周鑫宇

中共十九大報告指出：中國形成了全方位、多層次、立體化的外交格局。從層次來看，這一外交格局既包括中央政府層面的高層外交，也有城市、地方政府乃至民間組織機(jī)構(gòu)的低層次外交。一般來說，中央政府的高層次外交更關(guān)心安全、政治等“高政治”問題，低層次的外交則更關(guān)心經(jīng)濟(jì)、治理等“低政治”問題。高低層外交和高低層政治的結(jié)合，構(gòu)成了立體化的外交格局。

在這樣的事實面前，國際關(guān)系學(xué)科面臨新的挑戰(zhàn)。國際關(guān)系理論主要集中于解釋高層次的外交和高政治的問題。對于低層次外交和低政治問題，國際關(guān)系學(xué)者有所關(guān)注，但理論構(gòu)建并不充分。未來的國際關(guān)系理論要進(jìn)步，總得要解釋這些問題。除了國家間的安全和政治關(guān)系之外，城市或者民間國際交往已經(jīng)切實地在影響國家利益甚至國家安全。這些國際交往不只是影響國家間關(guān)系的一種“因素”，它可能存在自有的規(guī)律。如果是這樣的話，低層外交也需要完成理論構(gòu)建。

從國際政治理論的邏輯出發(fā)，可以嘗試為民間外交和城市外交構(gòu)建一些理論支撐。那么，我們要構(gòu)建低層政治的理論，就首先要問：城市和民間組織國際交往的動力機(jī)制是什么？是誰、出于什么原因推動城市外交和民間外交？這應(yīng)該是核心的理論問題。我以下談一些初步的思考。

在中國，城市外交和民間外交的發(fā)展至少有兩個層次的動力，第一個層次動力是國家層次的動力，第二個層次的動力是亞國家層次的動力。從國家層面來說，2008年全球金融危機(jī)前后，中國對外關(guān)系態(tài)勢發(fā)生了明顯的變化：金融危機(jī)以前，中國真正在海外的國家利益比較少，國家形象對國家利益影響不大；金融危機(jī)以后，隨著中國企業(yè)快速“走出去”，我們在海外的利益也迅速增長。但如果企業(yè)“走出去”后，與外國人的溝通不順暢，我們的海外投資和資產(chǎn)安全等將會受到很大影響。在這種背景下，我們應(yīng)該更加重視外國社會和民眾的態(tài)度。

此外，金融危機(jī)以后，全球治理機(jī)制、傳統(tǒng)國際秩序逐漸失效，這也對我們的國家利益構(gòu)成了挑戰(zhàn)。我們國家現(xiàn)在從上到下都認(rèn)識到，維持國際秩序?qū)χ袊鴣碚f至關(guān)重要，因而多邊外交和全球治理問題成為了近年來中國外交最主要的新動力。但如果中國要站出來為國際秩序提供方案、推動全球治理，領(lǐng)導(dǎo)人、政府可以負(fù)責(zé)規(guī)劃，誰來負(fù)責(zé)實施？因此，全球治理和共同發(fā)展在具體實施層面必須要靠城市、企業(yè)和社會組織，為此國家要推動民間外交和城市外交的發(fā)展。這構(gòu)成了國家層次的動力。

在亞國家層次上，不管是城市、企業(yè)或者社會組織，逐漸地都開始產(chǎn)生內(nèi)在動力參與國際交往活動。比如說對于先發(fā)展起來的城市廣州來說，一直有很強(qiáng)的外貿(mào)需求，希望融入全球貿(mào)易秩序，希望在全球貿(mào)易規(guī)則制定中發(fā)聲。但是這種需求并不同步于成都或者重慶這樣的內(nèi)陸城市，只是隨著發(fā)展的加快這些內(nèi)陸城市才慢慢開始有經(jīng)濟(jì)動力去參與外交活動。每個城市有不同需求。有的城市有單一的國際交往需求，有的城市有綜合性的國際交往需求，都想到國際舞臺上實現(xiàn)。這就是城市本身參與外交的動力。除了城市以外，企業(yè)自不用說。隨著今天國內(nèi)市場飽和和企業(yè)產(chǎn)能的過剩，企業(yè)“走出去”成為必然趨勢。而民間慈善和社會組織的發(fā)展，也產(chǎn)生了“走出去”的動力。隨著中國的發(fā)展，民間外交、城市外交、企業(yè)的公共外交有了新的動力機(jī)制。這是自發(fā)的、自下而上的。

如果從兩個層次分析低層外交的動力，就會得出一些有趣的結(jié)論。

第一個結(jié)論是：有些我們擔(dān)憂的問題，長久來看并不必太擔(dān)心。比如我們常說民間外交能力不足的問題。如果城市和企業(yè)自己有需要，從長遠(yuǎn)來說能力問題不用太擔(dān)心，它們一定會學(xué)習(xí)，因為和它們的利益攸關(guān)。當(dāng)然，這也需要國家的某種指導(dǎo)和政策配合。

第二個結(jié)論是：如果我們仔細(xì)看這兩種動力，本質(zhì)上是一致的，都是源于社會需求。上下干的其實是同一件事情。因而我們從總體上不必過于擔(dān)心政府和社會的張力問題，或者所謂外交分權(quán)和賦權(quán)的問題。其實如果條件得當(dāng)，國家和社會會很容易配合，比如當(dāng)企業(yè)、城市和國家都在為經(jīng)濟(jì)發(fā)愁的時候，“一帶一路”倡議就提出來了，從上到下都很積極。

第三個結(jié)論是：在執(zhí)行層面，確實存在著資源和政策不匹配的問題。地方、民間有需求，中央政府的機(jī)制不匹配。中央有期待，地方的信息和資源不匹配。全國的資源還沒有打通。另外，對于社會組織來說，還要首先實現(xiàn)基層治理能力的提升。但多數(shù)的矛盾，都可以通過時間來解決。