技能實習生制度：日本非熟練勞動力的蓄水池

張玉來

日本一直沒有放開移民政策，即使面對日趨嚴重的少子老齡化問題，它仍然堅守這一方針。不過，2016年在日外國人總數(shù)卻達到291萬，除掉51萬“短期滯在”以及1.4萬“外交或公務”簽證者之外，仍有238萬人之多，這中間持有就業(yè)簽證的外國人達到了108萬。也就是說，日本非常重視引進外部勞動力，早就悄然打開了外國勞動者入境就業(yè)的那扇門，尤其在非熟練勞動力領域，以研修生和技能實習生制度為主線，構筑起外部勞動力組成的龐大蓄水池。但在這一過程中，日本卻又表現(xiàn)出猶抱琵琶半遮面的曖昧姿態(tài)。

打著國際貢獻的鮮亮招牌

在日本厚生勞動省的官方主頁上，如此定義了技能實習制度：“是日本發(fā)揮身為發(fā)達國家的作用、協(xié)調國際社會發(fā)展，向發(fā)展中國家轉移技能、技術與知識，協(xié)助發(fā)展中國家培養(yǎng)經(jīng)濟發(fā)展所需人才?！痹撝贫葎?chuàng)始于1993年，法律依據(jù)是《出入國管理及難民認定法》附表第1-2的“技能實習”在留資格。從字面上理解，技能實習制度就是日本旨在協(xié)助培養(yǎng)發(fā)展中國家經(jīng)濟人才的制度，是在為國際社會做出貢獻。

事實到底怎樣呢？

技能實習生簡直就是“現(xiàn)代版的蟹工船”（1929年日本作家小林多喜二在《戰(zhàn)旗》雜志上連載的長篇小說《蟹工船》，描寫了當時日本失業(yè)工人、破產農民、窮苦學生以及十四五歲的少年被騙受雇于蟹工船“博光丸”號的悲慘生活。他們長期漂泊海上，被迫從事原始、落后和繁重的捕蟹勞動。因不堪殘酷迫害，蟹工們終于團結起來進行反抗，掀起大罷工，但遭到鎮(zhèn)壓），這是《西日本新聞》對該制度的猛烈抨擊。它指出，外國勞動者的基本權利受到極大限制，技能實習生收入低得可憐。不僅日本國內有很多批評聲音，2006年美國國務院《年度人身買賣白皮書》也把這項制度列為非人權狀況，批評該制度本身就是具有惡劣影響的強制勞動溫床。聯(lián)合國人權理事會為此曾派專家到日本調查，還做出敦促日本盡早廢除該制度的結論。

不過，最初的技能實習生制度確實具有國際貢獻與國際合作性質。20世紀60年代，投資海外的日本企業(yè)從當?shù)剡x拔優(yōu)秀員工到日本國內培訓，之后這些人帶著在日本學習到的技術與知識，回到當?shù)爻蔀槠髽I(yè)骨干。為支持企業(yè)進軍海外，1981年日本政府修改《出入國管理及難民認定法》，認可日本公私機構皆可接受外國人入境學習產業(yè)技術及技能，創(chuàng)立了外國人研修制度。

然而，經(jīng)濟騰飛帶來了用工成本的快速上升，于是，一些日本企業(yè)便以“研修生”為名從海外引進大量廉價勞動力，借以降低經(jīng)營成本。當時分為兩大類型，一是企業(yè)單獨型——企業(yè)自身接受其在海外獨資或合資企業(yè)、甚至包括客戶企業(yè)人員到日本學習技能；二是“團體監(jiān)理型”——以各種行業(yè)聯(lián)合會為主體，目的是為所屬中小企業(yè)招聘海外技能實習生。

為擴大接收外國人技能實習生能力、推進該制度的法制化建設，避免發(fā)生各種問題，1991年日本政府出資成立了國際研修協(xié)力機構（JITCO），它具有五項職責：一是負責與外國政府接洽溝通，為技能實習生提供入境相關服務；二是負責指導各團體及實施企業(yè)或機構，推進法制管理；三是協(xié)助一年研修結束之后的技能實習生找到對口企業(yè)；四是為技能實習生提供生活、安全衛(wèi)生及災害應對等援助服務；五是通過雜志或網(wǎng)站提供專業(yè)信息服務。

最初，JITCO是由法務省、外務省、通商產業(yè)?。ìF(xiàn)經(jīng)濟產業(yè)?。┖蛣趧邮。ìF(xiàn)厚生勞動?。┑人氖」餐芾?，1992年又把建設省（現(xiàn)國土交通?。┮擦袨槠渲鞴軉挝唬纬伤^“五省共管”的特殊機構。其目的也很明了——疏通和解決圍繞技能實習生所產生的一系列問題。在日本政府一手操辦之后，外國人技能實習生數(shù)量開始快速攀升，1995年入境者突破4萬人，2005年增至8.3萬人。到2008年，在日本的外國技能實習生總數(shù)超過17.7萬人。

超低工資與從事“3K勞動”

超低工資是技能實習生最突出的特征。厚生勞動省調查顯示，2011年技能實習生平均工資僅為每月12萬日元，這與日本初中畢業(yè)生（15歲）最低工資標準非常接近，比高中畢業(yè)生入職工資低4萬日元。而且，這還是技能實習生第二年“實習階段”的收入，而第一年“研修階段”的收入實際更低，據(jù)JITCO統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其“研修津貼”僅為每月6萬?7萬日元。

即便如此，這也比過去提高了很多。在1991年之前的研修生制度下，到日本研修時間僅為一年，主要以學習相關技術技能為主，這種“研修活動”一般沒有工資收入，只有很微薄的研修津貼。1993年推出技能實習制度之后，在日時間變成兩年：第一年“研修”，領取津貼；第二年之后是“特定活動”階段，技能實習生與企業(yè)簽署協(xié)議，可以獲得工資收入。1997年開始，技能實習制度又延長為三年：第一年研修，后兩年工作。

雖可獲得勞動報酬，但技能實習生并不受勞動就業(yè)相關法律保護，這種狀況一直持續(xù)到2010年。由于外國人技能實習生問題頻頻曝光，諸如過度勞動、限制人身自由、超低工資甚至性騷擾等——最具代表性案例是2006年豐田公司所屬23家系列承包企業(yè)均違反《最低工資法》事件，在國內外批判聲音不斷高漲的壓力下，日本政府被迫修改了技能實習制度，其重點包括：一是開始重視保護技能實習生相關權利，如專門設立“技能實習”在留資格、入境兩個月培訓之后就可從事技能研修等；二是強化對接收方的指導、監(jiān)督與支持，加大對違規(guī)者的懲罰力度。

除了超低工資，從事“3K勞動”——危險、骯臟、辛苦的工作，也是技能實習生制度的典型特征?！?K勞動”涵蓋農林牧、建筑、金屬加工、服裝縫制以及造船等領域。JITCO指定的技能實習職業(yè)種類包括74種、共計134個作業(yè)方式。如農業(yè)包括耕種和畜產等兩種職業(yè)種類，而耕種又包括設施園藝、蔬菜種植以及果樹栽培等三個作業(yè)方式；建筑業(yè)所包括的職業(yè)種類最多，達21種，其作業(yè)方式也多達32個。

時至今日，技能實習生行業(yè)分布仍具有“3K勞動”特征。JITCO最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年技能實習生行業(yè)分布呈如下特征：一是機械與金屬加工行業(yè)人數(shù)最多，技能實習2號（即第二年開始的實習階段）人數(shù)約1.5萬人；其次是建筑，人數(shù)近1.3萬人。此外，紡織服裝、食品加工以及焊接作業(yè)等領域的人數(shù)占比也均超10%。

再者，行業(yè)分布特征也影響到實習生的地方分布。例如在“制造業(yè)之都”的愛知縣，就有超過8000人的技能實習生，總占比最高（11%左右）。

“唯利型”外國人就業(yè)政策

與歐美發(fā)達國家相比較，日本的外國人就業(yè)政策顯得非常保守，即便面對嚴重的少子老齡化趨勢，它也遲遲不愿打開移民政策大門。包括接收難民方面，日本政府態(tài)度也非常消極。2015年向日本遞交難民申請的人數(shù)比上年暴增52%，達到7586人，但最終日本政府處理認定的難民人數(shù)卻僅為19人。不過，日本政府從20世紀80年代開始逐步放開了外國人工作簽證，最初是韓國、菲律賓女性為主的飲食業(yè)工作，泡沫經(jīng)濟時期又有大批南美日系涌入日本制造業(yè)。很顯然，日本的政策目標是既要利用外國勞動力來發(fā)展本國經(jīng)濟，但又不想開放移民，避免因移民而帶來的諸多社會問題，繼續(xù)保持其單一民族的社會特征，這顯然具有鮮明的唯利型特征。

首先，相比歐美發(fā)達國家，日本的外國人勞動就業(yè)占比依然很低。這正是因為對移民采取了閉關鎖國政策，所以，即便以變通方式打開外國人入境就業(yè)大門，外國人就業(yè)占比依然很低，2016年僅為1.67%。而2009年，美國就達到了16.2%、德國9.4%、法國5.8%。2014年，英國外國人就業(yè)占比為8.8%，新加坡超過38%。

其次，以簽證類別約束、調整或限制外國人參與各種就業(yè)。日本對外國人就業(yè)政策基本方針是“接受專業(yè)性技術領域的外國人就業(yè)，限制單純勞動者”，也就是在積極吸收各類高端人才的同時，盡量控制低端勞動者涌入。因此，1981年的外國人研修制度、1993年技能實習制度以及留學生打工等，起初都是不被計入外國人就業(yè)范圍。后來因為勞動力短缺問題愈加嚴重，日本政府才默認這些就業(yè)，將之相繼納入勞動法律保護框架。

第三，為積極構筑技能實習生等非熟練勞動力蓄水池，調動一切政府資源。如上所述，專門負責技能實習生的公益法人組織JITCO是接受五省共管的，這既可以很好地貫徹日本政府的政策方針，又可以調動和發(fā)揮各方面的資源。例如，日本政府與東南亞國家簽署經(jīng)濟合作協(xié)定中，都會納入外國人研修或技能實習等項目，這些一般都會利用外務省管轄的政府開發(fā)援助項目（ODA）預算。

第四，作為研修與技能實習生等非熟練勞動力的“水源地”，呈現(xiàn)出鮮明的雁型變換特征。中國曾是日本研修生和技能實習生的最大來源國，直到2010年“技能實習生1號”中的中國人占比還曾高達77%。但伴隨著中國經(jīng)濟近年的快速發(fā)展，這種結構正在發(fā)生快速轉變，來自越南、菲律賓等東南亞國家的外國人占比在迅速增加。至2015年，中國人占比已降至40%以下，而越南人則攀升至33%。若從全部外國人就業(yè)狀況來看，來自中國的就業(yè)占比已經(jīng)降至32%，越南和菲律賓的占比已經(jīng)升至28%。

用工荒與技能實習制度的未來趨勢

伴隨著日趨嚴峻的少子老齡化趨勢，日本勞動力不足問題愈演愈烈。2017年4月，日本一般求職倍率已經(jīng)上升至1.48倍，創(chuàng)下了1972年以來的最高值。而且，求職倍率還出現(xiàn)了因行業(yè)不同而大相迥異的突出特征，比如在建筑、造船等傳統(tǒng)“3K勞動”行業(yè)，求職倍率更是超過了3倍（建筑業(yè)已經(jīng)高達3.54倍）。調查顯示，已經(jīng)有超過七成中小企業(yè)深感“人手短缺”，甚至出現(xiàn)了一些超市、餐廳不得不采取縮短營業(yè)時間、調整空間布局或者干脆關門大吉，一場用工荒正在席卷整個日本。

不過，深入分析可以發(fā)現(xiàn)，當前日本用工荒還不屬于勞動力供給嚴重不足，而是存在勞動力供需錯位的結構性問題。誠然，近年來日本勞動力數(shù)量在迅速減少，1995年以來其生產年齡人口（15—64歲）已從峰值8720萬人降至2015年7730萬人，20年間減少近千萬。但由于女性再就業(yè)以及老年就業(yè)的增加，日本勞動力供給總量其實并未大幅減少，2005年開始處于穩(wěn)定狀態(tài)，2012年開始甚至出現(xiàn)連續(xù)4年的增長。但問題是勞動力供需錯位越加嚴重，一些行業(yè)領域出現(xiàn)人手不足現(xiàn)象，特別是那些“3K勞動”，這也是外國人勞動力快速增加的主因。2016年，日本外國人勞動者人數(shù)和雇傭外國人企事業(yè)組織的數(shù)量雙雙創(chuàng)下歷史新高，分別為108萬人、17萬家。在此背景下，作為非熟練勞動力蓄水池的技能實習制度出現(xiàn)了一些新的發(fā)展趨勢。

其一，勞動就業(yè)領域的外國人依存度不斷上升，特別是在低端、非熟練領域。2016年日本每59名就業(yè)者中就有1名是外國人，這一比例是2009年的約2倍。在一些行業(yè)中更是突出，如住宿飲食行業(yè)每30人就有1人是外國人。這種趨勢今后將越加顯著。

其二，人工智能以及機器人等新技術只能發(fā)揮部分替代作用，外國人勞動就業(yè)今后仍將繼續(xù)擴大。盡管一些研究認為人工智能可以替代日本49%的工作，但這些領域仍有許多不可預測內容。而且，伴隨老齡化不斷加劇，護理等行業(yè)短時期內將出現(xiàn)嚴重人手短缺問題，這是厚生勞動省提出今后5年日本老年護理行業(yè)將有一半是外國人的背景。

其三，日本非熟練勞動的“水源地”將發(fā)生巨變。當前，中國人仍是日本技能實習生的主力軍，但今后，越南、菲律賓甚至緬甸、柬埔寨等將成為該蓄水池的重要水源地，日本政府也在積極推進相關事業(yè)。

其四，面對今后勞動力短缺日趨嚴重的問題，不排除日本放開移民政策的可能性。最近，移民政策再度悄然成為日本政治家們討論的話題，如自民黨的石破茂、野田圣子等人均明確表態(tài)，日本已經(jīng)步入應放開移民政策的新歷史時期。

（作者為南開大學日本研究中心副主任）