土著人民自決權(quán)：基于國際人權(quán)法的理論辨析與實(shí)踐展望

趙理智

摘要：隨著非殖民化運(yùn)動(dòng)的結(jié)束，國際社會(huì)和學(xué)界在是否應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人民自決權(quán)適格主體的問題上產(chǎn)生了分歧。在一系列關(guān)于自決權(quán)的討論中，關(guān)于土著人群體是否擁有自決權(quán)的爭論自冷戰(zhàn)后期以來逐漸升溫。2007年聯(lián)合國大會(huì)正式通過的《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》第3、4條的措辭表明，土著人民理論上已正式被國際社會(huì)認(rèn)可為自決權(quán)的持有者。土著人民能夠成為自決權(quán)的主體與持有者，既有自決權(quán)原則本身開放性因素的影響，也同非殖民化語境下誕生的相關(guān)習(xí)慣國際法規(guī)則密切關(guān)聯(lián)。換言之，土著人民自決權(quán)本質(zhì)上是一種打上了“外部自決權(quán)”烙印的“內(nèi)部自決權(quán)”，在某些地方的政治實(shí)踐已經(jīng)達(dá)到一個(gè)相當(dāng)?shù)母叨?，值得國際法學(xué)人的持續(xù)關(guān)注。

關(guān)鍵詞：國際人權(quán)法；自決權(quán)；土著人民；自決內(nèi)部；自決習(xí)慣

中圖分類號：DF982 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）06-0111-006

2007年9月13日，聯(lián)合國大會(huì)以143票贊成、4票反對和11票棄權(quán)的壓倒性多數(shù)通過了《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》（以下簡稱為《宣言》），第一次在國際法律文本中原則上確認(rèn)了土著人民的自決權(quán)，是對與非殖民化語境緊緊相聯(lián)的傳統(tǒng)自決權(quán)理念的一次顛覆性重構(gòu)。值此《宣言》通過十周年之際，本文試圖從相關(guān)國際人權(quán)法理論出發(fā)，探討土著人民作為自決權(quán)適格主體的依據(jù)，并對未來土著人民自決實(shí)踐的發(fā)展趨勢作出某些不成熟的預(yù)測。

一、“土著人”的定義與概念辨析

2006年，聯(lián)合國土著問題常設(shè)論壇（UNPFII）第五屆會(huì)議發(fā)布的簡報(bào)認(rèn)為，在尚無官方定義的情況下，對“土著”（indigenous）一詞的一般理解應(yīng)基于以下要件：（1）當(dāng)事人在個(gè)體層面“自我識(shí)別”（self-identification）為土著人民的一分子并被部族接納為其成員；（2）具有前殖民地或前拓荒者時(shí)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷史延續(xù)性；（3）與領(lǐng)地和周遭自然資源之間存在強(qiáng)有力的紐帶關(guān)聯(lián)；（4）擁有獨(dú)特的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治體系；（5）擁有獨(dú)特的語言、文化與信仰；（6）構(gòu)成社會(huì)中的非主流群體；（7）決意保留并延續(xù)祖先的生活環(huán)境與體制，作為區(qū)別于其他人民與社群的特色。該簡報(bào)著重指出：聯(lián)合國認(rèn)為，最有裨益的做法是根據(jù)一系列國際人權(quán)文本強(qiáng)調(diào)的“自我識(shí)別”的基本標(biāo)準(zhǔn)對土著人民加以“識(shí)別”（identify）而非“定義”（define）。[1] 顯然，《宣言》起草者在土著人團(tuán)體的壓力下采取了上述所謂“自我識(shí)別”原則。[2]348-351

給土著人下定義如此困難，一個(gè)很重要的原因就是試圖為土著人下定義的各方目的不盡相同。例如那些否定本國存在土著人的國家堅(jiān)持將土著人概念與殖民化歷史相聯(lián)系，而以西方大國為代表的原殖民勢力為對抗其國內(nèi)的土著人群體的自決主張而極力將其與少數(shù)者相混淆。[3]373-376 白桂梅教授指出，造成這種分歧的根本因素就是在國際法上殖民地人民、少數(shù)者和土著人的地位是不同的，而這恰恰是自決權(quán)主體范圍的關(guān)鍵問題。[4]128

在近幾十年來的實(shí)踐當(dāng)中，土著人與少數(shù)者的概念最易被混為一談。單從語義上分析，土著人與少數(shù)者的概念確有相似甚至重疊之處，但二者間的差異也是顯而易見的?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利國際公約》（以下簡稱《民權(quán)公約》）第27條將“少數(shù)者”界定為“人種的、宗教的或語言上的少數(shù)人”。單從字面意義上看，參考前文所述之聯(lián)合國土著問題常設(shè)論壇所提供的部分“識(shí)別”標(biāo)準(zhǔn)，土著人群體似乎也符合第27條的條件。然而從法理上說，區(qū)分二者的關(guān)鍵因素在于判斷二者權(quán)利性質(zhì)的不同?！睹駲?quán)公約》第27條最大的爭議點(diǎn)在于“屬于此類少數(shù)者之人，與該團(tuán)體中其他成員共同享有……”（persons belonging to such minorities shall not be denied the right，in community with the other members of their group，to enjoy...）是否意味著少數(shù)者的權(quán)利可以被視為集體權(quán)利。關(guān)于這一點(diǎn)，索恩伯里教授與克勞福德教授的分析是有道理的。公約起草者以“屬于少數(shù)者之人”取代“少數(shù)者”是有意為之，“與該團(tuán)體中其他成員共同享有”只是為了明確少數(shù)者的群體特性，以區(qū)別于一般的少數(shù)人。[5] “之人”（persons）的表述更證明《民權(quán)公約》保護(hù)的少數(shù)者權(quán)利是個(gè)人權(quán)利而非集體權(quán)利。[6] 土著人民所聲索的自決權(quán)則毫無疑問是集體權(quán)利。《民權(quán)公約》與《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國際公約》第1條規(guī)定，只有“人民”（peoples）才是國際法上的自決權(quán)的適格主體。國際勞工組織第169號公約最早使用了“土著人民”（indigenous peoples）這樣的措辭，卻又在該公約第1條第3款專門規(guī)定：“本公約使用‘人民一詞不得解釋為包含該詞在國際法上可能附帶的權(quán)利。”這一舉動(dòng)背后的用意不言而喻。[7]直至《宣言》通過，序言第16、17段及第3、4條終于明確規(guī)定土著人民享有不可否定的自決權(quán)。即便不考慮自決權(quán)這一特殊權(quán)利，《宣言》全文出現(xiàn)“土著人民”（indigenous peoples）高達(dá)86次，僅有10處提及“土著人”（indigenous individuals）。這一現(xiàn)象表明，《宣言》起草者的主要意圖旨在敦促國際社會(huì)采取有效措施保護(hù)土著人作為一個(gè)整體的權(quán)利而非個(gè)人的權(quán)利，這是與少數(shù)者權(quán)利根本不同的。（1）

另一方面，土著人民與殖民地人民擁有重要的共同之處，即他們大都是歷史上西方列強(qiáng)殖民統(tǒng)治的受害者。特別是在殖民移民社會(huì)（最典型的如美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭等國）中，國家的代表權(quán)由前殖民者后裔構(gòu)成的移民社會(huì)所攫取，而“本土”人群（natives）（2）則始終處于被壓迫、被邊緣化的境地。白桂梅教授甚至認(rèn)為只有這一類土著人才是“真正的土著人”。[4]141 從理論上來說，“真正的土著人”顯然更加符合卡塞斯教授對習(xí)慣法上的自決權(quán)持有者（即1970年《國際法原則宣言》中提到的“遭受外來壓迫、統(tǒng)治和剝削的人民”）的定義。[9]99然而，土著人民與殖民地人民也并非沒有區(qū)別。首先，正如某些學(xué)者所指出的那樣，孤立主義是土著人文化的一部分[3]279-285 ，其特殊的生活方式和文化傳統(tǒng)決定了他們拒絕被主流社會(huì)所同化。更為重要的是，在絕大多數(shù)國家，土著人不僅在人數(shù)上已徹底淪為“少數(shù)人”，而且由于他們近乎固執(zhí)地抵制現(xiàn)代主流物質(zhì)、精神與政治文明的滲透，直接導(dǎo)致他們理論上難以緣引某些先例要求行使習(xí)慣法上的自決權(quán)。因此，對《宣言》賦予土著人民自決權(quán)這一舉措進(jìn)行學(xué)理上的解釋恐怕還需另辟蹊徑。endprint

二、土著人民自決權(quán)的國際人權(quán)法依據(jù)

盡管《聯(lián)合國憲章》第1條第2款及第55條明確提出“發(fā)展國際間以尊重人民平等權(quán)利及自決原則為根據(jù)之友好關(guān)系”，但《憲章》起草者有意讓國家只能從反面推測自決原則的含義，恰恰從反面證明了其不愿將自決權(quán)的適格主體局限于某一類群體（3）， 這就為自決權(quán)概念在未來的擴(kuò)張?zhí)峁┝死碚摽臻g。此外，國際法院在關(guān)于西撒哈拉地位問題的咨詢意見中明確表示，貫徹自決原則的實(shí)質(zhì)在于“尊重人民自由表達(dá)的意志之需要”。[10]33在此統(tǒng)一的底線基礎(chǔ)上，自決原則的貫徹體現(xiàn)為人民的自由選擇，而非這一選擇的特定結(jié)果或行使自決權(quán)的特定方式。[10]123卡塞斯教授在此基礎(chǔ)上將自決權(quán)的原則所扮演的角色概括為三個(gè)要點(diǎn)：（1）對行使任意類型的自決權(quán)的基本手段作了指示，且必須因地制宜、因時(shí)制宜；（2）為習(xí)慣法規(guī)則適用不清晰的個(gè)案的解讀提供了基本標(biāo)準(zhǔn)；（3）可直接為習(xí)慣法規(guī)則缺失的個(gè)案所適用。[9]131-133其中，第三點(diǎn)尤其耐人尋味，因?yàn)槔鋺?zhàn)后涉及自決權(quán)而“習(xí)慣法規(guī)則缺失”的案例比比皆是，相關(guān)各方也完全可能基于自身利益的考量主張或否認(rèn)與己相關(guān)的案例適用某種習(xí)慣法規(guī)則，這無疑從源頭上將自決權(quán)原則的靈活性推上了極致。因此從宏觀上來看，自決權(quán)原則含義的開放性為自決權(quán)適用范疇的擴(kuò)張留下了余地，使得一系列認(rèn)為自己符合“人民”構(gòu)成要件的群體都有可能成為潛在的受益者。

不過，土著人民自決權(quán)的法律性質(zhì)，仍然是值得辨析和討論的。第一個(gè)可能的解釋是卡塞斯教授提到正在形成的“種族團(tuán)體的內(nèi)部自決” （internal self-determination for racial groups）習(xí)慣法規(guī)則。[9]129這一論述是建立在對1970年《國際法原則宣言》的“保留條款”的解讀基礎(chǔ)之上的，即“以上各項(xiàng)不得解釋為授權(quán)或鼓勵(lì)采取任何行動(dòng)，局部或全部破壞或損害在行動(dòng)上符合上述各民族享有平等權(quán)及自決權(quán)原則并因之具有代表領(lǐng)土內(nèi)不分種族、信仰或膚色之全體人民之政府之自主獨(dú)立國家之領(lǐng)土完整或政治統(tǒng)一”。卡塞斯認(rèn)為，這一否定式的長句可以通過將其轉(zhuǎn)化成肯定的形式從而得以下推論：一個(gè)尊重自決原則的主權(quán)國家政府，必然是代表其整個(gè)人口的，特別是允許各個(gè)種族、宗教或膚色的團(tuán)體平等地參與政治決策；反過來，只有當(dāng)政府以種族、宗教或膚色為由拒絕某些團(tuán)體的參與時(shí)，他們才有權(quán)主張自決權(quán)。[9]112 例如，南非與南羅得西亞（津巴布韋前身）的獨(dú)立之所以被國際社會(huì)認(rèn)為是片面的或根本不予承認(rèn)，根本原因就在于掌握國家權(quán)力的白人精英集團(tuán)故意設(shè)置障礙阻撓種族上的多數(shù)者即黑人參與政府管理。（4）

然而，“真正的土著人”是否符合上述情形卻令人疑慮。因?yàn)檫@里所定義的“內(nèi)部自決權(quán)”實(shí)質(zhì)上是一種民主參與全國性政治事務(wù)的權(quán)力，這一權(quán)利的行使方式與絕大多數(shù)土著人民的實(shí)際意愿也相去甚遠(yuǎn)。對于土著人民來說，他們最關(guān)心莫過于能否自由自主地決定本部族的政治地位和經(jīng)濟(jì)、文化命運(yùn)，而非參與主要反映主流社會(huì)社情民意的全國性事務(wù)，這是由他們拒絕被同化的孤立主義的基本傾向決定的。（5）從文本上看，土著人民參與全國性政治決策的權(quán)利被列入《宣言》第5條：“土著人民……保有根據(jù)自由意愿充分參與國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活的權(quán)利?！钡捎谶@一條款是與第3、4條（關(guān)于自決權(quán)）并列的，因此可以推測起草者的基本態(tài)度是將其視為土著人的一項(xiàng)與自決權(quán)并列的基本人權(quán)（個(gè)人權(quán)利）。

排除了“種族團(tuán)體的內(nèi)部自決權(quán)”，讓我們再來審視《宣言》中具體規(guī)定土著人民享有自決權(quán)的第3、4條。其中，第3條是對土著人民自決權(quán)的總定性，即“自由決定自己的政治地位，自由謀求自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展”。表面上看，該條并未對土著人民自決權(quán)的適用范圍作任何明確的限制，這無疑是為了滿足各國土著人代表的心理期許，因?yàn)樗麄兪冀K抵制國際社會(huì)任何可能對其自決權(quán)設(shè)限的企圖。[11]259-260 不過，考慮到主權(quán)國家對領(lǐng)土完整可能遭到破壞的顧慮，《宣言》不可避免地在第4條中對土著人民行使自決權(quán)的方式作出了限制：土著人民行使其自決權(quán)時(shí)，在涉及其內(nèi)部和地方事務(wù)的事項(xiàng)上，以及在如何籌集經(jīng)費(fèi)以行使自治職能的問題上，享有自主權(quán)或自治權(quán)。

第4條暗含的一大爭論焦點(diǎn)集中在如何理解“自主”（autonomy）和“自治”（self-government），尤其是后者。土著人民原本就和殖民地人民具有相似之處，而根據(jù)某些學(xué)者的主張，“自治”可以是殖民地人民在行使“外部自決權(quán)”時(shí)除獨(dú)立以外的一種替代性方案，例如希金斯教授就曾指出，殖民地人民可以選擇保持與前宗主國之間的憲法關(guān)系。[12] 第4條在最終成文之前曾作為《宣言》草案第31條被反復(fù)討論，當(dāng)時(shí)該條曾將土著人民享有自主權(quán)或自治權(quán)的“內(nèi)部和地方事務(wù)的事項(xiàng)”細(xì)化為“文化、宗教、教育、信息、媒體、衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、土地與資源管理、環(huán)境及非部族成員進(jìn)入領(lǐng)土的問題”。[11]270 其中，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、土地與資源管理方面的自治讓人不禁將其與“外部自決”聯(lián)系起來?？ㄈ菇淌谠谡撌鲎鳛榱?xí)慣法規(guī)則的“外部自決”時(shí)，就明確將“經(jīng)濟(jì)自決”——殖民地人民自由處分其自然資源——作為通往“真正的獨(dú)立”的最后一步。一些學(xué)者也將政府肆意開發(fā)土著人聚居區(qū)資源的行為稱為“繼續(xù)殖民行徑”。[13] 由此可見，至少在《宣言》的起草階段，相關(guān)措辭難免引人猜想：土著人民或許在法理上的確擁有與“外部自決權(quán)”性質(zhì)相近的權(quán)利。

然而其他一些理論和事實(shí)也表明，斷言土著人民擁有“外部自決權(quán)”的問題很大。譬如聯(lián)大非殖民化特別委員會(huì)的一些成員就認(rèn)為，任何沒有通過獨(dú)立行使自決權(quán)的行為都不應(yīng)徹底排除人民最終選擇獨(dú)立建國的選項(xiàng)[14] ，且實(shí)踐證明的確有一些選擇了有條件自治的民族后來又獲得了獨(dú)立（例如伯利茲[15]、密克羅尼西亞聯(lián)邦和馬紹爾群島[16]等）。更何況，一些地方的分離主義運(yùn)動(dòng)聲勢始終不減，更不乏像加拿大這樣既面臨要求自決的土著群體的壓力，又深為其他分離主義勢力（魁北克）所煩擾的國家?？峙抡强紤]到主權(quán)國家在領(lǐng)土完整問題方面的關(guān)切，《宣言》第4條才蓋棺論定，將所有土著人民有權(quán)自主或自治的“內(nèi)部和地方事務(wù)的事項(xiàng)”悉數(shù)刪除?？梢?，起草者還是傾向于土著人民的自決權(quán)限定在其所在國范圍之內(nèi)，而且土著人民只有通過與國家談判方能確定自己所能行使的自決權(quán)權(quán)限。[11]271endprint

由此可以看出，《宣言》第3、4條規(guī)定的土著人民的自決權(quán)，本質(zhì)上的確是一種“內(nèi)部自決權(quán)”，只不過，這種“內(nèi)部自決”，從習(xí)慣國際法的角度來說，與卡塞斯教授所主張的“種族團(tuán)體的內(nèi)部自決”是根本不同的，倒是與“外部自決”具有某些相似性。筆者因此得出的推論是，對土著人民自決權(quán)國際法理依據(jù)最合理的解釋是：國際法學(xué)人基于土著人民與殖民地人民的相似之處，對“外部自決”作了某種“內(nèi)化”處理。表面上看，《宣言》第3、4條第一次明確賦予了“內(nèi)部自決”以法理，實(shí)則嚴(yán)格限定了“內(nèi)部自決”的適用范圍。

三、土著人民行使自決權(quán)的實(shí)踐

（一）國際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的態(tài)度

自20世紀(jì)80年代以來，土著人民也曾數(shù)次嘗試通過國際人權(quán)條約機(jī)制聲索其自決權(quán)。譬如，1980年加拿大米克馬克印第安人代表就曾向《民權(quán)公約》的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)（Human Rights Committee）申訴加拿大政府剝奪該部落的自決權(quán)。自稱為米克馬克部落首領(lǐng)及議事會(huì)代表的原告聲稱，根據(jù)1752年該部落與前宗主國英國簽訂的保護(hù)條約，加拿大政府應(yīng)歸還原屬該部落的領(lǐng)地。在詳細(xì)審查案由并聽取雙方答辯意見后，委員會(huì)最終裁定不受理此項(xiàng)申訴，主要依據(jù)為：（1）申訴人無法證明其為被授權(quán)的整個(gè)部落社會(huì)的代表，故無理由主張作為集體權(quán)利的自決權(quán)；（2）《民權(quán)公約》第一號任擇議定書第1、2條明確規(guī)定，申訴人只能是權(quán)利受到侵害的個(gè)人而非集體。[17] 在此后數(shù)年間審理的“盧比康湖印第安首領(lǐng)訴加拿大”“柯林頓印第安部落訴加拿大”“毛利部落訴新西蘭”等案中，關(guān)于被告是否侵害了申訴人根據(jù)《民權(quán)公約》第1條所享有的權(quán)利的問題，委員會(huì)采取了與本案基本一致的態(tài)度。[18]

在上述案例中，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)并未直接否定土著人民享有自決權(quán)，而是通過適用《議定書》第1、2條申明相關(guān)問題超出委員會(huì)管轄權(quán)限的途徑回避了“申訴人代表的團(tuán)體是否享有自決權(quán)”這個(gè)實(shí)體性問題。周勇教授對此一針見血地指出，《議定書》第1、2條的限制性規(guī)定原本就是有意而為之，旨在規(guī)避人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的決定有可能損害締約國領(lǐng)土完整這一風(fēng)險(xiǎn)。[8]77可見在《宣言》通過之前，國際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在涉及土著人民自決權(quán)的具體案例上，采取了一種“司法的自我限制”（judicial self-restraint），實(shí)質(zhì)上斷絕了土著人民通過人權(quán)條約保護(hù)機(jī)制行使自決權(quán)的渠道。[19]2015年1月，聯(lián)合國土著人事務(wù)專家組在紐約召開會(huì)議，討論制定一部監(jiān)督《宣言》實(shí)施狀況的任擇議定書（optional protocol），重點(diǎn)之一便是要使國際人權(quán)保護(hù)機(jī)制更加充分地參與對自決權(quán)的分析。[20]眾所周知，任擇議定書規(guī)定的是正式的國際人權(quán)條約的監(jiān)督機(jī)制，倘若國際社會(huì)真的能為一項(xiàng)并無強(qiáng)制法律效力的聯(lián)大宣言制定一份專屬的任擇議定書，不但是對傳統(tǒng)國際造法實(shí)踐的顛覆，更將大大推進(jìn)土著人民自決權(quán)的習(xí)慣法化。

（二）土著人民自決的政治實(shí)踐：以北歐薩米人為例

從某種程度上來說，與其說是《宣言》明確了土著人民在處理地方和內(nèi)部事務(wù)時(shí)享有自主或自決的權(quán)利，毋寧說是十余年來土著人民在這一領(lǐng)域的斗爭和實(shí)踐“倒逼”國際社會(huì)必須對此予以法律原則上的追認(rèn)。在各地的實(shí)踐中，組織最完善、發(fā)展相對比較成熟的首推生活在北歐的薩米人群體。

薩米人的聚居地被分割在挪威、瑞典、芬蘭和俄羅斯境內(nèi)，傳統(tǒng)上以放牧馴鹿、捕魚和農(nóng)業(yè)為生。上世紀(jì)70年代以來，芬蘭、挪威與瑞典境內(nèi)的薩米人團(tuán)體先后建立了“薩米議會(huì)”——薩米人民實(shí)行自治的主要政治組織。隨著各國薩米議會(huì)的發(fā)展，考慮到在一國范圍內(nèi)單打獨(dú)斗的局限性，各國薩米人團(tuán)體一直致力于團(tuán)結(jié)起來，作為一個(gè)統(tǒng)一的“人民”為自決權(quán)而斗爭。2000年，芬、挪、瑞三國薩米議會(huì)聯(lián)合俄羅斯薩米委員會(huì)的代表成立了“薩米議會(huì)理事會(huì)”（Saami Parliamentary Council）。兩年后，一個(gè)由芬、挪、瑞三國政府人士和薩米議會(huì)代表組成的專家組正式成立并著手起草《北歐薩米公約》（Nordic Saami Convention）。2005年，該公約草案起草完畢，并很快得到三國政府的簽字承認(rèn)，且確認(rèn)居住在北歐三國境內(nèi)的俄羅斯籍薩米人同樣受該公約的保護(hù)。（6）該草案第3條重申，薩米人作為“人民”擁有國際法上的自決的權(quán)利，有權(quán)自由決定其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展，以及自由處置其擁有的自然資源。此外，草案第19條擬規(guī)定各國薩米議會(huì)應(yīng)代表全體薩米人民參與跨國議題，薩米人所居住的各國也應(yīng)幫助薩米人民提升在國際機(jī)構(gòu)中的代表地位，協(xié)助薩米人代表參加高級別國際會(huì)議。第20條更進(jìn)一步確認(rèn)，各國薩米議會(huì)有權(quán)組建跨國聯(lián)合組織，并可通過與各當(dāng)事國的協(xié)商使后者向此類組織讓渡部分公共管理權(quán)限。[21]

顯而易見，該草案第15、16條意旨在現(xiàn)有基礎(chǔ)上大幅提升各國薩米議會(huì)的地位及獨(dú)立性，從而進(jìn)一步加強(qiáng)薩米人民的自治權(quán)，第19、20條甚至在一定程度上打上了“外部自決”的烙印，顯示出薩米人民作為一個(gè)整體跨國界行使自決權(quán)利的新趨勢。盡管由于北歐國家領(lǐng)土面積有限，薩米人的“跨國聯(lián)合體”模式難以復(fù)制，但筆者認(rèn)為，理論上這種模式仍有可能被某些聯(lián)邦制大國（如美國、加拿大）境內(nèi)的土著人民所效法和借鑒（以美國為例，其境內(nèi)主要印第安部落的居住地大都跨越多個(gè)州）。一旦《北歐薩米公約》在三國立法機(jī)構(gòu)得以通過，草案第19、20條的相關(guān)內(nèi)容會(huì)否給其他國家和地區(qū)的土著人民樹立一個(gè)“榜樣”，值得外界的進(jìn)一步關(guān)注。

四、小 結(jié)

筆者以為，自《聯(lián)合國土著人民宣言》通過之日起，“土著人民是否擁有自決權(quán)”這個(gè)問題就已成為歷史。綜上所述，國際社會(huì)能夠最終在如此重要的綱領(lǐng)性文件中加入自決權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，歸根到底可能正是基于以下事實(shí)：（1）基于《民權(quán)公約》第1條和第27條的區(qū)別，考慮到他們當(dāng)中大多數(shù)曾經(jīng)遭受殖民統(tǒng)治的歷史事實(shí)與自身的某些獨(dú)特的特點(diǎn)，土著人民和其他大多數(shù)少數(shù)者相比更有資格享有作為集體人權(quán)的自決權(quán)；（2）隨著理論和實(shí)踐的推進(jìn)，將自決權(quán)的持有者單純等同于殖民地人民和其他被外國壓迫的民族已不合時(shí)宜，且無論是相關(guān)理論還是國際實(shí)踐，都從未對自決權(quán)的實(shí)然范疇作出過統(tǒng)一明確的界定。在一系列主客觀因素作用下，土著人民被承認(rèn)為自決權(quán)的適格主體是大勢所趨。endprint

當(dāng)然，《宣言》所規(guī)定的土著人民的自決權(quán)，畢竟是一種被設(shè)置了一定限度的“內(nèi)部自決權(quán)”，這顯然是《宣言》起草者試圖調(diào)和土著人代表與主權(quán)國家之間分歧的折衷之舉，也是維護(hù)國家主權(quán)平等原則這一國際法基石的底線。筆者以為，未來土著人民自決權(quán)的實(shí)踐會(huì)如何發(fā)展，在很大程度上將取決于構(gòu)想中的《宣言》任擇議定書的討論與起草情況?？梢灶A(yù)見，在《宣言》影響下，涉及土著人民自決權(quán)適用范圍的斗爭在未來必將進(jìn)一步發(fā)展，圍繞相關(guān)習(xí)慣法規(guī)則的爭論也將逐漸明朗化。

注釋：

（1）用周勇教授的話說，就是“有關(guān)少數(shù)人權(quán)利的國際文件中所規(guī)定的都是個(gè)人權(quán)利，而土著民權(quán)利則可能含有‘人民的權(quán)利”。參見周勇：《少數(shù)人權(quán)利的法理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版第41頁。

（2）此處比較有爭議的是北歐薩米人這種在一般理解中并非近現(xiàn)代主要的殖民統(tǒng)治受害者的人群究竟屬于哪一類土著人。根據(jù)《牛津高階英語詞典》的解釋，廣義上的“殖民”（colonize）一詞原指一切外來定居者以暴力手段攫取本不屬于其的地區(qū)或國家的行為，只是地理大發(fā)現(xiàn)之后西方國家大規(guī)模的殖民行為賦予了其更多特定的政治內(nèi)涵。國際組織和人權(quán)專家在對土著人進(jìn)行“識(shí)別”的時(shí)候，很可能是從廣義的角度理解“殖民”一詞的。但筆者認(rèn)為，在一定意義上，人類的歷史本就是一部漫長的人類遷徙史，其中不乏血腥、暴力和沖突元素。在國際法領(lǐng)域?qū)Α爸趁瘛币辉~作廣義解讀，值得商榷。參見Jeff J.Corntassel，Tomas Hopkins Primeau：《Indigenous “Sovereignty” and International Law： Revised Strategies for Pursuing “Self-Determination”》，《Human Rights Quarterly》，1995年（17）第352—353頁。

（3）卡塞斯教授認(rèn)為圍繞《憲章》第1條第2款通過之前起草者內(nèi)部針對自決的辯論，只能推論出自決原則“并不意味著”（did not mean）四種情形。筆者認(rèn)為，此種情況恰好暗合某種樸素的辯證法思想，所謂“無成勢，無常形，故能究萬物之情。”也就是說，“并不意味著”反過來恰恰暗含“一切皆有可能”之意。參見Antonio Cassese：《Self-Determination of Peoples： A Legal Reappraisal》， Cambridge University Press，1995年版第42頁。

（4）這甚至可能違背了通過獨(dú)立建國的方式行使“外部自決權(quán)”的一項(xiàng)必要條件——“多數(shù)人統(tǒng)治”（majority rule）。卡塞斯在論述此觀點(diǎn)時(shí)引用了1975年美國代表致聯(lián)合國大會(huì)第三委員會(huì)的函件。參見Antonio Cassese：《Self-Determination of Peoples： A Legal Reappraisal》， Cambridge University Press，1995年版第121頁。

（5）比如20世紀(jì)以來，美國政府就曾多次嘗試給予土著居民普通公民權(quán)，然而實(shí)際效果卻不盡人意，因?yàn)楂@得普通公民權(quán)對大多數(shù)土著人來說意味著被孤立出部族、被迫同化和失去土地。

（6）在起草過程中，專家組成員曾就是否與俄羅斯境內(nèi)的薩米人合作產(chǎn)生了分歧，最終考慮到與俄羅斯政府談判的艱難程度以及俄羅斯在土著人問題上較為曖昧的立場（俄羅斯對《宣言》投了棄權(quán)票），公約草案最終沒有寫入與俄羅斯境內(nèi)的薩米族群開展合作的內(nèi)容。參見Timo Koivurova：《The Draft Saami Convention： Nations Working Together》，《International Community Law Review》2008，（10）。

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（責(zé)任編輯 丹 若）endprint