◎周易茗

傲慢與偏見
——“一帶一路”風(fēng)險認(rèn)知與防控

◎周易茗

“一帶一路”是習(xí)總書記提出的促進(jìn)中國改革開放和全球經(jīng)濟(jì)合作的戰(zhàn)略方針。近年來，“一帶一路”已取得了豐碩的成果，但其發(fā)展過程中仍存在諸多困難。本文通過分析指出法治化是有效保障“一帶一路”運(yùn)行的有效途徑，能夠確?！耙粠б宦贰痹谌蚍秶鷥?nèi)順利實(shí)施。

無論對于世界，還是對于中國，神秘面紗下的“一帶一路”就像是一片未開墾的沃土，一旦精心耕作，未來將繁花似錦。一帶一路是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的簡稱，是2013年中國國家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦的納扎爾巴耶夫大學(xué)和印度尼西亞的國會分別提出的倡議，習(xí)近平總書記指出，“我國周邊外交的基本方針，就是堅持以鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現(xiàn)親、誠、惠、容的理念”?！耙嘘P(guān)國家共同努力，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，建設(shè)好絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路”。

三年來，沿線各國合作不斷開花結(jié)果，新亞歐大陸橋、中巴經(jīng)濟(jì)走廊、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊等經(jīng)濟(jì)合作帶的建設(shè)以及中國-東盟自貿(mào)區(qū)、中國-南亞區(qū)域合作聯(lián)盟、中國-海灣合作委員會成員國、中國-歐盟等重點(diǎn)區(qū)域的貿(mào)易投資自由化為“一帶一路”添磚加瓦。一帶一路建設(shè)碩果累累，得到了快速發(fā)展，迄今成為最受歡迎的國際公共產(chǎn)品，也是目前前景最好的國際合作平臺。習(xí)近平總結(jié)一帶一路建設(shè)“從無到有、由點(diǎn)及面，進(jìn)度和成果超出預(yù)期。2017年5月15日，習(xí)近平總書記在北京雁棲湖舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會上發(fā)布了聯(lián)合公報與項(xiàng)目清單，向世界展示了一帶一路的成果。

一帶一路建設(shè)并非一帆風(fēng)順，產(chǎn)生伊始即遭受到相應(yīng)的質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為一帶一路是中國版的馬歇爾計劃，其與美國60年前的馬歇爾計劃從經(jīng)濟(jì)到地緣政治視角都有異曲同工之妙，馬歇爾計劃意在通過經(jīng)濟(jì)援助、制度的安排設(shè)計、國際規(guī)則的制定，謀求對歐洲事物的主導(dǎo)和美國的霸權(quán)優(yōu)勢，一帶一路也是綜合利用中國對一帶一路就沿線國家的經(jīng)濟(jì)援助、投資以及貿(mào)易手段減少中國的外匯儲備、緩解基建領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩、推動人民幣國際化。有觀點(diǎn)指出一帶一路是為了恢復(fù)中國古代朝貢貿(mào)易的新版朝貢體系，其本質(zhì)在于建立和維持政治關(guān)系而非貿(mào)易關(guān)系，古代絲綢之路貿(mào)易的基于“厚往薄來”原則，貿(mào)易的具體方式也具有外交儀式性，現(xiàn)代的一帶一路在政策導(dǎo)向、交往方式上呈現(xiàn)出與古代絲綢之路相似的傾向，且一帶一路沿線國家對中國的期待也是希望中國對其提供物質(zhì)和資金方面的援助。有學(xué)者擔(dān)憂一帶一路是國際關(guān)系史上最大的爛尾工程，中國把22個阿拉伯國家、5個中亞國家、10個東盟國家及54個非洲國家看作一個整體，其中原則性倡議多過可操作性內(nèi)容， 并且一帶一路倡議提出以來，在與沿線國家的合作過程中產(chǎn)生的摩擦不斷，如中泰鐵路合作項(xiàng)目的波折，中國建設(shè)緬甸深水港以及緬甸西部皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目的阻力、印度高鐵未按期投入運(yùn)營、中企承建東南亞大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程延期等。

也有學(xué)者認(rèn)為一帶一路不是畫餅充饑，中國與“一帶一路”沿線國家有良好的共同投資與合作基礎(chǔ)，在過去十年中，中國與“一帶一路”沿線國家的貨物貿(mào)易年均增長19%，高出同期中國對外貿(mào)易平均增速4個百分點(diǎn)，并且中央的頂層設(shè)計以及金融支持機(jī)構(gòu)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行與絲路基金的設(shè)立和治理機(jī)制的建立，顯示中國政府用實(shí)際行動證明一帶一路不僅僅是仰望星空，而且是腳踏實(shí)地。經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈根良運(yùn)用毛澤東“農(nóng)村包圍城市”的革命經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)化生物學(xué)“異地物種形成原理”為一帶一路探索提供了歷史和自然史的基礎(chǔ)，指出一帶一路戰(zhàn)略是適合中國國情的經(jīng)濟(jì)崛起之路的探索。地緣政治學(xué)家威廉·恩道爾認(rèn)為一帶一路是古代絲綢之路的傳承與延續(xù)，是實(shí)現(xiàn)中國夢的重要內(nèi)容，而且能加快域內(nèi)國家在經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等領(lǐng)域的合作，最關(guān)鍵的是，中國在歐美經(jīng)濟(jì)風(fēng)雨飄搖的關(guān)鍵時刻、發(fā)達(dá)國家的消費(fèi)市場迅速衰退和停滯的重要節(jié)點(diǎn)，為引領(lǐng)發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)崛起，給世界提供的一項(xiàng)充滿東方智慧的共同繁榮的發(fā)展方案。

應(yīng)該說，一帶一路是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的新趨勢，即經(jīng)濟(jì)全球化的重心從多邊主義轉(zhuǎn)到區(qū)域主義。是通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作參與經(jīng)濟(jì)全球化，擴(kuò)大對外開放的一項(xiàng)舉措。中國的對外開放經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，第一個階段是1978～1991年以沿海區(qū)域開放為重點(diǎn)的探索開放階段，在這個階段主要是政策性對外開放，選擇一些領(lǐng)域、區(qū)域、行業(yè)在一定限定下開放；第二個階段是1992～2000年，以加入WTO為標(biāo)志的制度性對外開放。系統(tǒng)地接受了外部給定的國際規(guī)則，按照這套國際規(guī)則全面改造國內(nèi)的規(guī)則，這個階段是對外開放加速向縱深推進(jìn)和全方位區(qū)域開放格局基本形成階段。進(jìn)入第三個階段，意味著不僅是對外開放，而是在全球經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮引領(lǐng)作用，從被動接受國際規(guī)則、適應(yīng)國際事務(wù)，到積極主動參與規(guī)則的制定、新興區(qū)域合作的建立。既然一帶一路是一種新型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，那么與傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制有何不同？傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制包括部門一體化、優(yōu)惠貿(mào)易安排、自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟(jì)同盟、完全經(jīng)濟(jì)一體化，一帶一路不同于現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，在合作理念、目標(biāo)、合作載體、合作機(jī)制上都難以簡單歸入傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。這個新型的區(qū)域合作組織旨在“政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通”，秉持“共商、共建、共享”的原則，不是曲高和寡的獨(dú)奏曲，而是氣勢磅礴的交響樂。一帶一路作為中國經(jīng)濟(jì)全球化的重大變革，為沿線國家優(yōu)勢互補(bǔ)、開放發(fā)展、國際合作提供了新的平臺，隨著一帶一路的深入推進(jìn)，實(shí)施“一帶一路”倡議面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)再次引發(fā)了學(xué)界的熱烈討論。一帶一路建設(shè)必須走法治化道路、法治要貫穿于“一帶一路”實(shí)行全過程、通過法治化以防范“一帶一路”實(shí)施當(dāng)中的政治、經(jīng)濟(jì)與法律風(fēng)險已經(jīng)形成基本共識，但一帶一路涉及65個國家和地區(qū)，各國政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宗教文化、法治狀況千差萬別，其中有15個國家未締結(jié)《承認(rèn)及執(zhí)行外國仲裁裁決公約紐約公約》，有14個國家非WTO成員國，有33個國家游離于任何區(qū)域組織之外并且涉及四大法系，比如大陸法系、海洋法系、伊斯蘭法系和社會主義法治體系。希冀60多個國家和地區(qū)用一部成文的或不成文的法律來調(diào)整無異于天方夜譚。因此，對于具體如何實(shí)現(xiàn)法治化尚在探討之中，還沒有明確可行的方案。

一帶一路的法治化可以落腳到“軟硬兼施”上，軟既軟法，硬即硬法，重點(diǎn)放在軟法上。法有調(diào)整社會關(guān)系，指引主體行為和保障主體權(quán)利的功能，法有確認(rèn)和維護(hù)一定秩序、利益和正義的價值?！?“原則上無法律約束但卻有實(shí)際效果的行為規(guī)則”被稱之為軟法，在歐盟法語境下，軟法作為促進(jìn)歐盟一體化的一種新的治理規(guī)則工具而被廣泛應(yīng)用。軟法通常作為歐盟立法的準(zhǔn)備性和信息提供性文件（如綠皮書、白皮書、行動綱要等）、解釋性和決策性文件（為解釋和適用現(xiàn)有共同體法律提供指導(dǎo)性原則）以及導(dǎo)向性文件（主要表現(xiàn)為建議和行動守則等，旨在為進(jìn)一步實(shí)施共同體的目標(biāo)和政策提供指導(dǎo)）。在國內(nèi)法語境下，有美國學(xué)者將其界定為：“立法機(jī)構(gòu)沒有依循憲法程序或其他法律制定程序而制定的規(guī)則。軟法在外延上包括國家立法中的柔性規(guī)則以及政治組織規(guī)則、社會共同體規(guī)則。（我國的軟法形式主要有：公法的基本原則，已經(jīng)形成和正在形成的憲法行政法慣例；執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)；憲法、法律中的宣示性、倡導(dǎo)性條款；已經(jīng)形成和正在形成的公民社會規(guī)則；司法判例；行政執(zhí)法基準(zhǔn)。（軟法在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的作用），盡管國內(nèi)外對軟法的理解和定義有所不同，但軟法的基本特性是一致的，即：“無法律約束力”和“有實(shí)際效果”。“一帶一路”國際合作軟法保障機(jī)制的規(guī)范形式表現(xiàn)為諒解備忘錄、倡議、決議、宣言、標(biāo)準(zhǔn)、指南、建議、行動計劃、行為準(zhǔn)則等。雖然軟法并不具備國家強(qiáng)制實(shí)施的保障，但是軟法是雙方或多方達(dá)成的意向性的合作，是雙方基于共同價值的考慮而形成的，通常會認(rèn)真對待，正如“建議不能造法，但即使在法律辯論中你也不能毫不遲疑地勸告政府忽略這些建議。并且有學(xué)者通過觀察經(jīng)合組織（OECD）的治理實(shí)踐，得出結(jié)論：軟法控制和軟法措施（如對話、社會排斥等）比法律制裁更為有效，更受歡迎。

因此，“一帶一路”國際合作軟法保障機(jī)制可以借鑒美國的 “管理過程模式”，“管理過程模式主張通過提供信息和國家能力建設(shè)資源，可以改變不遵守國際法律規(guī)范的國家的偏好，說服其遵守。有效的“管理過程模式”可采用的制度工具包括：數(shù)據(jù)的收集與報告、核查與監(jiān)督、爭端解決、透明度、能力建設(shè)、審查與評估。整個管理過程的實(shí)施不依賴于強(qiáng)制制裁，而依賴于國家對被“隔離”于國際網(wǎng)絡(luò)的恐懼，對大多數(shù)國家而言參與這一國際網(wǎng)絡(luò)已成為其國家安全與經(jīng)濟(jì)福祉的中心所在。

（作者單位：湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校）