí)別號(hào)制度”，旨在強(qiáng)調(diào)國(guó)家施行統(tǒng)一的納稅人識(shí)別號(hào)制度是一個(gè)獨(dú)立的法律制度。第十八條增加“首次產(chǎn)生納稅義務(wù)的自然人應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)申領(lǐng)自然人納稅人識(shí)別號(hào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其編制惟一納稅識(shí)別號(hào)”，旨在強(qiáng)調(diào)根據(jù)自然人納稅識(shí)別號(hào)制度，明確統(tǒng)一的稅務(wù)管轄機(jī)關(guān)管理納稅申報(bào)和一切涉稅事項(xiàng)辦理。

第三，在相關(guān)管理制度中規(guī)定：自然人在辦理涉稅事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用納稅識(shí)別號(hào)。自然人在簽訂合同或協(xié)議、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、不動(dòng)產(chǎn)登記，在金融機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶以及辦理其他涉稅事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用納稅識(shí)別號(hào)。有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)要求自然人納稅人提供納稅識(shí)別號(hào)，并在相應(yīng)的合同協(xié)議、證照、銀聯(lián)卡、憑據(jù)上標(biāo)明。

從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自然人在其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中，一個(gè)納稅年度內(nèi)向其他單位和個(gè)人給付5 000元以上，應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供給付數(shù)額、收入方名稱以及納稅識(shí)別號(hào)；單次給付現(xiàn)金達(dá)50 000元以上，應(yīng)當(dāng)于給付之日起五日內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供給付數(shù)額、收入方名稱以及納稅識(shí)別號(hào)。

課題組組長(zhǎng)：黃緯東

課題組副組長(zhǎng)：任 際

課題組成員：曹曉多 宋傳江 姚 杰

王 磊 沈 詠 權(quán) 實(shí)

責(zé)任編輯：高仲芳

① 本文所界定內(nèi)容為本課題觀點(diǎn)。