特朗普頻頻“退群”的玄機(jī)

曹芊

特朗普把他的“美國優(yōu)先”思想，跟里根總統(tǒng)的“美國早晨”相提并論。他也跟里根一樣在上任不久退出了UNESCO。但一兩年內(nèi)，里根意識(shí)到美國對(duì)國際機(jī)構(gòu)的倚重，緩和了立場(chǎng)。

盡管因保護(hù)世界遺產(chǎn)而廣為人知，但聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）的動(dòng)向以及掌門人更迭并不受大眾關(guān)注。2017年10月12日，在該組織總干事即將選出之際，美國宣布“退群”，立刻把UNESCO送上了全球媒體的頭條。

美國國務(wù)院宣布的三條理由是：拖欠UNESCO的會(huì)費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，該組織需要根本性變革，以及UNESCO一貫的反以色列偏見。

會(huì)費(fèi)不值，不如退群省錢

美國拖欠UNESCO會(huì)費(fèi)始于2011年。當(dāng)年10月31日，該組織接收巴勒斯坦為正式會(huì)員。美國立刻凍結(jié)了當(dāng)年尚未繳付的8000萬美金會(huì)費(fèi)，相當(dāng)于UNESCO預(yù)算的22%。凍結(jié)會(huì)費(fèi)并不是奧巴馬政府的動(dòng)議，而是受制于美國國會(huì)在1990年和1994年通過的兩項(xiàng)法令——若聯(lián)合國及其機(jī)構(gòu)接受巴勒斯坦為正式會(huì)員，禁止美國政府支付任何會(huì)費(fèi)。

2012年初，奧巴馬政府悄悄將UNESCO的會(huì)費(fèi)納入了2013年政府預(yù)算，但國會(huì)未能通過。此后直到任期結(jié)束，奧馬巴政府恢復(fù)UNESCO會(huì)費(fèi)的努力都未成功。美國不得向接收巴勒斯坦為會(huì)員國的聯(lián)合國及其機(jī)構(gòu)支付會(huì)費(fèi)的法令到目前依然有效。到2017年底，美國拖欠UNESCO的會(huì)費(fèi)總額已經(jīng)累積到5.6億美金。因?yàn)榍焚M(fèi)，2013年，該組織已經(jīng)停止了美國的投票權(quán)。

美國國務(wù)院公布退出決定后，美國駐聯(lián)合國大使黑莉于2017年10月12日發(fā)布了一份書面新聞稿，黑莉?qū)懙溃骸罢?984年里根總統(tǒng)退出UNESCO時(shí)我們所言，對(duì)敵視我們的價(jià)值觀又嘲弄正義和常識(shí)的政策，美國納稅人不該再有繳費(fèi)的責(zé)任?！碧乩势照顺鯱NESCO的動(dòng)機(jī)跟里根政府的確有一脈相承之處。時(shí)任國務(wù)卿喬治·舒爾茨指責(zé)教科文組織的每一個(gè)議題都受政治干擾，而且預(yù)算擴(kuò)張毫無節(jié)制。

美國人覺得錢付得不值的重要原因，在于UNESCO的投票機(jī)制，不像聯(lián)合國安理會(huì)的五大常任理事國有否決權(quán)。UNESCO一國一票，與國家大小、實(shí)力和承擔(dān)的會(huì)費(fèi)無關(guān)。里根時(shí)期的美國駐聯(lián)合國大使科克帕里克就抱怨過“不繳費(fèi)的國家有投票權(quán)”。

UNESCO各項(xiàng)決議的投票機(jī)制是簡(jiǎn)單多數(shù)，任何會(huì)員沒有否決權(quán)。因此，在UNESCO各項(xiàng)決議的投票中，美國只有1票，主宰不了結(jié)果。在2011年決定是否接受巴勒斯坦為會(huì)員國投票中，該組織當(dāng)時(shí)有194個(gè)會(huì)員國，結(jié)果是54票棄權(quán)，107票贊成，包括美國、以色列在內(nèi)一共14票反對(duì)。

為以色列聲援

美國國會(huì)議員（尤其是共和黨人），長(zhǎng)期以來親以色列。目前國會(huì)議員猶太裔比例達(dá)到近6%。更重要的是，猶太人游說組織是美國最強(qiáng)大的游說團(tuán)體之一，政治能量巨大。例如著名的美國以色列公共事務(wù)委員會(huì)（AIPAC），以游說美國國會(huì)為主要目的——為議員捐助競(jìng)選基金，每年邀請(qǐng)參眾兩院議員出訪以色列，重點(diǎn)培養(yǎng)有政治前途的新人等。美國以色列公共事務(wù)委員會(huì)的年度政策大會(huì)，政要云集。被認(rèn)為是除了參眾兩院聯(lián)席會(huì)議以及總統(tǒng)國情咨文演說外，能匯集美國議員最多的會(huì)議?！都~約時(shí)報(bào)》稱美國以色列公共事務(wù)委員會(huì)是“美國中東政策形成的主要推手”。

另外，眾多猶太團(tuán)體也在美國公眾中培育親以情結(jié)。一項(xiàng)調(diào)查顯示，1967年到2012年間，美國民眾對(duì)以色列持同情態(tài)度，平均占46%。而對(duì)阿拉伯世界抱以同情的，平均為12%。

近些年，UNESCO每一項(xiàng)跟以巴相關(guān)的決議出臺(tái)，都會(huì)遭到美國議會(huì)不同程度的抨擊。2016年10月，該組織通過名為“被占巴勒斯坦”的決議，其中在提到了位于耶路撒冷舊城的穆斯林稱作阿克薩清真寺，猶太人稱作圣殿山，只采用了阿克薩清真寺的名字。共和黨議員克魯茲和萊蒂恩聯(lián)合39名議員致信譴責(zé)UNESCO的用詞“試圖抹殺猶太教和基督教對(duì)耶路撒冷深厚的淵源和歷史紐帶”。

2017年5月初，參眾兩院100名議員聯(lián)名致信聯(lián)合國秘書長(zhǎng)古鐵雷斯，譴責(zé)聯(lián)合國及其機(jī)構(gòu)的反以色列傾向，被直接點(diǎn)名的機(jī)構(gòu)有聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)，以及教科文組織，對(duì)教科文組織的批評(píng)是“不承認(rèn)猶太人與耶路撒冷的淵源”。

兩個(gè)月后，UNESCO宣布，位于約旦河西岸以色列占領(lǐng)區(qū)的希伯倫古城和易卜拉欣清真寺/先祖墓為巴勒斯坦瀕危世界遺產(chǎn)。巴勒斯坦視之為外交勝利，以色列人則認(rèn)為UNESCO承認(rèn)古城以及先祖墓地歸屬巴勒斯坦，否定了猶太人與先祖墓的淵源。

數(shù)次在聯(lián)合國捍衛(wèi)以色列的美國大使黑莉，在教科文組織世界遺產(chǎn)委員會(huì)作出決定的幾個(gè)小時(shí)后，就致信聯(lián)合國秘書長(zhǎng)古特雷斯和UNESCO總干事博科瓦：“UNESCO對(duì)希伯倫的投票在數(shù)個(gè)層面上都是悲劇性的，是對(duì)歷史的無視，破壞了中東和平所需的信任，更降低了已經(jīng)備受爭(zhēng)議的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的信譽(yù)。”黑莉表示，美國在重新審視與UNESCO的關(guān)系，暗示了退出的可能性。

不情不愿的多邊主義

從一個(gè)不受國會(huì)待見的國際組織退群，省了銀子，還間接敲打了聯(lián)合國其它機(jī)構(gòu)——黑莉在2017年10月12日新聞稿中還表示，美國要以對(duì)待UNESCO的標(biāo)準(zhǔn)來審視聯(lián)合國的其它機(jī)構(gòu)。

跟退出TPP和巴黎氣候協(xié)定相比，退出UNESCO是特朗普彰顯美國優(yōu)先思想、背離多邊主義的行動(dòng)中，招致國內(nèi)外抨擊最輕微的一步。特朗普本人甚至沒有任何公開言論談及UNESCO。從UNESCO“退群”的第二天，他再次公開表達(dá)從另一個(gè)重要多邊協(xié)議后撤的意向——可能不會(huì)承認(rèn)伊朗遵守核協(xié)定甚至退出伊朗核協(xié)定。

特朗普不認(rèn)可多邊機(jī)制，認(rèn)為美國付出太多，卻得到太少。因此，他直接從TPP，巴黎氣候協(xié)定退群，重啟北美貿(mào)易協(xié)議談判，撤出與歐盟的跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴談判，敲打北約和聯(lián)合國。

競(jìng)選期間，特朗普威脅要放棄對(duì)北約盟國的自動(dòng)保護(hù)，只幫助對(duì)美國盡職的盟國。2017年5月，在布魯塞爾的北約峰會(huì)上，特朗普抨擊北約28個(gè)國家中23個(gè)國家的國防支出沒有達(dá)到GDP的2%，而美國承擔(dān)了北約70%的軍費(fèi)，對(duì)美國人不公平。2017年4月，他抱怨，“我們美國只是聯(lián)合國193個(gè)成員國中的一個(gè)，卻負(fù)擔(dān)22%的聯(lián)合國常規(guī)預(yù)算和近30%的聯(lián)合國維持和平費(fèi)。這不公平?！?017年9月，在聯(lián)合國大會(huì)發(fā)言時(shí)，特朗普敦促聯(lián)合國進(jìn)行更大程度的改革，更注重結(jié)果而不是官僚主義和程序至上。他還呼吁聯(lián)合國在各成員國之間實(shí)行更加公平的費(fèi)用分?jǐn)傓k法。

特朗普把他的“美國優(yōu)先”思想，跟里根的“美國早晨”相提并論。他也跟里根一樣在上任不久退出了UNESCO。里根當(dāng)年還拒絕接受國際《海洋法公約》，反對(duì)世界銀行推進(jìn)節(jié)能減排，也發(fā)誓要減少對(duì)國際組織的資助。里根甚至還簽署法令，收回了美國應(yīng)付聯(lián)合國的20%會(huì)費(fèi)，迫使聯(lián)合國改革預(yù)算。但一兩年內(nèi)，里根意識(shí)到美國對(duì)國際機(jī)構(gòu)的倚重，緩和了立場(chǎng)。

奉行實(shí)用主義的特朗普是會(huì)像里根一樣改弦更張，還是繼續(xù)做世界的老大？或許，他的任期會(huì)成為美國在全球地位變化的分水嶺？