巴西對(duì)非洲援助合作研究

龔偉

（浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，杭州 310053）

巴西對(duì)非洲援助合作研究

龔偉

（浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，杭州 310053）

巴西對(duì)非洲的援助合作是本世紀(jì)以來(lái)對(duì)外援助的重要組成部分。巴西對(duì)非洲的援助合作以民生為導(dǎo)向，注重互惠互利，不僅使雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系得到了快速發(fā)展，而且使雙邊政治關(guān)系得到提高，但是也面臨一些問(wèn)題及挑戰(zhàn)。

巴西；非洲；援助

對(duì)外援助合作是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一個(gè)特殊現(xiàn)象，其本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)合作形式。巴西對(duì)非洲的援助合作也不例外。一方面，在經(jīng)濟(jì)上力圖擴(kuò)大對(duì)非貿(mào)易，拓寬出口市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易區(qū)域多樣化；另一方面，在政治上爭(zhēng)取非洲國(guó)家對(duì)巴西在地區(qū)與全球事務(wù)中發(fā)揮大國(guó)作用的支持，提升巴西的軟實(shí)力。該政策以提高巴西在國(guó)際事務(wù)中的地位為目標(biāo)，尤其是以民生為導(dǎo)向的“柔性”幫扶，取得了一定效果，但也面臨一些挑戰(zhàn)和問(wèn)題。

一、日漸呈現(xiàn)的非洲發(fā)展趨勢(shì)與巴西對(duì)非新發(fā)展態(tài)勢(shì)戰(zhàn)略認(rèn)知

新世紀(jì)以來(lái)，巴西經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，成為世界主要新興經(jīng)濟(jì)體之一；同時(shí)，非洲在全球的戰(zhàn)略地位和作用也快速上升，從過(guò)去的邊緣逐漸成為全球影響力的爭(zhēng)奪中心。面對(duì)國(guó)際形勢(shì)的變化，為拓寬非洲市場(chǎng)以及非洲對(duì)巴西在國(guó)際事務(wù)中的支持，巴西以農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移、能源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的民生導(dǎo)向?yàn)閼?zhàn)略工具，對(duì)非洲進(jìn)行發(fā)展援助。具體來(lái)說(shuō)，巴西對(duì)非發(fā)展援助戰(zhàn)略主要基于以下認(rèn)知。

（一）外交戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要

21世紀(jì)以來(lái)，巴西對(duì)參與促進(jìn)非洲的發(fā)展日漸興趣濃厚。塞爾索·阿莫林指出“巴西不是小國(guó)，它不能也不應(yīng)該只有一個(gè)小國(guó)的對(duì)外政策”，因此，“與非洲國(guó)家建立密切關(guān)系是當(dāng)前巴西外交政策的首要任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上尋求世界承認(rèn)巴西在世界事務(wù)中的作用”，是巴西國(guó)際戰(zhàn)略的必然思路。這種外交政策理念實(shí)際上是對(duì)巴西20世紀(jì)推行的“南北外交”的反思。

（二）巴西對(duì)非洲市場(chǎng)的日益重視

自2000年以來(lái)，非洲經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。專家預(yù)測(cè)：“非洲將繼續(xù)是世界發(fā)展最快的三個(gè)區(qū)域之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會(huì)中斷?！盵1]經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，將使非洲成長(zhǎng)為世界上最有潛力的新興市場(chǎng)。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，巴西將非洲看成是一個(gè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械、生物燃料等產(chǎn)品出口的消費(fèi)市場(chǎng)。

（三）巴西對(duì)國(guó)內(nèi)種族問(wèn)題的再認(rèn)知

巴西國(guó)內(nèi)的種族問(wèn)題一直存在，2001年之后巴西將種族問(wèn)題全面納入了國(guó)家政治議程。伴隨著這一過(guò)程，巴西開(kāi)始制定新的公共政策和規(guī)則，因此巴西也需要通過(guò)對(duì)非洲提供發(fā)展援助以獲取民眾認(rèn)同。從這個(gè)層面看，巴西對(duì)非洲的發(fā)展援助可以看成是“最近十年間巴西種族和社會(huì)融入政策的外延，加強(qiáng)對(duì)非洲的外交力度實(shí)際上具有較強(qiáng)的為國(guó)內(nèi)政治服務(wù)的考慮?！盵2]

隨著非洲地區(qū)在全球政治與經(jīng)濟(jì)格局中地位的改善，爭(zhēng)取非洲國(guó)家以提升巴西全球政治影響力并獲得豐厚的商業(yè)機(jī)會(huì)，是21世紀(jì)以來(lái)巴西對(duì)非提供發(fā)展援助的重要?jiǎng)右?。在區(qū)域一體化和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)潮流推動(dòng)下，巴西調(diào)整了對(duì)非外交戰(zhàn)略，制定了以“經(jīng)濟(jì)合作為主導(dǎo)、提升政治影響力為目標(biāo)”的對(duì)非發(fā)展援助戰(zhàn)略。

二、巴西對(duì)非援助合作外交的比較優(yōu)勢(shì)及特點(diǎn)分析

巴西對(duì)非洲的發(fā)展援助外交有一個(gè)機(jī)制建設(shè)逐步深化的進(jìn)程。2005年巴西與非盟建立定期對(duì)話機(jī)制和巴西參與的“南美阿拉伯峰會(huì)”等機(jī)制，都標(biāo)志著巴西與非洲地區(qū)援助合作的持續(xù)穩(wěn)定和深入發(fā)展。巴西對(duì)非洲發(fā)展援助中始終以提升其政治影響力、多樣化其市場(chǎng)發(fā)展為依托，加強(qiáng)民生援助，以凸顯非洲國(guó)家民生項(xiàng)目的特征。

（一）民生導(dǎo)向性

巴西資源豐富，因此對(duì)非政策的目標(biāo)主要是希望建立“世界貿(mào)易新地理”，出口高附加值產(chǎn)品。為達(dá)此目標(biāo)，巴西對(duì)非洲的發(fā)展援助主要以技術(shù)援助和直接投資為主要手段，強(qiáng)調(diào)巴西和非洲在氣候、土壤環(huán)境等方面的相似性、共同的歷史文化傳統(tǒng)以及面臨的共同挑戰(zhàn)，力圖建立新型的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

1．注重技術(shù)援助，強(qiáng)調(diào)提升非洲地區(qū)的自我能力建設(shè)基礎(chǔ)。由于南美洲與非洲在地理緯度上的相似性，使得巴西對(duì)非技術(shù)援助具有良好的先天條件和廣闊的發(fā)展空間。在政策上遵循著需求拉動(dòng)、知識(shí)轉(zhuǎn)移、能力建設(shè)等諸原則，核心要素是能提升非洲地區(qū)的自我能力建設(shè)。

2．以投資為手段，對(duì)非洲進(jìn)行援助合作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力。在農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)和能源等生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足與落后是影響非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素之一，因此，加強(qiáng)對(duì)非洲的各領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施投資也是巴西對(duì)非援助合作的重要手段。在過(guò)去的十年中，巴西通過(guò)投資對(duì)非洲生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施方面的援助伴隨著巴西對(duì)外投資力度的增大而增加。非洲目前是巴西第五大投資目的地[3]，在此背景下，大量的投資項(xiàng)目也得以實(shí)施。

值得注意的是，巴西有著豐富的石油和礦產(chǎn)儲(chǔ)藏，也是目前主要的礦產(chǎn)與石油生產(chǎn)國(guó)之一，因此國(guó)內(nèi)的需求并不是驅(qū)動(dòng)巴西對(duì)非洲投資的動(dòng)機(jī)。對(duì)市場(chǎng)和利潤(rùn)的考慮，而非獲得資源安全戰(zhàn)略的思考，才是巴西對(duì)非投資的主要?jiǎng)右颉?/p>

巴西對(duì)非洲的援助合作均著眼于非洲自我發(fā)展能力提升，因地制宜開(kāi)展援助，符合非洲地區(qū)各國(guó)人民期望減貧脫困，自我可持續(xù)發(fā)展的利益訴求。

（二）惠民產(chǎn)業(yè)和減貧減債

巴西對(duì)非援助合作注重扶持和推動(dòng)與非洲地區(qū)民生相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，并根據(jù)自身與非洲地理環(huán)境的相似之處，利用自身發(fā)展過(guò)程中的成熟經(jīng)驗(yàn)，聚焦非洲發(fā)展中需要優(yōu)先解決的問(wèn)題，授之以漁，促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

1．扶持惠民產(chǎn)業(yè)，以貿(mào)易促進(jìn)非洲內(nèi)生發(fā)展。在國(guó)際發(fā)展合作與援助中，有時(shí)援助并不能達(dá)到解決失業(yè)、消除貧困的目的。只有受援國(guó)具備能夠把豐富的資源轉(zhuǎn)化為惠及民眾的財(cái)富的時(shí)候，以合作促進(jìn)援助才能推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，消除貧窮和落后。近年來(lái)，巴西對(duì)非發(fā)展合作與援助中日益注重推動(dòng)與非洲地區(qū)的貿(mào)易，推動(dòng)當(dāng)?shù)鼗菝癞a(chǎn)業(yè)發(fā)展，為非洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其中，巴西對(duì)非洲的外貿(mào)戰(zhàn)略著重于扶持和推動(dòng)惠民產(chǎn)業(yè)。

2．通過(guò)減債和優(yōu)惠貸款，注重對(duì)非發(fā)展合作與援助項(xiàng)目中的社會(huì)責(zé)任。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)以及缺乏資金是非洲經(jīng)濟(jì)難以可持續(xù)發(fā)展的重要因素。因此，巴西一方面通過(guò)減債對(duì)非洲進(jìn)行援助，另一方面，在免除債務(wù)的同時(shí)，巴西通過(guò)提供優(yōu)惠貸款，促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展。債務(wù)的減免以及隨之實(shí)施的優(yōu)惠貸款，為巴西在非洲提升良好的國(guó)家形象提供了有力的支持。尤其是因地制宜的制定適合所需項(xiàng)目，宣稱“每一個(gè)非洲問(wèn)題都對(duì)應(yīng)著一個(gè)巴西解決方案”，受到了非洲當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的歡迎。

（三）多邊機(jī)制推動(dòng)民生項(xiàng)目中的技術(shù)合作

巴西在對(duì)非合作中較為注重通過(guò)多邊機(jī)制來(lái)進(jìn)行發(fā)展合作與援助活動(dòng)。巴西與非盟簽訂多個(gè)合作協(xié)議，推進(jìn)對(duì)非經(jīng)濟(jì)合作與援助，尤其是在農(nóng)業(yè)技術(shù)合作中以三邊合作形式的援助。一般情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家主要是日本、美國(guó)等提供融資，巴西提供專業(yè)技術(shù)與知識(shí)，在非洲國(guó)家運(yùn)行發(fā)展援助項(xiàng)目。這種項(xiàng)目有時(shí)還涉及到多邊組織，最典型的項(xiàng)目是“熱帶草原計(jì)劃”。

三、巴西對(duì)非援助合作的效果及挑戰(zhàn)

巴西在對(duì)非援助合作中，以文化傳承關(guān)系作為對(duì)非援助政策的制定與實(shí)施的情感基礎(chǔ)，以多樣化的發(fā)展援助手段，有針對(duì)性地轉(zhuǎn)移相關(guān)技術(shù)，使非洲國(guó)家對(duì)巴西政策認(rèn)同度日益增加。

（一）積極開(kāi)展對(duì)非援助合作，促進(jìn)巴西“提升全球政治影響力”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

巴西對(duì)非洲的援助合作促進(jìn)了非洲尋求發(fā)展的利益訴求，所以非洲國(guó)家對(duì)于巴西希望提升在國(guó)際事務(wù)中的影響力的訴求予以了支持。非洲的重要大國(guó)，尤其是非洲的葡語(yǔ)國(guó)家，逐漸開(kāi)始把巴西作為外交政策的優(yōu)先目標(biāo)。

（二）促進(jìn)了巴西與非洲的經(jīng)貿(mào)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了貿(mào)易市場(chǎng)多樣化的目標(biāo)

過(guò)去十年，非洲已經(jīng)成為巴西增長(zhǎng)最為迅速的貿(mào)易伙伴之一。巴西的眾多企業(yè)在非洲也有著巨大的商業(yè)利益。大量的對(duì)非投資和優(yōu)惠貸款不但為巴西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)廣闊的市場(chǎng)和豐厚的收益，而且推動(dòng)了非洲經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展能力的提高。

從總體上看，巴西對(duì)非洲的援助合作收到了較好的政策效果。但隨著對(duì)非洲投資項(xiàng)目的增多，諸多企業(yè)進(jìn)入非洲經(jīng)營(yíng)，加之國(guó)內(nèi)社會(huì)對(duì)非洲缺乏深層次了解及相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及法律障礙等問(wèn)題因素的涌現(xiàn)，也制約著巴西對(duì)非援助合作的有效推進(jìn)。巴西對(duì)非發(fā)展援助外交政策的持續(xù)性還有待考驗(yàn)。

1.“親近非洲”政策理念還未在巴西社會(huì)各階層達(dá)成廣泛而深入的一致性。巴西改變以西方國(guó)家為外交優(yōu)先目標(biāo)，加強(qiáng)與非洲的聯(lián)系，關(guān)鍵的原因在于2003年盧拉總統(tǒng)的當(dāng)選。羅塞夫執(zhí)政以來(lái)，雙方的關(guān)系明顯冷落下來(lái)。2013年減免非洲債務(wù)的時(shí)候，巴西國(guó)內(nèi)對(duì)此爭(zhēng)論較多，民眾認(rèn)同度不高。左派和右派都激烈批評(píng)非洲在政治上專制和經(jīng)濟(jì)上的貪腐。這反映了巴西國(guó)內(nèi)以白人為主的精英階層對(duì)“親近非洲”政策并非真正認(rèn)同。

2.巴西財(cái)力不夠雄厚、企業(yè)的違法行為以及巴-非在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的重疊性所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。盡管巴西的企業(yè)在非洲的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)取得了顯著成就，但是縮著時(shí)間的推移、接觸的不斷加深，面臨的挑戰(zhàn)也將不斷增多。一是財(cái)力有限使得巴西不能更好拓展對(duì)非關(guān)系。資金的不足導(dǎo)致巴西缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)化其對(duì)非政策，既存的對(duì)非政策局限性得不到改善。二是巴西企業(yè)國(guó)內(nèi)的貪污、不遵法紀(jì)的問(wèn)題也帶到了非洲的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中，造成了一些負(fù)面影響。三是經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性的不夠?qū)е码p邊貿(mào)易進(jìn)一步發(fā)展提升動(dòng)力不足。巴西雖然期望多樣化推動(dòng)巴西和非洲之間的貿(mào)易，但貿(mào)易增幅一直緩慢，甚至出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。非洲在巴西外貿(mào)結(jié)構(gòu)中所占份額也出現(xiàn)了同樣的狀況。

此外，巴西對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境存在的困難也估計(jì)不足。非洲大陸雖然在減貧和改善民眾生活方面取得了顯著成就，但政治的不穩(wěn)定、交通設(shè)施的落后以及個(gè)人安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)常發(fā)生都是客觀存在的事實(shí)。這也對(duì)未來(lái)巴西對(duì)非政策形成了一些負(fù)面影響。

[責(zé)任編輯 張宇霞]

F752.0

A

1673-291X（2017）23-0186-02

2017-04-12

杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（G15JC013）成果

龔偉（1973-），男，湖北人，博士研究生，副教授，從事對(duì)外援助研究。

[1]世界銀行預(yù)測(cè)2015年非洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將達(dá)5.2%[N].國(guó)際商報(bào)，2014-10-20.

[2]周志偉.新世紀(jì)以來(lái)的巴西對(duì)非政策：目標(biāo)、手段及效果[J].西亞非洲，2014，（1）.

[3]人民日?qǐng)?bào)：巴西投資青睞非洲，2013年8月13日http：//opinion.people.com.cn/n/2013/0813/c1003-22540750.html