董海濤

探析建立多元化市場(chǎng)引導(dǎo)型房屋搬遷模式

董海濤

房屋征遷作為世界性難題，直接關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。本文分析了我國(guó)征遷難產(chǎn)生的根本原因和當(dāng)前政府在房屋征遷工作中的角色定位上存在的問(wèn)題，探討建立多元化市場(chǎng)引導(dǎo)型的搬遷模式，以促進(jìn)征遷工作和諧穩(wěn)定發(fā)展。

房屋征遷是一個(gè)世界性的難題，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)，城市建設(shè)日新月異，與此同時(shí)房屋征遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，征遷過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題不斷暴露。2011年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》后，征遷矛盾面上有所緩和，但也帶來(lái)了城市改造啟動(dòng)程序繁瑣等新問(wèn)題，直接影響到城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)規(guī)避程序的非法拆遷形式也花樣百出，因征遷引發(fā)的社會(huì)矛盾，也未從根本上得以解決。

造成現(xiàn)階段房屋“征遷難”產(chǎn)生的根本原因

一是行政公權(quán)力與公民私權(quán)力之間的矛盾。隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷健全，行政公權(quán)力雖仍然在社會(huì)運(yùn)行中占據(jù)主導(dǎo)地位，卻已然形成了行政公權(quán)力漸弱，公民私權(quán)力漸強(qiáng)的趨勢(shì)，矛盾雙方的強(qiáng)弱變化必然伴隨著碰撞與沖突。2007年“物權(quán)法”的出臺(tái)，將公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利自我保護(hù)意識(shí)提高到了前所未有的層次。由于房?jī)r(jià)的不斷上漲，不動(dòng)產(chǎn)在我國(guó)個(gè)人財(cái)產(chǎn)中占重要地位，私權(quán)與公權(quán)的對(duì)立與沖突首當(dāng)其沖地凸顯在了房屋征遷領(lǐng)域中。

二是僵化的行政管理模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由運(yùn)行之間的矛盾。資源自由流通與追求利益的最大化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)基本特征。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的這兩個(gè)特征進(jìn)行保障和規(guī)范，以達(dá)到資源合理配置和社會(huì)利益平衡的目的?，F(xiàn)有的城建領(lǐng)域行政管理模式，先立項(xiàng)、規(guī)劃后征遷的管理模式，對(duì)房地產(chǎn)資源的流通配置帶有明顯的行政干預(yù)色彩，通過(guò)行政手段刺激，加速土地整合，改變房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的自行發(fā)展軌跡。而行政干預(yù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益可預(yù)期性，加劇個(gè)人盲目逐利，漫天要價(jià)阻滯搬遷進(jìn)程。

三是征遷背后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益公平分配問(wèn)題。按照房屋征收補(bǔ)償現(xiàn)行制度，對(duì)被征收房屋按照市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估補(bǔ)償。應(yīng)該說(shuō)對(duì)房屋價(jià)值本身，目前的補(bǔ)償制度做到相對(duì)公平合理。但在深層性利益矛盾上，未能加以解決。如征遷活動(dòng)對(duì)依賴原有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的手工業(yè)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)的生計(jì)利益、征遷范圍內(nèi)土地的預(yù)期增值利益。

當(dāng)前政府在房屋征遷工作中的角色定位及存在的問(wèn)題

當(dāng)前政府的角色定位。2011年《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》實(shí)施前，我國(guó)實(shí)行政府主導(dǎo)型征遷模式。政府頒發(fā)拆遷許可證，由政府項(xiàng)目承擔(dān)部門或市場(chǎng)開(kāi)發(fā)單位作為拆遷人具體負(fù)責(zé)實(shí)施。政府在拆遷行政管理中扮演“管理者”和“仲裁者”角色，在多數(shù)項(xiàng)目中同時(shí)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員?！秶?guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》實(shí)施以后，征遷模式由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬?shí)施型，縣級(jí)以上人民政府作為房屋征收主體，進(jìn)行征收決策，對(duì)符合公共利益情形的項(xiàng)目發(fā)布征收公告并由所屬征收部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施征收，對(duì)拒不搬遷的被征收人下達(dá)房屋征收補(bǔ)償決定。

存在的問(wèn)題。按照《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》，房屋征收活動(dòng)系行政行為。政府在房屋征收工作的角色局限于行政行為的決策者和實(shí)施者。由于我國(guó)特殊國(guó)情，地方政府在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中仍然發(fā)揮著決定性主導(dǎo)作用。尤其在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和市場(chǎng)環(huán)境相對(duì)落后的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度還是過(guò)于依賴政府招商引資的開(kāi)展程度。除公共項(xiàng)目外，一些重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目和商業(yè)項(xiàng)目，目前還是由政府負(fù)責(zé)推進(jìn)。因此現(xiàn)行房屋征收制度，難以滿足地方政府實(shí)際經(jīng)濟(jì)職能需要。因此在堅(jiān)決執(zhí)行現(xiàn)有房屋征收制度硬性規(guī)定的同時(shí)，建立科學(xué)前瞻、遵循法律、尊重市場(chǎng)、保障人權(quán)的多元化市場(chǎng)引導(dǎo)型的征遷模式，對(duì)于促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決現(xiàn)行房屋征收局限，具有重要的意義。

創(chuàng)新靈活不動(dòng)產(chǎn)征購(gòu)方式，建立多元化市場(chǎng)引導(dǎo)型的搬遷模式

主要特征。多元化市場(chǎng)引導(dǎo)型搬遷模式，以市場(chǎng)手段為主，行政手段為輔，充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，科學(xué)把握城市發(fā)展方向，保障產(chǎn)權(quán)人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利和處置意愿。

關(guān)鍵基礎(chǔ)。一是城市總體規(guī)劃要建立科學(xué)論證和民主決策的基礎(chǔ)上，具有科學(xué)性、前瞻性，符合城市發(fā)展的實(shí)際需要，并保持城市規(guī)劃剛性；二是堅(jiān)持依法行政，堅(jiān)持人性化操作。采用的方式方法，必須符合法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，不得逾越法律范疇。

多元化市場(chǎng)引導(dǎo)型搬遷模式具體組織形式。目前在市場(chǎng)環(huán)境較成熟、行政理念超前的區(qū)域，地方政府在房屋搬遷模式上進(jìn)行了大膽創(chuàng)新嘗試。如成都市創(chuàng)新推出“自愿搬遷”模式，由居民選舉產(chǎn)生居民代表組織，調(diào)查居民搬遷意向，達(dá)到一定比例后提出搬遷申請(qǐng)。政府負(fù)責(zé)招商運(yùn)作，公布補(bǔ)償安置方案，在搬遷意愿強(qiáng)可成片搬遷的區(qū)域啟動(dòng)自愿搬遷。在規(guī)定期限內(nèi)，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議達(dá)到一定比例時(shí)，補(bǔ)償安置協(xié)議予以生效，實(shí)施搬遷。達(dá)不到規(guī)定比例，補(bǔ)償安置協(xié)議不予生效，搬遷終止，招商項(xiàng)目按照約定的機(jī)制相應(yīng)退出。又如深圳市在城市更新中實(shí)行的自行改造，單一所有權(quán)人或多個(gè)所有權(quán)人通過(guò)協(xié)議方式明確權(quán)利義務(wù)后由單一主體實(shí)施城市更新。同一宗地內(nèi)建筑物由業(yè)主區(qū)分所有，須經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。

多元化市場(chǎng)引導(dǎo)型搬遷模式，應(yīng)在法律框架下，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)民事手段，充分整合各方面資源力量，兼顧各方利益，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和區(qū)片實(shí)際，采取靈活多樣的征購(gòu)改造方式推動(dòng)城市規(guī)劃的落實(shí)開(kāi)展，筆者認(rèn)為應(yīng)包括以下具體方式：一是慎用房屋征收方式。實(shí)施房屋征收，要嚴(yán)格限定在《國(guó)有土地房屋征收補(bǔ)償條例》規(guī)定公共利益情形范圍之內(nèi)，對(duì)既包含公共設(shè)施建設(shè)，又包含商業(yè)利益的，要首先采用市場(chǎng)協(xié)商方式解決。二是建立國(guó)有用地可協(xié)商收購(gòu)制度。在建立保障產(chǎn)權(quán)人權(quán)益和合理利益分配的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮土地收儲(chǔ)作用。三是在保證國(guó)有資本保值增值的前提下，引導(dǎo)國(guó)有資本或設(shè)立專門國(guó)資公司通過(guò)市場(chǎng)手段收購(gòu)房屋土地，配合實(shí)施土地資源整合和城市規(guī)劃。四是鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)人在符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)定的情形下自行改造，或引入有實(shí)力的開(kāi)發(fā)單位合作改造。五是建立居民自治自愿搬遷機(jī)制，對(duì)改造搬遷意愿強(qiáng)的區(qū)域，在城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)立項(xiàng)予以先行發(fā)展。六是出臺(tái)系列優(yōu)惠政策，降低不動(dòng)產(chǎn)流通成本和改造項(xiàng)目行政門檻，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體采取產(chǎn)權(quán)協(xié)商收購(gòu)或合作開(kāi)發(fā)形式，開(kāi)展城市改造。

（作者單位：煙臺(tái)開(kāi)發(fā)區(qū)住房和建設(shè)管理局）