農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)地非農(nóng)化的協(xié)同度分析

蔡瑞林　唐焱

摘要：在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程分析基礎(chǔ)上，構(gòu)建兩者協(xié)同推進(jìn)的計(jì)量模型，運(yùn)用面板數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工規(guī)模雖然持續(xù)擴(kuò)大，但出現(xiàn)增幅收窄的趨勢(shì)；政府主導(dǎo)著農(nóng)地征地、拆遷安置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，造成不均衡的農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)利用；農(nóng)地非農(nóng)化沒有與市民化形成高效協(xié)同，這種不協(xié)同性不僅體現(xiàn)在區(qū)域之間的協(xié)同度與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不存在相關(guān)性，而且縱向演變過(guò)程同樣不存在穩(wěn)定的協(xié)同趨勢(shì)。進(jìn)而提出以下5點(diǎn)對(duì)策建議：界定征地的公共利益，明確征地的范圍；適度、可持續(xù)提高農(nóng)民征地補(bǔ)償；完善征地程序和征地糾紛解決機(jī)制；加強(qiáng)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地收益征收管理；縮短建設(shè)用地使用權(quán)租賃期。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；農(nóng)地非農(nóng)化；土地征用；土地有償使用；協(xié)同度

中圖分類號(hào)： F3236文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）21-0337-04

收稿日期：2016-06-05

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金（編號(hào)：71573132）。

作者簡(jiǎn)介：蔡瑞林（1970—），男，江蘇常州人，博士研究生，教授，主要從事土地經(jīng)濟(jì)與政策研究。E-mail：cairuilin@163com。

國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃均提出加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的階段性目標(biāo)。中國(guó)人多地少的國(guó)情決定了只有“減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民”，探討新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口與土地的協(xié)同流轉(zhuǎn)、測(cè)算市民化與農(nóng)地非農(nóng)化的協(xié)同程度，對(duì)于揭示土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的失衡現(xiàn)象、構(gòu)建和諧人地關(guān)系具有現(xiàn)實(shí)意義。

1農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程

11人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)

十一屆三中全會(huì)加快了市場(chǎng)化改革下的工業(yè)化進(jìn)程，中國(guó)逐步依照市場(chǎng)規(guī)則從國(guó)外引進(jìn)資金、技術(shù)、人才、設(shè)備及管理經(jīng)驗(yàn)等，讓農(nóng)民進(jìn)城參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，逐步改革封堵農(nóng)民進(jìn)城的戶籍制度成為大勢(shì)所趨。但由于農(nóng)民過(guò)多且城鎮(zhèn)就業(yè)崗位有限，加上城市偏向政策既得利益者的固化和排斥，戶籍和其他福利制度的改革相對(duì)滯后，出現(xiàn)了“非城非農(nóng)、亦工亦農(nóng)”的特殊農(nóng)民工群體，進(jìn)城農(nóng)民經(jīng)歷了由排斥歧視到限制進(jìn)城、再到有序引導(dǎo)、直至保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益和促進(jìn)融入城鎮(zhèn)的演變1]。為了更好地掌握農(nóng)民工流動(dòng)的基本情況，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2008年建立了農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查制度，由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司組織農(nóng)民工輸出地大規(guī)模抽樣調(diào)研。結(jié)果顯示，全國(guó)農(nóng)民工總量呈現(xiàn)持續(xù)增加趨勢(shì)，數(shù)量從2008年的22 542萬(wàn)人上升至2014年的27 395萬(wàn)人，但增速出現(xiàn)回落趨勢(shì)；根據(jù)農(nóng)民工戶籍所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地域不同，農(nóng)民工又分為外出農(nóng)民工和本地農(nóng)民工，這2類農(nóng)民工的數(shù)量同樣呈現(xiàn)持續(xù)遞增趨勢(shì)（表1）。

從輸出地分析2014年農(nóng)民工的區(qū)域分布，東部地區(qū)農(nóng)民工數(shù)量最多，達(dá)10 664萬(wàn)人；其次是中部地區(qū)，達(dá)9 446萬(wàn)人；最CM（25]少是西部地區(qū)，達(dá)7 285人。盡管農(nóng)民工規(guī)?？偭糠€(wěn)步遞增，但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化推進(jìn)，特別是城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，農(nóng)民工數(shù)量的增速呈明顯放緩的節(jié)奏。

但是，進(jìn)城農(nóng)民面臨社會(huì)身份轉(zhuǎn)變、政治權(quán)利平等、城市公共服務(wù)覆蓋、文化意識(shí)融合等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必須跨越經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等多種障礙，才能“進(jìn)得來(lái)、留得下、過(guò)得好”，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化；否則進(jìn)城農(nóng)民可能選擇被迫逆城市化流動(dòng)。蔡瑞林等指出，中國(guó)當(dāng)前新出現(xiàn)的人口逆城市化流動(dòng)不同于西方城市化成熟階段的逆城市化，同時(shí)受經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、土地因素、親情因素等綜合影響2]。也就是說(shuō)，進(jìn)城農(nóng)民可能因?yàn)殡y以真正市民化而被迫選擇逆城市化流動(dòng)，也有可能受上述4種因素主動(dòng)選擇返鄉(xiāng)定居，甚至原有市民也可能會(huì)主動(dòng)選擇“逃離城市”的逆城市化流動(dòng)。

12城鎮(zhèn)化進(jìn)程的演進(jìn)

由表1可知，盡管農(nóng)民工規(guī)模的遞增速度逐步收窄，但整體規(guī)模還處于遞增狀態(tài)，大規(guī)模的農(nóng)民工市民化促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平，加上政府主導(dǎo)下的征地拆遷，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城上樓。張玉林在比較中國(guó)與英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)時(shí)指出，中國(guó)1990年以來(lái)的征地拆遷浪潮，已經(jīng)吞噬了約55569萬(wàn)hm2耕地，產(chǎn)生了約12 7451萬(wàn)失地農(nóng)民3]。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下農(nóng)民的主動(dòng)市民化，還是政府征地拆遷導(dǎo)致的被動(dòng)市民化，均加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程（表2）。

由表2可知，“六五”期間（1981—1985年）、“七五”期間（1986—1990年）、“八五”期間（1991—1995年）等3個(gè)時(shí)期，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程整體呈溫和增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，年均城鎮(zhèn)化率不到1%。然而，“九五”期間（1996—2000年）直到“十二五”期間（2011—2015年）等4個(gè)時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。究其原因主要有2個(gè)方面：一是1994年分稅制改革造成了地方政府與中央政府的財(cái)權(quán)分配得到根本性轉(zhuǎn)變，誘發(fā)了土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程，特別是地方政府主導(dǎo)下土地征用帶來(lái)的拆遷安置大幅蔓延，許多失地農(nóng)民被迫進(jìn)城上樓；二是1996—2015年中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)高速增長(zhǎng)，雖然2015年GDP增長(zhǎng)率略有下降，為69%，但整體工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)甚至進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，2015年服務(wù)業(yè)占GDP比重首次超過(guò)50%，吸引了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)或服務(wù)業(yè)。表2還說(shuō)明中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)明顯的階段性變化，就目前561%的城鎮(zhèn)化率而言，筆者認(rèn)同簡(jiǎn)新華等的觀點(diǎn)，即中國(guó)的城鎮(zhèn)化滯后于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也滯后于國(guó)外同等發(fā)展水平國(guó)家或同樣發(fā)展階段的城市化水平，中國(guó)目前的城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度基本適中4]。

2農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程

農(nóng)地非農(nóng)化是指政府通過(guò)公權(quán)力強(qiáng)制將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用，即政府通過(guò)土地征收改變了農(nóng)用地的使用性質(zhì)。按照《土地管理法》《征用土地公告辦法》等規(guī)定，農(nóng)地非農(nóng)化使用須要堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：第一是為了公共利益需要，政府可以依法征收農(nóng)用地并給予集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民相應(yīng)的征地補(bǔ)償；第二是農(nóng)用地的使用性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，即農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；第三是按照被征收土地的農(nóng)用地用途收益給予補(bǔ)償，主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)及地上附著物或青苗費(fèi)的補(bǔ)償。分析農(nóng)地非農(nóng)化的征用制度，可以發(fā)現(xiàn)存在以下3個(gè)方面的問(wèn)題：一是征地項(xiàng)目的公共利益界定問(wèn)題。征地公共利益的界定存在廣泛的爭(zhēng)議，雖然侯海軍對(duì)此進(jìn)行了專題研究，認(rèn)為可以從征收后的用途為公眾所需；征收后的新建設(shè)施是否為公共所用；征收行為是否符合法定程序和要求等3個(gè)基本要素進(jìn)行甄別5]，但事實(shí)上土地征用的主體為政府，而政府即是公共利益的代表者，政府主導(dǎo)的征地項(xiàng)目自然被理解為追求公共利益。進(jìn)一步分析可知，許多項(xiàng)目的公共利益屬性與土地開發(fā)者的私人利益屬性交融在一起，特別是伴隨著公私合作制（public-private partnership，PPP）項(xiàng)目的推進(jìn)，征地的公共利益屬性很難在現(xiàn)實(shí)中得到貫徹執(zhí)行。二是土地使用主體和使用性質(zhì)的轉(zhuǎn)變問(wèn)題。就農(nóng)用地非農(nóng)化而言，雖然法律規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)，但村民委員會(huì)是當(dāng)前情景下現(xiàn)實(shí)意義上的集體產(chǎn)權(quán)代理人；同時(shí)新時(shí)期村民委員會(huì)具有“群眾性自治和基層政府代理人”這一“政社合一”的特性6]。當(dāng)前，由于村民委員會(huì)“群眾性自治組織”的定位和農(nóng)村空心化現(xiàn)象的加劇，使得原本脆弱的集體土地所有權(quán)更加虛化，政府順利成章地成為農(nóng)村集體土地使用權(quán)主體的代理人。從土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變分析，由于集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，而國(guó)有土地的代理人為各級(jí)政府，使得政府可以較隨意地成為土地征用的操縱者，并將國(guó)有建設(shè)用地使用地出讓給土地開發(fā)商。三是土地征用補(bǔ)償歧視問(wèn)題。政府以公共利益為由主導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)用地非農(nóng)化，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地進(jìn)而轉(zhuǎn)讓給土地開發(fā)商，必然產(chǎn)生土地征用公平補(bǔ)償問(wèn)題，由此引發(fā)“漲價(jià)公私歸屬”爭(zhēng)議。由于土地征用補(bǔ)償以農(nóng)地使用為基準(zhǔn)，而農(nóng)地非農(nóng)化后建設(shè)用地的出讓更多以“招拍掛”的市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)，這種價(jià)值衡量的不對(duì)稱使得政府可以操控土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)。為了防止農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有土地補(bǔ)償方式及農(nóng)地非農(nóng)化后的土地收益分配機(jī)制，明晰土地產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民最大限度地分享土地增值中的收益，過(guò)上更加有保障、有尊嚴(yán)的生活7]。endprint

分析農(nóng)地非農(nóng)化的征地制度，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行制度賦予政府強(qiáng)制、低價(jià)的征地權(quán)，由此決定土地城鎮(zhèn)化的瘋狂擴(kuò)張。另外，城市建設(shè)用地供給的主要來(lái)源是政府主導(dǎo)下的土地征用（表3）。

由表3可知，城市建設(shè)用地面積從2000年的22 114 km2持續(xù)上升至2014年的49 983 km2，年均增長(zhǎng)率高達(dá)812%，城市新增建設(shè)用地面積得益于城市征用土地面積，2000—2014 年新增城市建設(shè)用地面積達(dá)29 1055 km2，同期城市征用土地面積達(dá)24 04179 km2，征地面積占新增建設(shè)用地面積的826%?？梢?，大規(guī)模的土地征用使得農(nóng)地轉(zhuǎn)變成國(guó)有建設(shè)用地，農(nóng)村土地持續(xù)圈入城市版圖，導(dǎo)致攤大餅式的城市面積高速擴(kuò)張，歷年批準(zhǔn)建設(shè)用地面積中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的占比見圖1。由圖1可知，批準(zhǔn)建設(shè)用地的主要來(lái)源始終是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，政府作為農(nóng)地征收的唯一主體將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，加快了土地資源的城鄉(xiāng)重新配置。

3農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)地非農(nóng)化的協(xié)同

31協(xié)同度模型構(gòu)建

德國(guó)物理學(xué)家哈肯的《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》標(biāo)志著協(xié)同論成為自然科學(xué)領(lǐng)域研究系統(tǒng)演化的重要方法，特別是用來(lái)揭示非均衡系統(tǒng)在時(shí)間、空間、功能和結(jié)構(gòu)等方面的自組織過(guò)程8]。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，市民化與農(nóng)地非農(nóng)化的協(xié)同涉及最核心的人地關(guān)系系統(tǒng)，該系統(tǒng)受戶籍制度、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級(jí)、福利制度等多種外部因素影響，必然經(jīng)歷動(dòng)態(tài)的協(xié)同過(guò)程。借鑒殷小菲等關(guān)于江蘇城市化與農(nóng)地非農(nóng)化的研究成果9]，選擇常住人口城鎮(zhèn)化率變化速度代表農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)速度，殷小菲等選擇建設(shè)用地中的耕地占用代表農(nóng)地非農(nóng)化速度，與之不同的是本研究用審批建設(shè)用地中的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用占比變化速度代表農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程，顯然，農(nóng)用地的范疇涵蓋耕地，更切合研究需要。因此，構(gòu)建如下計(jì)量公式：

Xi=（Ui+1-Ui）Ui；JZ）]JY]（1）

Yi=（Ei+1-Ei）Ei。JZ）]JY]（2）

式中：Xi表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化變化速度；Yi表示農(nóng)地非農(nóng)化變化速度；Ui表示i年份（橫向比較時(shí)代表i地區(qū)）常住人口城鎮(zhèn)化率；Ei表示i年份（橫向比較時(shí)代表i地區(qū)）批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積中農(nóng)用地的面積占比。

借鑒Engle等的研究成果及協(xié)同度計(jì)量模型10-11]，設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)地非農(nóng)化之間的協(xié)同發(fā)展模型：

Ci=（Xi+Yi）KF（]（X2i+Y2i）KF）]。JZ）]JY]（3）

式中：Ci的取值范圍為-1414～1414，協(xié)同度的類型劃分根據(jù)Ci及Xi、Yi的變化（表4）。顯然，當(dāng)Xi>0，Yi<0時(shí)，說(shuō)明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口速度加快，農(nóng)地非農(nóng)化速度降低，這種不協(xié)同反映農(nóng)地的節(jié)約集約使用；當(dāng)Xi>0，Yi>0時(shí)，則Ci大于0，說(shuō)明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度與農(nóng)地非農(nóng)化速度均呈現(xiàn)同步增加，Ci指數(shù)的不同說(shuō)明兩者之間呈不同程度的協(xié)同增加。

32協(xié)同度測(cè)算結(jié)果

協(xié)同度測(cè)算過(guò)程有3個(gè)步驟：首先，收集全國(guó)31個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）1999—2015年的常住人口城鎮(zhèn)化率、批準(zhǔn)建設(shè)用地面積、批準(zhǔn)建設(shè)用中農(nóng)用地面積的原始數(shù)據(jù)；其次，用公式（1）、公式（2）計(jì)算相應(yīng)年份（地區(qū)）的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化變化速度、農(nóng)地非農(nóng)化變化速度；最后，用公式（3）進(jìn)行協(xié)同度CM（25]的測(cè)算。2014年全國(guó)各地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)地非其中，2011年西藏自治區(qū)的批準(zhǔn)建設(shè)用地面積、批準(zhǔn)建設(shè)用中農(nóng)用地面積數(shù)據(jù)空缺，采用2010、2012年平均數(shù)補(bǔ)缺的方法替代。

農(nóng)化的協(xié)同指數(shù)見表5。由表5可知，2014年全國(guó)不同區(qū)域之間的協(xié)同度與地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不存在相關(guān)性。其中，吉林、上海、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南、四川、陜西等9個(gè)?。ㄊ校┑膮f(xié)同度指數(shù)為負(fù)值，這些地區(qū)的常住人口城鎮(zhèn)化率均在提高，但審批建設(shè)用地農(nóng)用地面積占比卻在下降，說(shuō)明這些地區(qū)的農(nóng)地非農(nóng)化速度低于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度，體現(xiàn)出這些地區(qū)農(nóng)地的集約開發(fā)利用。西藏自治區(qū)的城鎮(zhèn)化水平提高86%，農(nóng)地非農(nóng)化速度下降31%，協(xié)同度指數(shù)位于基本調(diào)和區(qū)間，說(shuō)明農(nóng)地非農(nóng)化速度滯后于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度。北京、河北、山西、遼寧、安徽、福建、廣東、青海、寧夏等9個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和農(nóng)地非農(nóng)化呈同方向增加，協(xié)同度指數(shù)位于基本協(xié)同區(qū)間。天津、黑龍江、內(nèi)蒙古、山東、廣西、海南、重慶、貴州、云南、甘肅、新疆等11個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）的協(xié)同度指數(shù)位于較協(xié)同區(qū)間，說(shuō)明這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化遞增速度與農(nóng)地非農(nóng)化速度較協(xié)同，而江西省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)地非農(nóng)化實(shí)現(xiàn)協(xié)同的遞增。整體而言，Xi=0019，Yi=-0001，說(shuō)明2013—2014年中國(guó)整體城鎮(zhèn)化水平環(huán)比上升19%，同期審批建設(shè)用中農(nóng)用地占用的比例下降了1%，說(shuō)明在城鎮(zhèn)化小幅增加的同時(shí)基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)用的集約節(jié)約利用。

縱向?qū)Ρ?000—2014年全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)地非農(nóng)化的協(xié)同情況可以看出（圖2），13年間協(xié)同度指數(shù)最大值為2008年的1406，最小值為2014年的-0980，整個(gè)期間協(xié)同度指數(shù)圍繞均值05上下振蕩，且振幅沒有明顯的放大或收窄趨勢(shì)。說(shuō)明整個(gè)期間全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)地非農(nóng)化演變還沒有形成明顯的趨勢(shì)，這是由于全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)地資源稟賦、城市建設(shè)用地需求存在較大的差異，雖然北京、上海、天津等市當(dāng)前的常住人口城鎮(zhèn)化率均超過(guò)了80%，但廣西、安徽、湖南、四川、貴州等?。▍^(qū)）2013年的城鎮(zhèn)化水平還不到50%，西藏自治區(qū)的城鎮(zhèn)化水平甚至還不到30%。新型城鎮(zhèn)化整體上要從土地城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，但土地城鎮(zhèn)化的慣性和地區(qū)之間的客觀差異，使得全國(guó)區(qū)域尚沒有形成明顯、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)地非農(nóng)化協(xié)同趨勢(shì)。

4結(jié)論與對(duì)策建議

41結(jié)論

改革開放之后的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)政策總體逐漸解除了制度性藩籬，鼓勵(lì)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙定居轉(zhuǎn)移，加上農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和二三產(chǎn)業(yè)比重的持續(xù)提高，推進(jìn)了市民化和農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程。就農(nóng)民工群體而言，盡管增幅出現(xiàn)收窄的趨勢(shì)，但總量仍在持續(xù)增長(zhǎng)。政府主導(dǎo)的征地拆遷一方面使得大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城上樓，另一方面使得農(nóng)地持續(xù)圈入城市版圖，導(dǎo)致城區(qū)面積攤大餅式地?zé)o序擴(kuò)張。但無(wú)論是農(nóng)民工的自主市民化，還是政府主導(dǎo)下的拆遷安置式的政策性被動(dòng)市民化，市民化進(jìn)程并沒有與農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程形成高效協(xié)同，這種不協(xié)同不僅體現(xiàn)在區(qū)域之間的協(xié)同度與地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不存在相關(guān)性，而且體現(xiàn)在縱向演變過(guò)程中同樣不存在穩(wěn)定的協(xié)同性。endprint

42對(duì)策建議

421界定征地的公共利益，明確征地的范圍

首先，須要強(qiáng)化農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，允許農(nóng)村土地所有者與開發(fā)商進(jìn)行直接談判，擴(kuò)大農(nóng)民在征地范圍與規(guī)模、征地補(bǔ)償與安置、征地生態(tài)與環(huán)境等事項(xiàng)中的話語(yǔ)權(quán)。其次，須要設(shè)置城市擴(kuò)張邊界，通過(guò)城鄉(xiāng)土地合理規(guī)劃、建設(shè)用地指標(biāo)供給機(jī)制、加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控審計(jì)等途徑治理征地范圍限定政策的失靈，把政府征用農(nóng)地的特權(quán)限制在制度的籠子里。最后，還要縮短征地年限，目前的土地出讓金實(shí)質(zhì)上是土地所有權(quán)出租的一次性租金，本屆政府可以在政策框架內(nèi)足額使用，而不是按照年限分?jǐn)偸褂米饨?，即可以不顧及后任政府?cái)政收入的可持續(xù)性供給，使得本屆政府熱衷擴(kuò)大征地范圍。

422適度、可持續(xù)提高農(nóng)民征地補(bǔ)償

第一，要建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制，就調(diào)整頻率、調(diào)整幅度、糾紛解決、監(jiān)督實(shí)施等問(wèn)題逐一明確，特別要突出農(nóng)村集體土地所有者的主體地位，享有部分級(jí)差地租Ⅱ。第二，要兼顧政府農(nóng)地開發(fā)和財(cái)政收支平衡，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，控制市民化和農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程，高度重視政府債務(wù)危機(jī)化解和地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不能盲目加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第三，要建立完善多元補(bǔ)償安置機(jī)制，要充分考慮進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)保障，鼓勵(lì)因地制宜采取就業(yè)安置，預(yù)留物業(yè)、股份、收益返還等方式滿足進(jìn)城農(nóng)民的長(zhǎng)期保障。第四，要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地增值收益資金管理，強(qiáng)化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)、土地增值收益財(cái)務(wù)監(jiān)管，保證集體土地資產(chǎn)保值增值，具體而言，須要建立農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)的配套管理制度，探索征地補(bǔ)償資金預(yù)留制度。

423完善征地程序和征地糾紛解決機(jī)制

首先，須要改變政府農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程中“管經(jīng)合一”的特權(quán)，通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)村集體所有權(quán)主體地位、擴(kuò)大被征地農(nóng)民應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)與監(jiān)督權(quán)，約束和規(guī)范政府的征地特權(quán)。其次，在征地過(guò)程中須要建立必要的征地補(bǔ)償安置談判機(jī)制、征地項(xiàng)目公示制度、征地項(xiàng)目評(píng)估制度，規(guī)范征地項(xiàng)目的全程推進(jìn)。最后，要完善相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，健全矛盾協(xié)調(diào)化解機(jī)制，健全行政復(fù)議、行政訴訟制度，維護(hù)農(nóng)民合理的土地權(quán)益抗?fàn)幮袨椤ｍ氁a(bǔ)充的是，無(wú)論是完善征地程序還是建立征地糾紛解決機(jī)制，均要突出農(nóng)村集體所有權(quán)的主體地位，目前可行的辦法明確到底誰(shuí)是農(nóng)村集體所有權(quán)的代理人，并讓代理人、農(nóng)民代表參與征地程序的制定過(guò)程，進(jìn)入征地糾紛解決機(jī)構(gòu)。

424加強(qiáng)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地收益征收管理

由于機(jī)構(gòu)合并、用途更改、投資主體變化等眾多原因，原有基礎(chǔ)設(shè)施和各類社會(huì)事業(yè)的存量建設(shè)用地使用情況可能發(fā)生變化，須要加強(qiáng)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地收益征收管理，岳雋以廣東省深圳市為例，研究了不同二次開發(fā)模式在土地增值收益分配方面的主要差異，從土地增值收益合理分配的視角，提出實(shí)施利益總量調(diào)控、統(tǒng)一拆遷補(bǔ)償指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌平衡調(diào)控手段的三大基本策略12]，這對(duì)深圳、上海等特大城市，對(duì)江蘇、浙江等建設(shè)用地指標(biāo)稀缺的地區(qū)具有積極意義。下一步改革中，對(duì)于使用國(guó)有劃撥土地從事經(jīng)營(yíng)性行為的主體，可以通過(guò)補(bǔ)收年租金的方式對(duì)存量建設(shè)用地征收土地使用租金；對(duì)于用途性質(zhì)變更的， 政府應(yīng)明確存量建設(shè)用地使用主體應(yīng)繳土地租金的義

務(wù)，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

425縮短建設(shè)用地使用權(quán)租賃期

政府通過(guò)低價(jià)征收、高價(jià)出讓的方式獲得土地出讓金，在現(xiàn)行土地有償制度下，土地出讓金實(shí)質(zhì)是國(guó)有建設(shè)用地40～70年的土地使用租金，這種制度安排存在2個(gè)顯著的弊端：一是刺激了本屆政府土地城鎮(zhèn)化的熱情，本屆政府更多關(guān)注任期內(nèi)的政績(jī)和土地出讓收入，直接后果就是任期政府如同開發(fā)商那樣采取“撈一把就走”的短期行為；二是刺激了開發(fā)商倒賣土地的投機(jī)行為，開發(fā)商往往采用延期開發(fā)、等待漲價(jià)、伺機(jī)轉(zhuǎn)售的方式倒賣土地使用權(quán)獲得土地增值收益，丟掉了當(dāng)初獲得建設(shè)用地開發(fā)的初衷。在下一步改革中，須要加入對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)獲得者土地實(shí)質(zhì)性開發(fā)能力的評(píng)估，采用先租賃后出讓的方式有償使用建設(shè)用地；對(duì)于消極開發(fā)、伺機(jī)倒賣等土地交易投機(jī)行為，須要通過(guò)限定期限開發(fā)等政策加以控制。

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