“兩法”銜接機(jī)制運(yùn)行實(shí)際困惑與突破

劉東海　李梅

摘 要 “兩法”銜接機(jī)制重要意義逐漸凸顯，然而在實(shí)際操作中仍存在一定問題，本文試圖在考量“兩法”銜接構(gòu)建過程的基礎(chǔ)上，圍繞“兩法”銜接機(jī)制運(yùn)行過程中存在的諸多困惑，探討如何不斷完善“兩法”銜接機(jī)制，提高行政執(zhí)法與司法的整體合力，有力打擊違法犯罪活動(dòng)。

關(guān)鍵詞 “兩法”銜接機(jī)制 行政執(zhí)法 刑事司法權(quán)

作者簡(jiǎn)介：劉東海、李梅，北京市密云區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D908 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.006

建立和完善行政執(zhí)法和刑事司法相銜接機(jī)制是列入司法改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是促進(jìn)依法行政、公正司法的有效舉措。然而，“兩法”銜接現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)情況如何，“兩法”何以有效銜接？ 仍然是制約“兩法”銜接有效運(yùn)轉(zhuǎn)的難題，需要予以探討與厘清。

一、價(jià)值考量——“兩法”銜接機(jī)制構(gòu)建過程及重大意義

“兩法”銜接機(jī)制的構(gòu)建主要分三個(gè)階段：第一是理論探索階段。這一階段主要表現(xiàn)為理論界的初步探討，大致從 20 世紀(jì) 90 年代至 2001 年。

第二階段自2001 年至 2012 年，是“兩法”銜接機(jī)制的實(shí)踐發(fā)展階段。2001年5月，為進(jìn)一步深化“整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”專項(xiàng)工作，國務(wù)院作出了《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，在該決定中第一次提出“兩法”銜接的概念。隨后國務(wù)院進(jìn)一步出臺(tái)了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，將“兩法”銜接提上法制日程。2011年2月，中辦、國辦對(duì)國務(wù)院法制辦等部門《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的意見》進(jìn)行了聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)，該《意見》是迄今為止關(guān)于“兩法”銜接工作的層級(jí)最高、內(nèi)容最明確的指導(dǎo)性文件，也是今后開展這項(xiàng)工作的最主要依據(jù)。

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，該決定正式將“兩法”銜接寫入中國共產(chǎn)黨決定之中。該決定促使“兩法”銜接進(jìn)入到第三階段，即全面深化階段。自此，完善“兩法”銜接機(jī)制成為貫徹落實(shí)黨的重大決策性工作，并在推動(dòng)法治中國建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用：一方面它為從根本上防止以罰代刑、有罪不究、降格處理等現(xiàn)象發(fā)生；另一方面它能充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提高辦案效率。

二、實(shí)踐困惑——“兩法”銜接工作的實(shí)踐探索和存在問題分析

我院“兩法銜接”機(jī)制始建于2010年。2011年3月，我院與區(qū)政府法制辦公室、公安局、司法局等聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于開展行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實(shí)施意見》。依據(jù)該《意見》，成立了密云區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由一名常務(wù)副縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，檢察院、公安局、政府法制辦、監(jiān)察局的一把手任副組長(zhǎng)，21個(gè)行政執(zhí)法或司法成員單位中的主管副職為成員。組織機(jī)構(gòu)建立后，一是專門召開了機(jī)構(gòu)成立大會(huì)，在全區(qū)開始了“兩法銜接”的啟動(dòng)工作。二是陸續(xù)在區(qū)里建立起了行刑銜接網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)。三是經(jīng)工作，行政執(zhí)法的成員單位逐步擴(kuò)大。目前，全區(qū)的行政執(zhí)法成員單位共計(jì)27個(gè)。

2016年8月下旬，隨著北京市檢察機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行，我院按要求將原來由審查逮捕部門行使的偵查監(jiān)督職能分離出來，新成立了偵查監(jiān)督部，專司對(duì)公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。我院偵查監(jiān)督部自成立以來，在行刑銜接方面重點(diǎn)做了以下工作：一是加強(qiáng)對(duì)行刑銜接工作文件的學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)，以便全面掌握和了解此項(xiàng)工作；二是聽取政法委和區(qū)法制辦就如何開展好行刑銜接工作的意見，爭(zhēng)取區(qū)委政法委和法制辦的支持；三是到水庫管理處、密云國土分局，就行刑銜接工作開展情況進(jìn)行了對(duì)接，并就近期發(fā)生在我區(qū)影響較大的三起破壞國土資源、水資源的案件情況聽取了匯報(bào)，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)移送案件的同時(shí)，需向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，檢察機(jī)關(guān)適時(shí)介入，實(shí)施監(jiān)督；四是與公安機(jī)關(guān)就行刑銜接工作進(jìn)行溝通，并就行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件的進(jìn)展情況進(jìn)行了了解。

在各方面的努力下，“兩法”銜接工作取得了一定的成績(jī)，但仍存在一定的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）行刑銜接網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)運(yùn)行效果欠佳

第一，思想認(rèn)識(shí)不夠。部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在“兩法”銜接工作中尚未形成主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)，認(rèn)為推廣“兩法”銜接工作是檢察權(quán)擴(kuò)張的手段，存在敷衍了事等現(xiàn)象；第二，選擇性錄入現(xiàn)象較為普遍。刑銜接網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)應(yīng)涵蓋所有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的行政處罰案件，但在實(shí)際操作過程中，多數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在錄入上并不規(guī)范，存在選擇性錄入現(xiàn)象。

（二）“兩法”銜接中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間缺乏內(nèi)在的契合因素

“兩法”銜接工作起源于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的現(xiàn)實(shí)需要，而非法律規(guī)定。這種現(xiàn)實(shí)的需要使得“兩法”銜接關(guān)系處于不特定性。起初出于特定的專項(xiàng)活動(dòng)，“兩法”銜接工作由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)；專項(xiàng)活動(dòng)結(jié)束，行政機(jī)關(guān)注熱情減退，檢察機(jī)關(guān)又以法律監(jiān)督的身份力圖主導(dǎo)“兩法”銜接工作。如何正確定位“兩法”銜接中行政執(zhí)法權(quán)與檢察權(quán)直接的關(guān)系，尋求內(nèi)動(dòng)合力，是當(dāng)下必須解決的重要問題。

（三）同質(zhì)和類似行為、案件處理不一致現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

行政機(jī)關(guān)因需要管理繁雜社會(huì)公共性、即時(shí)性事務(wù)，因此設(shè)定的執(zhí)法部門數(shù)量多、形式多，加之各地行政機(jī)關(guān)基于地域差異等原因，導(dǎo)致執(zhí)法不統(tǒng)一。即使有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，由于自由裁量掌握的度不同，導(dǎo)致同質(zhì)和類似行為、案件處理不一致現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。endprint