河南工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 王曉剛

基于5W1H模型的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行情況跟蹤審計探析

河南工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 王曉剛

一、引言

扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”和精準(zhǔn)扶貧的“助推劑”?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011年-2020年）》提出，要“強(qiáng)化審計監(jiān)督”，“剪除查處擠占挪用、截留和貪污扶貧資金的行為”。扶貧審計一直是審計署的一項緊要任務(wù)，尤其從2013年開始，舉辦展開多次專項審計，扶貧政策開展情況會落實在國家有關(guān)政策措施中，并在跟蹤審計中予以持續(xù)關(guān)注。

政策執(zhí)行情況跟蹤審計突出表現(xiàn)在國家審計部門為了體現(xiàn)出預(yù)防、揭漏、抵御等“免疫系統(tǒng)”功能的重要性，政策執(zhí)行情況跟蹤審計也是完善國家有關(guān)部門監(jiān)督，管理的重要途徑。政策執(zhí)行情況中會存在某些不規(guī)范行為，會影響政策執(zhí)行的進(jìn)行。因此，跟蹤審計要根據(jù)審計國家政策的有關(guān)程序和指導(dǎo)思想，有序進(jìn)行。在國家政策實施進(jìn)程中盡早發(fā)現(xiàn)偏離預(yù)期結(jié)果的狀況，能盡快盡早提出審計意見，促進(jìn)修繕。同時，有效監(jiān)督保障國家政策的相關(guān)資金和項目管理的合法合規(guī)。

精準(zhǔn)扶貧工作中最重要的環(huán)節(jié)是管理好扶貧資金的使用，解決扶貧資金使用過程中存在的問題。在解決精準(zhǔn)扶貧中存在的問題時，要根據(jù)其特點，分析精準(zhǔn)扶貧制度，總攬大局，在時間的過程中做好總結(jié)，建言獻(xiàn)策，確保精準(zhǔn)扶貧工作的順利進(jìn)行，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧制度的不斷完善。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，離不開審計部門的支持和引導(dǎo)。為了配合地方精準(zhǔn)扶貧脫貧，促進(jìn)各項扶貧政策的落實。審計部門響應(yīng)國家號召，關(guān)注基層現(xiàn)狀，學(xué)習(xí)發(fā)揚(yáng)國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想，完善扶貧資金和政策審計，促進(jìn)扶貧資金管理、監(jiān)督有關(guān)工作的開展和進(jìn)行。對實現(xiàn)國家精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，起到了良好的促進(jìn)作用。為跟蹤審計工作的開展注入強(qiáng)心劑。本課題嘗試如何利用5W1H分析法，通過實施精準(zhǔn)的政策跟蹤審計來打贏扶貧攻堅戰(zhàn)。

二、5W1H模型的理論分析

5W1H分析法，又稱為六何分析法。由美國政治學(xué)家拉斯維爾于1932年提出。5W1H分析法為我們提供了科學(xué)的工作分析方法，應(yīng)用廣泛，可適用于任何行業(yè)不同地點的任何工作及生活中，例如計劃草案的制定與工作，這是一種使工作效率和工作執(zhí)行有效提高的方法。

5W1H包括六大要素：WHY（原因）、WHAT（對象）、WHERE（地點）、WHEN（時間）、WHO（人員）、HOW（方法）。精準(zhǔn)扶貧政策的跟蹤審計可有效借鑒5W1H理論，能取得事半功倍的效果。

一是原因（WHY）。為什么？為什么要這樣做？理由何在？原因是什么？具體到本課題，內(nèi)容主要體現(xiàn)為為什么出臺精準(zhǔn)扶貧政策？為什么精準(zhǔn)扶貧政策未達(dá)到預(yù)期效果，是政策制訂不夠合理，還是執(zhí)行過程存在偏差？

二是對象（WHAT）。是什么？目的是什么？做什么工作？關(guān)系到政策的出臺背景？是否屬于關(guān)乎到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)性的“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”的重大政策措施，還是對當(dāng)前民本民生有重大影響的政策措施？

三是地點（WHERE）。何處？在哪里做？從哪里入手？精準(zhǔn)扶貧政策具體由誰制定，是以中央的政策為主，還是以地方的配套政策為主？精準(zhǔn)扶貧應(yīng)從哪里入手？

四是何時（WHEN）。何時？什么時間完成？什么時機(jī)最適宜？現(xiàn)在實施的精準(zhǔn)扶貧政策與以前的政策有什么區(qū)別，前后是否有具體的銜接政策，在政策的執(zhí)行過程中是否會出現(xiàn)前后矛盾的現(xiàn)象？政策的出臺背景是什么？政策是否具有前瞻性？

五是人員（WHO）。誰？由誰來承擔(dān)？誰來完成？誰負(fù)責(zé)？精準(zhǔn)扶貧政策具體由那個部門負(fù)責(zé)執(zhí)行？如果該部門及其經(jīng)辦人員責(zé)任心不強(qiáng)，會產(chǎn)生什么影響？該政策的執(zhí)行效果有沒有科學(xué)的績效評價制度？單個部門的執(zhí)行是否會影響政策的效力？如果由多部門聯(lián)合實施，是否會存在推諉與扯皮現(xiàn)象？精準(zhǔn)扶貧政策如何實施？何種實施方法能夠提高政策的執(zhí)行效率？政策是分階段實施，還是全面展開？

三、基于5W1H法的精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計效果分析

（一）要實施精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的原因脫貧攻堅是當(dāng)前我國面臨的重大政治任務(wù)和民生工作，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的新常態(tài)，而為促使全國人民共同享受改革發(fā)展成果，實現(xiàn)共同富裕，則須大規(guī)模開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。黨和國家監(jiān)督體系的主要組成部分是審計監(jiān)督，審計監(jiān)督亦是國家治理的基礎(chǔ)和必要保證。審計機(jī)關(guān)和相關(guān)工作者要確切強(qiáng)化責(zé)任意識、使命意識和緊迫意識，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的強(qiáng)度，為實現(xiàn)扶貧資金使用效益的最大化提供有力保障。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計意欲達(dá)到的審計目標(biāo)一是推動精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。為使得具體目標(biāo)的實現(xiàn)，需要以審計的方法對扶貧項目和其開展單位進(jìn)行監(jiān)督和相應(yīng)的規(guī)劃。時時跟蹤進(jìn)展，觀察情況，吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)而高效率的實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。二是督促精準(zhǔn)扶貧政策的有效實施，通過政策跟蹤審計，促進(jìn)中央、省、市扶貧政策的全面開展實施，保證政策指令順利下達(dá)，促進(jìn)政策投入的開展、實施和后續(xù)的完善。三是促進(jìn)項目的逐漸規(guī)范性。以審計的獨特方式推動扶貧項目開展的科學(xué)性、規(guī)范性、高效性、質(zhì)量型。四是要確保資金的安全，通過政策跟蹤審計，管理扶貧資金，避免被強(qiáng)占挪用，保證扶貧資金合法合理的使用，以達(dá)到扶貧資金的使用目的。

（三）精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的實施對象傳統(tǒng)的審計工作大多只針對具體項目完成后進(jìn)行審計，對于項目的過程等缺乏有效的審計工作。精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計則把審計對象具體到了扶貧項目的各個部門，各單位。由于在項目執(zhí)行的過程中一個部門會負(fù)責(zé)不同的項目，同時項目也可能被不同的部門承擔(dān)。這就造成傳統(tǒng)的審計工作不能達(dá)到良好的效果。由于審計對象的不同，例如人、單位、資金流動情況、部門紀(jì)律等，造成審計工作難以有效的執(zhí)行。因此，只有綜合審計具體的某一個部門，才能達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目的。

（四）精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的主體當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的主體是各級審計部門。審計部門在監(jiān)督國有資金的利用情況，保障國家項目資金不被侵吞發(fā)揮著重要作用。但又因為扶貧項目涉及的面積廣，部門多，資金巨大，僅憑單一的審計部門很難做到面面俱到。因此，聘用外部專業(yè)部門參與到國家審計中變得尤為重要。目前，已經(jīng)有很多地方，聘用外部會計師事務(wù)所進(jìn)行審計。

（五）精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的實施一是與其他部門做到資源共享。跟蹤審計項目僅僅是審計工作的一部分，加強(qiáng)與其他部門的合作，例如財政部門等。同時，加強(qiáng)審計部門內(nèi)部的資源共享，合理配置有效的審計資源。做到在有限的人力資源下，達(dá)到最好的審計效果。二是選準(zhǔn)政策跟蹤審計的主題和切入點，精準(zhǔn)扶貧政策目前尚有很大的漏洞。由于傳統(tǒng)審計工作的思維慣性，缺乏創(chuàng)新，致使很難達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的效果，應(yīng)當(dāng)加快審計創(chuàng)新，加強(qiáng)對審計人員的培訓(xùn)，改變思維，提高效率。三是改變內(nèi)部管理模式。由于政策性跟蹤審計要求更加嚴(yán)格，審計的方式也更加多樣，審計周期更加緊湊，這就要求有積極有效的內(nèi)部制度。在科技發(fā)達(dá)的今天，利用先進(jìn)的審計軟件，利用優(yōu)秀的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對于建立健全的審計工作制度，提高審計效率有很大的幫助。

四、精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計中存在的主要問題

（一）資金分配不科學(xué)，無法達(dá)到預(yù)期目的扶貧資金是推動精準(zhǔn)脫貧的根本，但仍有矛盾存在于資金總量欠缺與具體項目資金分配效率不高之間。沒有將貧困程度與脫貧任務(wù)聯(lián)合進(jìn)行分析。關(guān)于扶貧資金的分配也沒有建立科學(xué)合理的分配制度，下分給一些部門，有的竭盡全力跑項目，有的強(qiáng)制進(jìn)行指標(biāo)下達(dá)。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧未系統(tǒng)規(guī)劃，造成大量浪費(fèi)有些項目主管部門看重資金的爭取，不注重資金到手后項目的宏觀管理，項目缺乏前期的可行性論證，導(dǎo)致立項后項目脫離實際。如河南封丘的個別扶貧項目并未全面權(quán)衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的資源、環(huán)保、人才資源等因素，跟風(fēng)不理智投入項目，投放充裕的扶貧資金可成果卻微乎其微。而有些項目則沒有全面布局而導(dǎo)致反復(fù)建設(shè)造成巨大損失。局部地域大量財政扶貧資金未得到有效利用，致使部分產(chǎn)業(yè)扶貧項目如農(nóng)業(yè)種植、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目如郵電通信等項目進(jìn)行遲緩，嚴(yán)重阻礙了貧困村全面發(fā)展和脫貧道路的進(jìn)程。

（三）扶貧資金監(jiān)管不力，存在安全隱患根據(jù)《財政扶貧資金管理辦法》等相關(guān)文件的要求，對于財政扶貧資金要做到專戶運(yùn)行、專賬核算、專戶管理，更要求資金計劃到項目、支出核算到項目。然而在審計過程中驚現(xiàn)，部分相關(guān)單位部門虛假申請并冒領(lǐng)扶貧資金或扶貧貸款，更甚至違法挪用扶貧資金、不合理的管理和使用資金、部門扶貧項目實施效果甚微等情況，均造成扶貧資金和貸款未得到有效地利用。一些部門則未按國家規(guī)定的流程要求，扶貧資金并未由財政直接撥付到扶貧項目，而是先撥付到各行政村，再由各村支付到項目，并且該過程監(jiān)督力度不夠，使得一些開展相關(guān)項目的部門有機(jī)會弄虛作假、開具虛假發(fā)票套取資金。

（四）組織內(nèi)部監(jiān)管不到位，扶貧項目的完成情況不佳在審計的過程中發(fā)現(xiàn)了許多問題，例如在扶貧的執(zhí)行過程中，有些需要通過招標(biāo)的項目并沒有按照應(yīng)有的程序進(jìn)行公開招標(biāo)而是由村領(lǐng)導(dǎo)自行決定承包商。與此同時，在決定承包商的工程中，缺乏審計專業(yè)人員對項目進(jìn)行預(yù)算，缺乏專業(yè)工程人員對于工程的完工質(zhì)量，完工程度，以及在施工過程中是否存在違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督。在項目完成后，沒有相應(yīng)的審計機(jī)構(gòu)對于完工程度，項目的完成質(zhì)量，完工效果以及對項目資金進(jìn)行專業(yè)審計，這就導(dǎo)致扶貧項目效果的不佳。同時有可能導(dǎo)致有的地方部門為不合格的承包商建檔立卡，并違規(guī)享受扶貧政策優(yōu)惠等問題。

（五）項目完成后缺乏后續(xù)審計工作，導(dǎo)致項目資金的不合理流失扶貧項目完成后進(jìn)行后續(xù)審計工作是保證項目資金安全的重要步驟，但我國扶貧項目多，涉及扶貧的地方廣闊以及扶貧項目的完工時間不同，監(jiān)管力度缺乏等原因。同時還存在在項目完成過程中，由于缺乏有效的監(jiān)管以及統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致項目主管部門存在違規(guī)現(xiàn)象。例如故意延長項目的完成時間，虛報項目的資金以及低標(biāo)準(zhǔn)完成扶貧項目。因此導(dǎo)致項目資金的不合理流失。

五、提升精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計效果的配套措施及對策建議

如何高效率的利用扶貧資金是現(xiàn)在國家需要解決的重要問題之一。要想扶貧資金高效率的利用，必須加強(qiáng)對扶貧資金管理利用情況的審計。而對于扶貧資金是否合理利用，是否合法，一直都是國家審計部門審計的重點以及難點。在我國對于扶貧資金的審計工作，主要集中在定期對各部門地方的扶貧資金利用情況進(jìn)行審計，以及對于扶貧重點項目進(jìn)行重點審計兩個方面。

（一）配套措施

（1）扶貧工作一定要精準(zhǔn)有效。首先，扶貧資金一定要精準(zhǔn)的用到真正貧困的家庭。建立嚴(yán)格的貧困考核制度、建立完整的貧困檔案、入戶發(fā)放調(diào)查問卷、建立扶貧手冊，實行動態(tài)管理；其次，精準(zhǔn)地安排項目。項目的安排一定要用到改善貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施，民生以及增加貧困戶的收入上。然后合理有效的利用國家的扶貧資金。必須對扶貧項目資金是否準(zhǔn)確無誤地用到真正的扶貧項目中去。審查村，鎮(zhèn)以及工作對是否將給予扶貧戶的資金無誤地發(fā)放給貧困戶。最后，審查扶貧資金是否精準(zhǔn)地落實到貧困戶。監(jiān)督扶貧資金是否真正地發(fā)放到符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的家庭，同時建立退出機(jī)制，讓不再符合貧困的家庭退出，從而保證扶貧資金的安全。

（2）指導(dǎo)并幫扶貧困戶脫貧。第一，要將扶貧工作與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)相結(jié)合。在保證當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)安全與發(fā)展的前提下，通過對當(dāng)?shù)刎毨舻呐嘤?xùn)上崗，指導(dǎo)貧困戶參與到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展中。第二，將扶貧工作與解決居民住房問題相結(jié)合。通過合理的規(guī)劃與布局，集中安排貧困人群住房。按照扶貧標(biāo)準(zhǔn)合理利用扶貧資金，通過對危房的改造等項目解決當(dāng)?shù)刎毨巳旱淖》繂栴}。第三，鼓勵貧困戶創(chuàng)業(yè)。給予貧困戶優(yōu)惠的創(chuàng)業(yè)政策，例如低息貸款，免除相關(guān)的稅費(fèi)，降低貧困戶的就業(yè)門檻。同時要求各個部門為貧困戶創(chuàng)業(yè)提供便利等。鼓勵農(nóng)民工、大學(xué)生、退役士兵的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。讓貧困戶通過創(chuàng)業(yè)以達(dá)到脫貧的目的。第四，政府給予貧困戶的優(yōu)秀學(xué)生提供幫助。對于貧困大學(xué)生應(yīng)當(dāng)給予助學(xué)貸款，貧困補(bǔ)助，以及針對貧困戶設(shè)立的貧困獎學(xué)金。第五，改善貧困戶的就醫(yī)難問題。通過民政以及扶貧部門的資源，利用國家基本醫(yī)療保險的政策盡可能減少貧困戶的就醫(yī)成本。同時加強(qiáng)對貧困戶病人的醫(yī)療救助。由此來保證貧困戶能夠有病可醫(yī)，防止貧困戶因病而變得更加貧窮。第六，對于特困人員以及沒有能力脫貧的貧困戶要保證他們的基本生活保障。通過民政部門的工作來保證兩無特困戶的生活。

（二）對策建議

（1）優(yōu)化審計資源配置，合理利用資源。由于扶貧項目涉及的方面多且涉及的范圍廣，在審計資源有限的前提下，如何合理的利用審計資源，保證審計有效且能覆蓋更多的扶貧項目，這就需要加強(qiáng)分工合作，明確責(zé)任等。同時，通過與其他專項審計的對比，發(fā)現(xiàn)扶貧項目過程中出現(xiàn)的問題，就變得極為重要。因此，及時發(fā)表審計報告與其他審計對比，發(fā)揮合力就變得極其重要。

（2）依法審計，依律審計。在審計過程中嚴(yán)格按照要求進(jìn)行審計工作，對于審計過程中遇到的問題，敢于克服困難審計，敢于打硬仗。與此同時，審計人員在審計的工作中要準(zhǔn)守法律，嚴(yán)于律己。以達(dá)到審計方式遵法、審計標(biāo)準(zhǔn)依法，審計保障用法的目的。

（3）明確審計分工，審計程序，以保證審計質(zhì)量。通過對審計人員審計工作的分工來提高審計效率，同時能夠保證審計目標(biāo)快速有效的完成。對審計結(jié)果及時上報，及時通報。對于發(fā)現(xiàn)的審計問題，一定要及時糾正，以保證審計工作的順利進(jìn)行。對于在審計工作中出現(xiàn)問題的人員，要及時處理，以保證審計的有效性。

（4）審計結(jié)果的公開應(yīng)當(dāng)及時，合法。審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開及時，同時，對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題應(yīng)當(dāng)立刻匯報，以保證能夠快速的糾正錯誤，保護(hù)貧困戶的利益。與此同時，我們應(yīng)當(dāng)對審計結(jié)果進(jìn)行宣傳，讓更多的人了解審計情況，以保證審計工作的順利進(jìn)行。根據(jù)扶貧資金審計中發(fā)現(xiàn)的問題，通過對扶貧政策的實施過程，實施效果，以及實施過程中內(nèi)部控制的分析，我們確認(rèn)了在扶貧項目的實施上確實存在重大的問題以及其問題的原因。由此，改進(jìn)完善扶貧政策的資金管理制度，加強(qiáng)對扶貧工作的審查，尤其是加強(qiáng)政策性審計是非常有必要的。

在推動依法治國的過程中，政策性跟蹤審計越來越受到國家的重視。在重大項目的實施過程中，政策性審計發(fā)揮了很好的監(jiān)督與審查作用，保護(hù)了國有資金的安全。因此，政策性監(jiān)督也被國家越來越重視。同時，也應(yīng)當(dāng)注重審計方式的創(chuàng)新，建立更加完善的審計制度。開展政策跟蹤審計，發(fā)現(xiàn)政府及部門制定的大政方針政策是否得到良好貫徹實施，是否存在由于政策不科學(xué)、不合理而在實際執(zhí)行中影響政策效果，審計通過解讀文件、數(shù)據(jù)分析、模型對比等發(fā)現(xiàn)其中的問題，及時向政府、政策制定的相關(guān)部門反映，使政策制定部門第一時間完善政策，充分發(fā)揮審計"免疫"功能，促進(jìn)國家良好治理。只有這樣，政策性跟蹤審計才能更好的服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為國家經(jīng)濟(jì)在新形勢下發(fā)展的潤滑劑。在實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的過程中，扶貧政策發(fā)揮著極其重要的作用，能不能執(zhí)行好國家的扶貧項目直接威脅著社會能否穩(wěn)定，國家目標(biāo)能否實現(xiàn)。因此，扶貧政策的政策性審計尤為重要。通過審計來保證扶貧政策的順利實施，扶貧基金的合理有效利用，無疑成為貧困戶的福音。我們堅信，通過不斷完善的政策性審計下，不斷增加的惠民政策下，定能保證國家資金的有效利用，保證貧困人群逐步脫貧致富，最終達(dá)到共同富裕。

*本文系2015年河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（項目編號：2015BJJ051）、2016年河南省軟科學(xué)項目（項目編號：162400410041）、河南省屬高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項資金項目（項目編號：2014YWQN10）、河南工業(yè)大學(xué)高層次人才基金項目（項目編號：2013BS058）階段性研究成果。

（編輯 張芬）