尹來(lái)盛

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國(guó)際比較視角下我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的路徑選擇

尹來(lái)盛

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州 510320）

城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的選擇直接關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、健康、有序發(fā)展和現(xiàn)代化的如期實(shí)現(xiàn)。我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式表現(xiàn)出行政主導(dǎo)、以小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)、城鄉(xiāng)分割、化地不化人等特征，從歷史階段、動(dòng)力機(jī)制、戰(zhàn)略取向、演進(jìn)過(guò)程以及結(jié)果表現(xiàn)等角度比較分析國(guó)際典型城鎮(zhèn)化模式，得到工業(yè)化驅(qū)動(dòng)、大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、布局上大分散小集中、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步、尊重歷史等經(jīng)驗(yàn)及過(guò)于集中帶來(lái)城市病等教訓(xùn)，因此新常態(tài)下我國(guó)應(yīng)走一條區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)和諧、發(fā)展集約、環(huán)境友好、各具特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

以人為本；城鎮(zhèn)化質(zhì)量；五位一體

我國(guó)城鎮(zhèn)化率已于2011年超過(guò)50%，從而進(jìn)入城市型國(guó)家行列。進(jìn)入城鎮(zhèn)化2.0，如何實(shí)現(xiàn)從數(shù)量擴(kuò)張到質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，直接關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、健康、有序發(fā)展和現(xiàn)代化能否如期實(shí)現(xiàn)?？傮w來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化是個(gè)累計(jì)循環(huán)過(guò)程，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，全國(guó)的城鎮(zhèn)體系空間格局和鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施布局將逐步完善并固化。[1]城鎮(zhèn)化同時(shí)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，所涉內(nèi)容和影響因素眾多，因此城鎮(zhèn)化模式具有豐富的內(nèi)涵特征。

通常認(rèn)為，城鎮(zhèn)化模式是對(duì)特定地區(qū)特定階段城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制、戰(zhàn)略取向、演進(jìn)過(guò)程和結(jié)果表現(xiàn)的概括和總結(jié)，見(jiàn)圖1。[2]從不同的角度劃分，城鎮(zhèn)化模式可以有不同的分類(lèi)。如按照動(dòng)力機(jī)制劃分，有政府強(qiáng)制性推動(dòng)的自上而下城鎮(zhèn)化模式和民間力量發(fā)動(dòng)的自下而上的城鎮(zhèn)化模式；從主導(dǎo)力量來(lái)看，有農(nóng)民主動(dòng)參與并分享成果的農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化和側(cè)重城市生產(chǎn)功能和財(cái)富擴(kuò)張的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化之分；[3]從動(dòng)力來(lái)源來(lái)看，有偏離城市化規(guī)律的外生型城鎮(zhèn)化和尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律的內(nèi)生型城鎮(zhèn)化；[4]從戰(zhàn)略取向來(lái)看，有大城市模式、中等城市模式、小城鎮(zhèn)模式等；從動(dòng)態(tài)演進(jìn)來(lái)看，有以少數(shù)幾個(gè)大城市或都市圈為主導(dǎo)的集中型城鎮(zhèn)化和以眾多大中小城市相互競(jìng)爭(zhēng)共同發(fā)展的分散型城鎮(zhèn)化之分；[5]按照地域特色劃分，國(guó)內(nèi)典型的有外資主導(dǎo)的珠三角模式和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的蘇南模式，國(guó)際上歐洲、美國(guó)、拉美、東亞各具特色。[6]由此可知，從不同的角度，按照不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的城鎮(zhèn)化模式之間存在著混合交叉的特征。如何從眾多的城鎮(zhèn)化模式中提煉出我國(guó)新時(shí)期城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑及其戰(zhàn)略取向，成為我國(guó)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型期亟需研究的重大課題。

圖1　城鎮(zhèn)化模式的劃分視角

一、我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的特征及其制度成因

（一）我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路的主要特征

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)首先面臨著亟待發(fā)展的問(wèn)題，與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化也走出了一條極具中國(guó)特色的道路，其主要特征可以概括為：行政主導(dǎo)、小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)、城鄉(xiāng)分割、化地不化人。[7]

1. 行政主導(dǎo)。改革開(kāi)放后，勞動(dòng)力、資本等資源要素在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的流轉(zhuǎn)推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。但戶籍遷移制度和社會(huì)保障制度的改革嚴(yán)重滯后，農(nóng)業(yè)用地與城市用地同地不同權(quán)，向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化主要通過(guò)行政征收來(lái)推進(jìn)，各地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化普遍貪大求快，過(guò)于追求建設(shè)規(guī)模和速度。相反，對(duì)民生和環(huán)境等社會(huì)問(wèn)題則重視不夠，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益總體較差。這種行政主導(dǎo)的資源配置方式盡管有利于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但也容易造成人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間、生態(tài)等的不匹配。

2. 以小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)。我國(guó)的城市發(fā)展方針長(zhǎng)期堅(jiān)持以小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)的發(fā)展思路。這種空間上廣布點(diǎn)的發(fā)展模式適應(yīng)了改革開(kāi)放初期城鎮(zhèn)化水平低、城鎮(zhèn)數(shù)量少的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。20世紀(jì)90年代，伴隨著市場(chǎng)機(jī)制作用的強(qiáng)化，人口和經(jīng)濟(jì)加速向大中城市集聚的態(tài)勢(shì)十分明顯，小城鎮(zhèn)發(fā)展模式日益暴露出規(guī)模偏小、集聚效應(yīng)不足、土地資源浪費(fèi)、公共設(shè)施不足等問(wèn)題，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。基于此，部分學(xué)者提出了大城市模式和中等城市模式。但這也忽視了城鎮(zhèn)空間組織結(jié)構(gòu)的演化規(guī)律和城鎮(zhèn)體系的發(fā)展需要。進(jìn)入新常態(tài)，構(gòu)建合理的空間布局和城鎮(zhèn)體系成為城鎮(zhèn)化的重要課題。

3. 城鄉(xiāng)分割。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，一方面城鄉(xiāng)間資源配置嚴(yán)重失衡，制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展；另一方面，戶籍制度限制了農(nóng)村人口向城市的有序轉(zhuǎn)移，廣大農(nóng)村人口無(wú)法公平地分享城鎮(zhèn)化紅利。因此，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，這種城市偏向的二元體制扭曲了資源配置過(guò)程，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。我們可以看到大量進(jìn)城的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從事著第二、第三產(chǎn)業(yè)，但無(wú)法享受到孩子教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等居民待遇。這種城鄉(xiāng)分割的城鎮(zhèn)化無(wú)法建立起城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的發(fā)展機(jī)制，難以發(fā)揮對(duì)農(nóng)村的拉動(dòng)作用，從而在我國(guó)呈現(xiàn)出獨(dú)特的三農(nóng)問(wèn)題。

4. 化地不化人。一方面政府以常住人口為規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)，投入巨額資金和大量土地用于城市建設(shè)，城市硬件建設(shè)突飛猛進(jìn)，城市建設(shè)出現(xiàn)了貴族化的趨勢(shì)，城市地價(jià)和房?jī)r(jià)飛漲；另一方面，城市又排斥外來(lái)特別是農(nóng)村人口，戶籍制度的實(shí)質(zhì)性改革舉步維艱，進(jìn)展緩慢。在獲得進(jìn)城農(nóng)民作為勞動(dòng)力好處的同時(shí)，不愿為其提供相應(yīng)的諸如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)，因此是一種“化地不化人”的偽城市化。城鎮(zhèn)化的真諦是通過(guò)城市強(qiáng)大的集聚效應(yīng)吸納農(nóng)村剩余人口進(jìn)城工作、生活、組建家庭、定居、養(yǎng)老，并最終成為市民，而不是“候鳥(niǎo)式”的偽城鎮(zhèn)化。[8]

（二）我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路的制度成因

我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路是在特定的歷史背景下形成的，其形成的制度原因歸納起來(lái)主要包括如下幾點(diǎn)：

1. 以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核制度。十一屆三中全會(huì)后，“以現(xiàn)代化建設(shè)為中心”成為黨和國(guó)家的工作重心，政績(jī)考核制度存在重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)、重物質(zhì)輕精神、重短期輕長(zhǎng)期等顯著特征。地方官員的選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)注重以GDP增長(zhǎng)為代表的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，[9]從而在地方官員中開(kāi)啟了一場(chǎng)為發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)的“晉升錦標(biāo)賽”。[10]特別是在任期不穩(wěn)定的情況下，追求招商引資和固定資產(chǎn)投資等見(jiàn)效快的政績(jī)成為政府官員全力追求的目標(biāo)，而對(duì)見(jiàn)效慢、隱性化的社會(huì)和環(huán)境問(wèn)題缺乏應(yīng)有的關(guān)注。[11]

2. 非均衡發(fā)展戰(zhàn)略下的累積循環(huán)。鄧小平提出的“先富帶動(dòng)后富”思想對(duì)中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定和區(qū)域政策的實(shí)施產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。從率先對(duì)廣東、福建兩省實(shí)行“特殊政策”，到成立深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)等4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，再到開(kāi)放港口城市，以及設(shè)立了福建臺(tái)商投資區(qū)和開(kāi)發(fā)上海浦東新區(qū)等。以上這些優(yōu)惠政策均集中在東部沿海地區(qū)。非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施使得我國(guó)東中西部之間的區(qū)域差異日趨擴(kuò)大，各區(qū)域之間的城鎮(zhèn)化水平差距巨大并不斷累積循環(huán)。

3. 逆市場(chǎng)規(guī)律的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。1983年費(fèi)孝通先生提出的以小城鎮(zhèn)為主的分散式城鎮(zhèn)化發(fā)展道路成為理論界與決策層的主流思潮，并直接影響到中央的決策部署，如1998年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》中明確將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略；2000年6月進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。這一系列以小城鎮(zhèn)為主、限制大城市發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展方針嚴(yán)重制約了市場(chǎng)力量的發(fā)揮，違背了市場(chǎng)規(guī)律，導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程長(zhǎng)期受到壓抑。

4. 分稅制下的土地財(cái)政制度。分稅制改革的實(shí)施一方面使地方政府承擔(dān)了更多的事權(quán)，另一方面則使其財(cái)權(quán)受到了嚴(yán)格的控制。事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配使得地方政府財(cái)政吃緊，迫使對(duì)方政府通過(guò)其他途徑尋找財(cái)源，“土地財(cái)政”應(yīng)運(yùn)而生，通過(guò)不斷出讓土地、發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)來(lái)增加屬于地方政府的房地產(chǎn)稅、建筑稅以及出讓土地的收益。[12]這種以“城市經(jīng)營(yíng)”為特征的土地城鎮(zhèn)化的急劇擴(kuò)張使地方政府實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的最大化。[13]

5. 不公平的土地征收制度。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家可以基于公共利益的需要對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償，但《土地管理法》確定的農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，且未考慮土地用途轉(zhuǎn)換而升值的部分。地方政府可以以相對(duì)低廉的價(jià)格從農(nóng)民處征得土地，地方政府具有強(qiáng)大的征地沖動(dòng)，并從中獲得巨額的土地升值，從而使“土地財(cái)政”和快速的土地城鎮(zhèn)化成為可能。

6. 城鄉(xiāng)二元戶籍制度。隨著以外資和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的城市部門(mén)的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始大規(guī)模向城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)了職業(yè)上的非農(nóng)化。相反，戶籍制度改革卻進(jìn)展緩慢，始終未能取得大的突破，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法平等獲取城市政府提供的社會(huì)救助、政府住房補(bǔ)貼以及子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會(huì)，從而使得我國(guó)人的城鎮(zhèn)化水平長(zhǎng)期遠(yuǎn)低于土地城鎮(zhèn)化水平。

二、國(guó)外典型城鎮(zhèn)化模式的主要特征

從國(guó)別或地域特色角度來(lái)看，目前國(guó)外比較典型的城鎮(zhèn)化模式包括歐洲模式、美國(guó)模式、拉美模式和日韓模式，見(jiàn)圖2。以下從歷史階段、動(dòng)力機(jī)制、戰(zhàn)略取向、演進(jìn)過(guò)程與結(jié)果表現(xiàn)等幾個(gè)方面對(duì)以上幾種典型城鎮(zhèn)化模式進(jìn)行總結(jié)歸納。

圖2　世界各地區(qū)城市化率/%（1950-2030）

資料來(lái)源：根據(jù)聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)繪制(http://esa.un.org /unpd/wup/DataQuery)

（一）歐洲模式

歐洲的城鎮(zhèn)化大致可分為三個(gè)階段：工業(yè)革命后至19世紀(jì)70年代的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段、 19世紀(jì)70年代到20世紀(jì)60年代的城鎮(zhèn)化全面擴(kuò)張時(shí)期、20世紀(jì)60年代至今為城鎮(zhèn)化成熟時(shí)期。[14]從動(dòng)力機(jī)制上，歐洲推崇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，主要依靠市場(chǎng)的力量，同時(shí)歐洲較早實(shí)施中央和地方分權(quán)，中央政府的引導(dǎo)作用不顯著，主要是地方政府在起作用。如英國(guó)的城市更多地圍繞工礦區(qū)；法國(guó)的城鎮(zhèn)化主要集中在巴黎、里昂、波爾多等傳統(tǒng)政治中心城市周?chē)?；德?guó)的城鎮(zhèn)化建立在城邦制基礎(chǔ)上，在全國(guó)相對(duì)比較均勻。從結(jié)果看，歐洲城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出總體空間布局合理、公共服務(wù)均衡等特征：一是在漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程中，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化基本同步推進(jìn)，如英國(guó)用了90年時(shí)間實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，國(guó)家威權(quán)推動(dòng)下的德國(guó)也用了40年。二是城鎮(zhèn)發(fā)展尊重了歷史文化和遺產(chǎn)，基本保持了歷史風(fēng)貌。三是管理和服務(wù)逐步加強(qiáng)，住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高等城市病逐步緩解。四是普遍重視法律建設(shè)，一系列與環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、治安管理等有關(guān)的法律相繼出臺(tái)。

（二）美國(guó)模式

美國(guó)的城鎮(zhèn)化開(kāi)啟于19世紀(jì)30年代，當(dāng)時(shí)美國(guó)城鎮(zhèn)化率約為9%，而后進(jìn)入了加速發(fā)展階段。在20世紀(jì)30年代（城鎮(zhèn)化率約為56%）和70年代（城鎮(zhèn)化率約為74%）曾經(jīng)歷兩次短暫靜止后，至2010年達(dá)到81%的成熟期。[15]美國(guó)早期城鎮(zhèn)化主要集中于東北部地區(qū)，其動(dòng)力同樣源于工業(yè)化的初步展開(kāi)、交通運(yùn)輸網(wǎng)的完善、農(nóng)業(yè)的變革以及移民的增加，從而在東北部地區(qū)形成了以波士頓、紐約、華盛頓為核心的美國(guó)第一大城市群；第二次技術(shù)革命推動(dòng)了美國(guó)工業(yè)化的縱深發(fā)展，從而在五大湖南部形成了以芝加哥為核心的美國(guó)第二大城市群；20世紀(jì)60年代美國(guó)新科技革命，促成了位于加州的美國(guó)第三大城市群的興起。在這些中心城市的輻射作用下，周邊小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，從而出現(xiàn)了大都市區(qū)化現(xiàn)象。自從在20世紀(jì)20年代出現(xiàn)后，大都市區(qū)成為城市發(fā)展的主要趨勢(shì)，成為美國(guó)城鎮(zhèn)化最突出特征。1940年美國(guó)大都市區(qū)數(shù)為140個(gè)，大都市區(qū)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎丶s為48%左右；2010年美國(guó)大都市區(qū)的數(shù)量達(dá)到373個(gè)。20世紀(jì)40年代后，在汽車(chē)普及的推動(dòng)下，大量的城市人口沿著公路不斷向郊區(qū)外遷，城市空間結(jié)構(gòu)開(kāi)始由緊湊的單中心向分散的多中心轉(zhuǎn)變，從而出現(xiàn)了美國(guó)城鎮(zhèn)化第二個(gè)特征——城市蔓延。城市蔓延盡管促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但也帶來(lái)了土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞、職住分離下的時(shí)間和能源耗費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)、甚至“郊區(qū)剝奪中心城市”等問(wèn)題。[16]基于此，20世紀(jì)90年代美國(guó)學(xué)術(shù)界提出了強(qiáng)調(diào)空間緊湊發(fā)展、鼓勵(lì)公交和步行、加強(qiáng)土地利用的混合功能的“精明增長(zhǎng)”（Smart Growth）發(fā)展理念。

（三）拉美模式

拉美國(guó)家的城鎮(zhèn)化始于19世紀(jì)末的獨(dú)立進(jìn)程。1870-1930年，以初級(jí)產(chǎn)品出口繁榮為特征的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)了拉美各國(guó)早期的城鎮(zhèn)化，特別是以首都為代表的“首位城市”出現(xiàn)了明顯的擴(kuò)張。[17]二戰(zhàn)后，在進(jìn)口替代型工業(yè)化戰(zhàn)略的作用下，拉美地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)。1950年，拉美地區(qū)城鎮(zhèn)化率（41.4%）低于北美（63.9%）、大洋洲（62.0%）、歐洲（51.3%），高于亞洲（16.3%）和非洲（14.4%），20世紀(jì)90年代相繼超越歐洲和大洋洲，2010年達(dá)79.6%，遠(yuǎn)高于歐洲（72.8%）、大洋洲（70.2%）、亞洲（39.8%）和非洲（37.9%），僅次于北美（80.7%）?！斑^(guò)度城鎮(zhèn)化”主要原因在于多數(shù)拉美國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行進(jìn)口替代戰(zhàn)略，工業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，且產(chǎn)業(yè)布局過(guò)于集中在少數(shù)城市，導(dǎo)致其難以有效吸納流入城市的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，從而出現(xiàn)嚴(yán)重的貧民窟現(xiàn)象。以首位城市人口占全國(guó)人口比重計(jì)，墨西哥城為20.97%、圣保羅為11.46%、布宜諾斯艾利斯為35.47%、圣地亞哥為34.87%、蒙得維的亞為39.36%。因此，拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化具有明顯的趕超（甚至是“失控”）和過(guò)于集中的特征，導(dǎo)致了一系列社會(huì)問(wèn)題，如首位度畸高、兩極分化、高失業(yè)率、住房緊張、貧民窟問(wèn)題突出、醫(yī)療和教育資源不足等，拉美地區(qū)的發(fā)展困境被外界統(tǒng)稱(chēng)為“拉美陷阱”。

（四）日韓模式

東亞地區(qū)自二戰(zhàn)后進(jìn)入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化率由1950年的17.8%提高到2010年54.4%，年均提高0.73個(gè)百分點(diǎn)，比全球高0.29個(gè)百分點(diǎn)。其中，日本和韓國(guó)是東亞國(guó)家城鎮(zhèn)化的主要代表，同期兩國(guó)城鎮(zhèn)化率分別從53.4%和21.4%提升到90.5%和82.9%，年均增長(zhǎng)分別為0.62和1.03個(gè)百分點(diǎn)。由于日本人多地寡，迫使其不能走分散式開(kāi)發(fā)而走高度集中型城鎮(zhèn)化模式，優(yōu)先開(kāi)發(fā)東京、大阪和名古屋等少數(shù)幾個(gè)都市圈。這種高度集中型城鎮(zhèn)化模式有力地支撐了日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，卻帶來(lái)了都市圈住房緊張、地價(jià)高昂、交通擁擠等突出的城市問(wèn)題。因此，日本投入巨資通過(guò)加強(qiáng)都市圈交通體系建設(shè)、環(huán)境綜合治理和發(fā)展衛(wèi)星城來(lái)引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和功能疏散。但交通狀況和環(huán)境的改善又進(jìn)一步加劇了都市圈的膨脹，從而出現(xiàn)職住分離，通勤成本和房?jī)r(jià)不斷攀升的態(tài)勢(shì)。[18]在追趕型發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，韓國(guó)長(zhǎng)期奉行“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致人口和產(chǎn)業(yè)向少數(shù)大城市高度集聚，其中首爾都市圈以?xún)H占全國(guó)12%的面積集中了韓國(guó)近一半的人口、近六成的制造業(yè)和七成的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值?；诖耍n國(guó)自20世紀(jì)70年代以來(lái)，先后編制了四次國(guó)土綜合規(guī)劃和三次首都圈整備計(jì)劃，積極引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和機(jī)構(gòu)擴(kuò)散，試圖緩解首都圈的過(guò)度集聚問(wèn)題。

三、國(guó)內(nèi)外典型城鎮(zhèn)化模式的比較

從階段上來(lái)看，歐洲城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史，中世紀(jì)開(kāi)始即涌現(xiàn)出一批著名的城鎮(zhèn)，但直到工業(yè)革命后才帶來(lái)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。以美國(guó)為代表的北美城鎮(zhèn)化始于19世紀(jì)30年代，19世紀(jì)下半期進(jìn)入鼎盛時(shí)期，1920年后成為大都市區(qū)化國(guó)家。拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程普遍始于一戰(zhàn)后，東亞地區(qū)的城鎮(zhèn)化則始于二戰(zhàn)后。國(guó)外典型發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化基本已完成，而我國(guó)的城鎮(zhèn)化則通常認(rèn)為是隨著1978年的改革開(kāi)放政策的實(shí)施才步入正軌，因此我國(guó)城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出歷程短、任務(wù)重的特征。

從動(dòng)力機(jī)制上看，歐美地區(qū)城鎮(zhèn)化具有市場(chǎng)化的傳統(tǒng)，城鎮(zhèn)化的動(dòng)力主要依靠工業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)作用。拉美國(guó)家的城鎮(zhèn)化主要是由“農(nóng)業(yè)技術(shù)化”下的農(nóng)村過(guò)剩人口向城市遷移所推動(dòng)，缺乏政府的規(guī)劃和引導(dǎo)，因此表現(xiàn)出明顯的自發(fā)性和無(wú)序性。日韓的城鎮(zhèn)化由政府和市場(chǎng)的力量相結(jié)合，共同推動(dòng)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化也主要由工業(yè)化所拉動(dòng)，但政府在發(fā)展空間選擇上起了主導(dǎo)作用。

從戰(zhàn)略取向來(lái)看，歐洲城鎮(zhèn)化缺乏戰(zhàn)略上的規(guī)劃，主要表現(xiàn)為大中小城鎮(zhèn)都得到均衡發(fā)展，因此表現(xiàn)出分散型的城鎮(zhèn)化。美國(guó)最典型的特征是以大都市區(qū)為主的城鎮(zhèn)化模式，從全國(guó)的角度來(lái)看，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)大分散、小集中的布局。拉美城鎮(zhèn)化主要集中于首都，是一種高度集中的城鎮(zhèn)化模式。東亞的日本主要表現(xiàn)為三大都市圈，韓國(guó)則主要集中在首爾。我國(guó)長(zhǎng)期采取重點(diǎn)扶持小城鎮(zhèn)、限制大城市發(fā)展的戰(zhàn)略，一定程度上與市場(chǎng)力量的背道而馳。

從演進(jìn)動(dòng)態(tài)上來(lái)看，歐洲城鎮(zhèn)化是一種自然演進(jìn)路徑，城鎮(zhèn)分布比較分散。以美國(guó)為主的北美城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了早期的由單個(gè)城市的城市化到大都市區(qū)化。拉美城鎮(zhèn)化主要是以首都為主的大城市化發(fā)展，日韓主要是以首都為主的都市圈發(fā)展模式。我國(guó)沿海地區(qū)率先經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化，總體上走的是一條沿海集中、內(nèi)陸分散，再到最近以城市群為主要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

從結(jié)果表現(xiàn)上，歐洲和北美的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程基本是同步和協(xié)調(diào)的，沒(méi)有出現(xiàn)大多的社會(huì)問(wèn)題。拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化的典型特征是過(guò)度型城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)，工業(yè)化無(wú)法吸納城鎮(zhèn)化帶來(lái)的就業(yè)需求，從而導(dǎo)致了失業(yè)和貧民窟現(xiàn)象的大量存在。日韓的城鎮(zhèn)化與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系相對(duì)均衡，沒(méi)有出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，是同步型的城鎮(zhèn)化。由于我國(guó)的城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期受到獨(dú)特的土地制度和戶籍制度的制約，使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化進(jìn)程，特別表現(xiàn)在人口的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地的城鎮(zhèn)化，城市布局與人口流向不匹配的現(xiàn)象，見(jiàn)表1。

表1 國(guó)際主要城鎮(zhèn)化模式特征比較

資料來(lái)源：作者整理

四、結(jié)論與啟示

改革開(kāi)放后，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年的17.9%竄升到2014年的54.77%。未來(lái)20年，城鎮(zhèn)化率還可能達(dá)到近70%的高水平。中國(guó)的城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就意味著增加約1400萬(wàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工。但目前我國(guó)以戶籍人口為標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)化率只有約36%，有約2.78億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力無(wú)法公平地分享城鎮(zhèn)化成果。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，城鎮(zhèn)化是一把雙刃劍：城鎮(zhèn)化既可以扮演擴(kuò)大內(nèi)需和拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的巨大杠桿角色，也可能帶來(lái)一系列的困擾和問(wèn)題，甚至造成生活與社會(huì)的混亂局面。我國(guó)目前正大力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其目的即在于扭轉(zhuǎn)我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下的發(fā)展偏誤。縱觀國(guó)內(nèi)外已有的城鎮(zhèn)化模式，總體上歐洲模式相對(duì)較為成功，也較符合我國(guó)人口規(guī)模龐大、國(guó)土面積廣袤、地域差異較大、資源緊缺、歷史悠久等國(guó)情，對(duì)我國(guó)實(shí)施新型城鎮(zhèn)具有極強(qiáng)的借鑒性。因此，我國(guó)需要抓住經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這個(gè)戰(zhàn)略調(diào)整期，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)戰(zhàn)略取向：

第一，在動(dòng)力機(jī)制上，重點(diǎn)發(fā)揮市場(chǎng)在資本、勞動(dòng)力、土地等資源配置中的決定性作用，同時(shí)積極發(fā)揮政府的規(guī)劃引導(dǎo)作用，嚴(yán)格法律法規(guī)的剛性約束。第二，在空間布局上，按照“大范圍分散，小范圍集中”的原則，以城市群為主要空間載體，積極推動(dòng)大、中、小城市協(xié)同發(fā)展，公平競(jìng)爭(zhēng)，支持小城鎮(zhèn)走特色化道路。第三，城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)注重特色、風(fēng)貌和品質(zhì)，重點(diǎn)提高城市規(guī)劃的前瞻性和持久性，有效發(fā)揮城市規(guī)劃的指導(dǎo)作用，城市建設(shè)應(yīng)延續(xù)城市文化和城市精神，防止“千城一面”。第四，在城市管理和公共服務(wù)上，應(yīng)順應(yīng)增速減緩的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，以著力提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為核心，堅(jiān)持以人為本，穩(wěn)妥推進(jìn)“人口—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—空間—生態(tài)”五位一體城鎮(zhèn)化，積極改革與新型城鎮(zhèn)化不相適應(yīng)的戶籍制度、土地制度、財(cái)稅制度以及地方政府績(jī)效考核制度。總的來(lái)講，新常態(tài)下，我國(guó)應(yīng)努力走出一條區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)和諧、發(fā)展集約、環(huán)境友好、各具特色且經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的城鎮(zhèn)化道路。

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（責(zé)任編校：賀常穎）

The Path Selection of China’s New-type Urbanization Strategy from the Perspective of International Comparison

YIN Laisheng

（School of Public Administration, Guangdong University of Finance and Economics, Guangzhou, Guangdong 510320, China）

The path selection of urbanization is not only directly related to the continuous, healthy and orderly development of economy & society but also the modernization achieving on schedule. China's traditional urbanization model shows that the characteristics of administrative dominance, focusing on small cities and towns, urban & rural division, and urbanization of land rather than people. comparative analysis of the international model of urbanization from the historical stage, the dynamic mechanism, the strategic orientation, the evolution process and the results performance these give the experiences of derived by industrialization, large, medium & small cities and towns coordinated development. The urbanization layout of large scattered and small concentration, urbanization and industrialization synchronization respect for history and lessons such as too concentrated to bring urban diseases. Finally it puts forward that China should take a new-type of urbanization with the features of regional coordination, urban and rural integration, social harmony, intensive development, environmentally friendly, and each with its own characteristics under the new normal situation.

people oriented; urbanization quality; five in one

F 291.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.03.002

2096-059X(2017)03–0006–06

2017-05-01

全國(guó)統(tǒng)計(jì)科學(xué)重點(diǎn)研究項(xiàng)目（2014LZ08）；廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（GD12XYJ13）

尹來(lái)盛（1983-），男，江西于都人，講師、博士，主要從事城市經(jīng)濟(jì)與管理研究。