特朗普的首份國(guó)家安全報(bào)告到底有多重要

袁雪

這份報(bào)告來自于美國(guó)對(duì)當(dāng)下全球競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)的觀察。在網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)的信息和數(shù)據(jù)環(huán)境下，政治軍事和經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)都加速了，特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)認(rèn)為美國(guó)在這些領(lǐng)域缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)

“我們政府的首要責(zé)任是面對(duì)人民——我們的公民，服務(wù)他們的需求，確保他們的安全，保護(hù)他們的權(quán)利，以及捍衛(wèi)他們的價(jià)值?！泵绹?guó)時(shí)間12月18日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普發(fā)表他上任后第一份國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告，通過“美國(guó)優(yōu)先”的核心價(jià)值，闡述他的國(guó)家安全愿景。

該報(bào)告的四大核心支柱是：保護(hù)美國(guó)本土、推動(dòng)美國(guó)繁榮、通過實(shí)力維系和平、加強(qiáng)美國(guó)影響力。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，報(bào)告共提到領(lǐng)土23次、國(guó)家邊境23次、互惠15次、經(jīng)濟(jì)151次、核54次、貿(mào)易45次，以及中國(guó)23次。

報(bào)告將全球環(huán)境定義為一個(gè)“持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)”的狀態(tài)，在此環(huán)境下，美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)機(jī)會(huì)被列為重要國(guó)家安全要素；同時(shí)直接稱中國(guó)和俄羅斯挑戰(zhàn)美國(guó)國(guó)力、利益和影響力，試圖侵蝕美國(guó)的繁榮和安全。

報(bào)告中對(duì)中國(guó)和俄羅斯的強(qiáng)硬字眼，迅速引來兩國(guó)的批評(píng)，中國(guó)指出此報(bào)告反映美國(guó)的“冷戰(zhàn)思維”， 俄羅斯批評(píng)其為“帝國(guó)主義”，還不愿放棄“單極世界”思維。

主導(dǎo)撰寫此報(bào)告的國(guó)家安全委員會(huì)官員在對(duì)媒體吹風(fēng)時(shí)指出，每任總統(tǒng)的任務(wù)都是保護(hù)美國(guó)本土，此份報(bào)告的區(qū)別在于選擇不同的保護(hù)美國(guó)本土戰(zhàn)略和強(qiáng)調(diào)不同的重點(diǎn)領(lǐng)域。

“總的來說，這個(gè)戰(zhàn)略來自于我們對(duì)當(dāng)下全球競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)的觀察。在網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)的信息和數(shù)據(jù)環(huán)境下，政治軍事和經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)都加速了，美國(guó)在這些領(lǐng)域缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，為保護(hù)我們的利益和價(jià)值，我們需要做得更好?！鄙鲜霾痪呙墓賳T表示。

報(bào)告重要性在美國(guó)引質(zhì)疑

這份報(bào)告在美國(guó)前國(guó)家安全官員和學(xué)者中引起了毀譽(yù)參半的反應(yīng)。小布什政府時(shí)期的國(guó)家安全委員會(huì)亞洲顧問格林（Michael Green）認(rèn)為此報(bào)告是近年來美國(guó)政府“最誠(chéng)實(shí)面對(duì)挑戰(zhàn)”的報(bào)告。

杜克大學(xué)政治學(xué)教授菲弗（Peter Feaver）肯定特朗普政府在第一年就發(fā)表此報(bào)告實(shí)屬不易。尤其是特朗普上臺(tái)后，人事安排混亂、派系間政策競(jìng)爭(zhēng)不斷；相較之下，克林頓、小布什和奧巴馬都曾試圖在第一年就發(fā)表國(guó)安報(bào)告，最后都沒能做到。

報(bào)告內(nèi)容的反對(duì)者，如維多利亞大學(xué)國(guó)際關(guān)系教授杰克森（Van Jackson）認(rèn)為此報(bào)告不只邊緣化傳統(tǒng)安全問題，更反映了特朗普政府將國(guó)際組織和多邊主義價(jià)值貶低為國(guó)家競(jìng)技場(chǎng)的心態(tài)。

熟知美國(guó)決策生態(tài)的前任官員，則多從行政和決策經(jīng)驗(yàn)質(zhì)疑此報(bào)告對(duì)政策的實(shí)質(zhì)意義，在他們看來，大部分的國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告不是很快被遺忘就是沒有得到具體落實(shí)。

一位前國(guó)務(wù)院資深官員的觀點(diǎn)是：“國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告從來就不該被嚴(yán)肅對(duì)待?！彼麑?duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋說，報(bào)告通常是每屆政府用來向國(guó)會(huì)展示將如何努力落實(shí)選舉政見的手段，因此這是一份政治文件，不是政策文件，對(duì)政府官員或外國(guó)觀察家理解美國(guó)當(dāng)前和未來的政策和戰(zhàn)略都不具任何指導(dǎo)意義。

國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告始自國(guó)會(huì)在1986年通過的法案，按規(guī)定總統(tǒng)應(yīng)每年發(fā)表一次報(bào)告，但近年來并未被完全遵循。奧巴馬在八年內(nèi)發(fā)表兩次，小布什任內(nèi)只發(fā)表過一次。

媒體引述在小布什首個(gè)任期內(nèi)擔(dān)任國(guó)防部助理部長(zhǎng)的菲斯（Doug Feith）的話稱，當(dāng)小布什政府于2002年發(fā)表國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告時(shí)，他本人和時(shí)任部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德事前都未看過此報(bào)告，而他們卻是最深入?yún)⑴c六個(gè)月后伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的官員。

戰(zhàn)略的關(guān)鍵之處還在于執(zhí)行。即使是稱贊此報(bào)告的格林也強(qiáng)調(diào)，這個(gè)報(bào)告“很重要，但不會(huì)是美國(guó)戰(zhàn)略的最后定案。報(bào)告的發(fā)表只是第一步，戰(zhàn)略還需要演化”。

小布什政府時(shí)期國(guó)務(wù)卿賴斯的左右手科恩（Eliot Cohen）在報(bào)告發(fā)表后撰文指出，這個(gè)報(bào)告“充滿形容詞和副詞，少有名詞、動(dòng)詞和數(shù)字，沒有設(shè)立時(shí)間表、行動(dòng)大綱，也沒有劃定預(yù)算，（說穿了）主要是空談?wù)?。他開玩笑地指出，這報(bào)告至少提供一些了解特朗普政府這只“怪獸”的線索，“應(yīng)該研究，但別吞下去了”。

中俄的挑戰(zhàn)

盡管如此，特朗普政府的這份報(bào)告對(duì)中國(guó)和俄羅斯的定位仍讓外界矚目。報(bào)告將兩國(guó)定位為“修正主義國(guó)家”，意圖破環(huán)現(xiàn)狀，挑戰(zhàn)美國(guó)影響力。

報(bào)告指出，兩國(guó)對(duì)于美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)威脅包括，中國(guó)和俄羅斯正發(fā)展具有威脅美國(guó)重要基礎(chǔ)設(shè)施、指揮和控制中心的先進(jìn)武器；中國(guó)和俄羅斯在區(qū)域壯大實(shí)力，圍繞著阻止美國(guó)在危機(jī)時(shí)介入的情景發(fā)展戰(zhàn)略，挑戰(zhàn)美國(guó)在重要商業(yè)區(qū)域自由運(yùn)行的地緣政治優(yōu)勢(shì)；在印度洋-太平洋地區(qū)，中國(guó)尋求取代美國(guó)，擴(kuò)大其國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)模式的觸角，同時(shí)重新建立對(duì)其有利的新秩序；中國(guó)和俄羅斯通過在全球大幅投資擴(kuò)大影響力，提高對(duì)付美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，其中包括中國(guó)在歐洲以不公平的貿(mào)易手段投資核心產(chǎn)業(yè)、敏感技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施。報(bào)告還指出中國(guó)不斷擴(kuò)大在非洲的軍事和經(jīng)貿(mào)勢(shì)力。

這樣的表述將美國(guó)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)提到了明處。奧巴馬政府在2015年時(shí)的國(guó)家安全戰(zhàn)略盡管寫到“美國(guó)仍然對(duì)中國(guó)軍事現(xiàn)代化保持警覺”，但總體的表述仍是“美國(guó)歡迎一個(gè)穩(wěn)定、和平和繁榮的中國(guó)的崛起，美國(guó)尋求與中國(guó)發(fā)展建設(shè)性的關(guān)系，有益于兩國(guó)人民，有益于亞太和全球的安全和繁榮”。

美國(guó)前商務(wù)部負(fù)責(zé)中國(guó)事務(wù)副助理部長(zhǎng)李凡（Henry Levine）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這份報(bào)告把美國(guó)政策中的合作思維都拋棄，夸大中國(guó)對(duì)美國(guó)的威脅，讓人深感擔(dān)憂。多年來美國(guó)政府很清楚，盡管兩國(guó)對(duì)諸多議題持不同看法，但中國(guó)是能做出正面貢獻(xiàn)的。

盤古智庫(kù)高級(jí)研究員安剛將這份報(bào)告稱為，對(duì)中俄而言是把其與美國(guó)的戰(zhàn)略矛盾挑上臺(tái)面的劃時(shí)代的文件，特別是宣稱“美國(guó)已經(jīng)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)的新時(shí)代”，將進(jìn)一步加劇國(guó)際秩序變革過程中的分野，不僅有損過去五年多中美關(guān)系業(yè)已形成的基本穩(wěn)定發(fā)展的氛圍和條件，也意味著兩國(guó)接觸、競(jìng)爭(zhēng)與周旋的方式都將各自和相互醞釀巨大而長(zhǎng)期的調(diào)整。

李凡認(rèn)為，中國(guó)要想扭轉(zhuǎn)事態(tài)發(fā)展的方法就是加速執(zhí)行“十三五”規(guī)劃， 相關(guān)做法盡管不能馬上改變特朗普政府的態(tài)度，但能帶動(dòng)美國(guó)商界的支持，雙邊關(guān)系就有出現(xiàn)緩解甚至轉(zhuǎn)向的可能。

美國(guó)再繁榮目標(biāo)下的中美經(jīng)貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)

報(bào)告的第二大支柱為促進(jìn)美國(guó)繁榮，在這個(gè)目標(biāo)下，中國(guó)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)實(shí)力和與美國(guó)的緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系而受到格外關(guān)注。

中國(guó)美國(guó)商會(huì)主席蔡瑞德對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，中國(guó)在世界上與日俱增的重要性是無法否認(rèn)的，因此得到美國(guó)政府更多的關(guān)注并不令人驚訝。

報(bào)告指出，美國(guó)應(yīng)防衛(wèi)國(guó)家安全創(chuàng)新基礎(chǔ)（NationalSecurity Innovation Base，下稱NSIB）。參與撰寫報(bào)告的官員解釋NSIB是這個(gè)報(bào)告納入的新概念，主要是為了保護(hù)美國(guó)的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，同時(shí)重新恢復(fù)美國(guó)的創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)地位。

在此概念下，報(bào)告提出為應(yīng)對(duì)大量中國(guó)對(duì)美投資帶來的安全問題，行政部門將與國(guó)會(huì)加強(qiáng)對(duì)美國(guó)外資投資委員會(huì)（CFIUS）的改革，確保此機(jī)制能應(yīng)對(duì)當(dāng)前和未來的國(guó)家安全挑戰(zhàn)；美國(guó)將優(yōu)先加強(qiáng)反情報(bào)和執(zhí)法以應(yīng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的竊取，同時(shí)尋求建立新的法律機(jī)制。

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室正在針對(duì)中國(guó)進(jìn)行的301調(diào)查，即是針對(duì)中國(guó)涉嫌侵犯美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和強(qiáng)制美國(guó)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓，該調(diào)查很可能在近期就會(huì)有所定論，外界正關(guān)注特朗普政府將通過WTO解決爭(zhēng)端或采取單邊機(jī)制回應(yīng)。李凡提醒，如果美國(guó)決定采取單邊手段，甚至違反WTO規(guī)則，這將不僅傷害WTO和全球貿(mào)易體系，更可能引來中國(guó)的報(bào)復(fù)，最壞的結(jié)果是引起雙方一來一往的貿(mào)易戰(zhàn)。

格林（Michael Green）的批評(píng)則是報(bào)告仍未提出一套整合的貿(mào)易政策。他的解釋是報(bào)告指責(zé)中國(guó)的經(jīng)貿(mào)政策侵略性過強(qiáng)，但提出的解決方案卻過于強(qiáng)調(diào)單邊做法，如果特朗普政府打算在未來幾個(gè)月針對(duì)涉嫌強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)移和知識(shí)產(chǎn)權(quán)竊取對(duì)中國(guó)產(chǎn)品征收關(guān)稅，如中國(guó)對(duì)此采取報(bào)復(fù)行動(dòng)，美國(guó)似乎缺乏接下來的配套方案。

特朗普在競(jìng)選時(shí)強(qiáng)調(diào)制造業(yè)回歸，推動(dòng)美國(guó)制造，經(jīng)貿(mào)問題由此成為中美關(guān)系最敏感問題。特朗普上任后對(duì)經(jīng)貿(mào)議題立場(chǎng)強(qiáng)硬，12月初聯(lián)合歐盟在WTO拒絕中國(guó)應(yīng)于2016年自動(dòng)獲取的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位；11月底美國(guó)商務(wù)部針對(duì)中國(guó)鋁制品展開反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查，中國(guó)商務(wù)部回?fù)舸税甘敲绹?guó)“保護(hù)主義”的做法，但并未能左右美國(guó)經(jīng)貿(mào)部門的態(tài)度。

進(jìn)入2018年1月，特朗普將需要就幾件貿(mào)易糾紛作出決定。其中包括1月26日將裁決是否對(duì)中國(guó)進(jìn)口太陽(yáng)能面板征收關(guān)稅。美國(guó)太陽(yáng)能面板業(yè)協(xié)會(huì)倒是表示，面板價(jià)格的下降刺激了銷量的大幅提升，他們反而擔(dān)心一旦對(duì)中國(guó)面板課稅，可能會(huì)造成這個(gè)有著26萬(wàn)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)有三分之一的工人面臨下崗。

芝加哥全球事務(wù)委員會(huì)國(guó)際資深研究員利維（Philip Levy）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出當(dāng)前中美貿(mào)易挑戰(zhàn)的三大成因，首先是特朗普政府至今仍未就對(duì)華經(jīng)貿(mào)問題排出優(yōu)先順序，第二是特朗普一直關(guān)注的貿(mào)易逆差不僅不是基于嚴(yán)謹(jǐn)研究的結(jié)論，更不是一個(gè)容易通過政策解決的問題；在此情形下，加上中方推動(dòng)改革速度相對(duì)緩慢，造成當(dāng)前關(guān)系緊繃。

中國(guó)社科院美國(guó)研究所研究員、戰(zhàn)略研究室主任樊吉社也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，在美國(guó)人看來，中美經(jīng)貿(mào)之間很多問題到了需要解決的時(shí)候，中國(guó)也認(rèn)為應(yīng)該努力解決這些問題，但中美之間很多問題，如貿(mào)易逆差、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等，又是結(jié)構(gòu)性的。

夾在兩國(guó)政府間的商業(yè)團(tuán)體對(duì)可能愈加緊張甚至可能導(dǎo)致經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系感到擔(dān)心。蔡瑞德強(qiáng)調(diào)，從商業(yè)團(tuán)體的角度看來，兩國(guó)的商業(yè)關(guān)系是全世界兩大經(jīng)濟(jì)體的黏合劑，而且在過去多次協(xié)助兩國(guó)度過困難時(shí)期。“但是這個(gè)商業(yè)關(guān)系正逐漸失去平衡，所以我們希望以公平和互惠原則，建立一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)的關(guān)系?！?/p>

對(duì)于報(bào)告中以美國(guó)繁榮為總目標(biāo)，利維認(rèn)為衡量美國(guó)商業(yè)外交成功與否的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是能否為美國(guó)本土帶來繁榮、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易成長(zhǎng)。“如果特朗普政府適當(dāng)?shù)貙Ｗ⑦@個(gè)目標(biāo)，應(yīng)能相對(duì)輕松地著墨這些問題，但現(xiàn)在看或還未到時(shí)候。”