陳征

9月30日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蒂勒森在訪華期間面向媒體公開承認(rèn)美國(guó)與朝鮮就核問題保持著直接聯(lián)系，“有兩三個(gè)渠道”，“沒有放棄外交解決”。第二天，美國(guó)總統(tǒng)特朗普發(fā)推特說：“我已告訴蒂勒森——我們偉大的國(guó)務(wù)卿，試圖談判是在浪費(fèi)他的時(shí)間?！碧乩势盏倪@一言論雖有與蒂勒森唱“紅臉”“白臉”之嫌，但仍公開嘲諷了蒂勒森，也向外界發(fā)出了美國(guó)外交政策混亂的信號(hào)。隨后，美國(guó)媒體爆料稱，今年7月蒂勒森曾在國(guó)防部的一次會(huì)議上當(dāng)著眾與會(huì)者的面說特朗普是“白癡”。針對(duì)媒體的相關(guān)炒作，特朗普10月10日接受《福布斯》雜志采訪時(shí)做出直接回應(yīng)，“我認(rèn)為這是假新聞”，“但如果他真這么說了，我倆可以比比智商。”

美國(guó)總統(tǒng)直接發(fā)聲否定國(guó)務(wù)卿的政策主張，并通過媒體與國(guó)務(wù)卿互諷，極其罕見。這是否意味著今夏以來風(fēng)傳的特朗普與蒂勒森產(chǎn)生尖銳矛盾、后者可能憤而辭職的消息屬實(shí)？

“離總統(tǒng)最遠(yuǎn)的國(guó)務(wù)卿”

在2016年大選中，當(dāng)時(shí)還是?？松梨谑凸臼紫瘓?zhí)行官的蒂勒森并沒有為特朗普競(jìng)選直接出力，更不在特朗普外交政策顧問團(tuán)隊(duì)之列，他的職業(yè)生涯也與外交甚少交集。特朗普當(dāng)政后，蒂勒森得到前國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨和前國(guó)務(wù)卿康多莉扎·賴斯的舉薦，以黑馬之姿從一眾人選當(dāng)中脫穎而出，出任國(guó)務(wù)卿要職。

由于黨內(nèi)諸多適合擔(dān)任國(guó)務(wù)卿一職的要人在特朗普勝選后拒絕了他的入閣邀約，或因與特朗普有嫌隙而不被考慮，并且大選期間有100多名民主、共和兩黨背景的資深職業(yè)外交官寫聯(lián)名信誓言不為特朗普工作，蒂勒森得到的機(jī)會(huì)實(shí)際上是特朗普與共和黨內(nèi)建制派達(dá)成的妥協(xié)，同時(shí)也是無可選擇的選擇。特朗普正式開始執(zhí)政后，在白宮被班農(nóng)等頗具鷹派色彩的右翼人士包圍，遇重要事情又喜歡首先征求女婿庫(kù)什納、女兒伊萬卡等家人的意見，庫(kù)什納也展現(xiàn)出對(duì)外交事務(wù)的強(qiáng)大參與欲和影響力，被華盛頓政治圈戲稱為“影子國(guó)務(wù)卿”，很快，蒂勒森就被公認(rèn)為“特朗普外交決策圈里離總統(tǒng)最遠(yuǎn)的幕僚”。在執(zhí)掌國(guó)務(wù)院的第一個(gè)月里，蒂勒森竟在特朗普與許多外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)面中缺席。

蒂勒森在擔(dān)任國(guó)務(wù)卿之前沒有外交經(jīng)歷，即將步入老年之際遇上職業(yè)轉(zhuǎn)型，從企業(yè)最高決策者變身為內(nèi)閣部長(zhǎng)，直接為總統(tǒng)服務(wù)，可謂“壓力山大”。他曾任世界上最成功石油企業(yè)的一把手，身價(jià)在3億美元以上，過慣了“說一不二”的日子，現(xiàn)在卻要唯特朗普馬首是瞻，難免發(fā)生微妙的心理波動(dòng)。更何況，蒂勒森與特朗普作風(fēng)迥異，一個(gè)性格嚴(yán)謹(jǐn)、按部就班，一個(gè)果敢沖動(dòng)、率性而為，以“無法預(yù)測(cè)”著稱;一個(gè)行為低調(diào)，回避過度曝光，一個(gè)做事高調(diào)，每天都在推特上發(fā)聲。美國(guó)媒體認(rèn)為，這樣兩個(gè)人共事，沒有摩擦是不可能的，而且特朗普經(jīng)常不顧行政體制內(nèi)的基本規(guī)則公開與國(guó)務(wù)卿唱反調(diào)，令蒂勒森臉上無光。

國(guó)務(wù)院人手短缺、士氣低落

美國(guó)是兩黨輪流執(zhí)政，每次總統(tǒng)換屆都必然有一部分政府官員離任，但無論民主黨還是共和黨都有龐大的人才儲(chǔ)備，可以迅速補(bǔ)缺，在某種程度上保證了政府運(yùn)轉(zhuǎn)和內(nèi)外政策的延續(xù)性。然而特朗普是位“非建制派”總統(tǒng)，他的外交和安全政策顧問團(tuán)隊(duì)主要來自軍界，精英圈里很多知名外交官要么不愿為其工作，要么因曾激烈批評(píng)過特朗普而不被錄用，要么在工作一段時(shí)間后被特朗普放棄美國(guó)國(guó)際責(zé)任的“退出”政策“氣走”，比如美國(guó)宣布退出氣候變化《巴黎協(xié)定》后辭職的駐華使館臨時(shí)代辦阮大為，這就使得蒂勒森在主持國(guó)務(wù)院半年后仍面臨“無人可用”的窘境。蒂勒森曾有意挑選里根和老布什時(shí)期的資深外交官艾略特·艾伯拉姆斯擔(dān)任常務(wù)副國(guó)務(wù)卿，但因此人批評(píng)過特朗普，不得不中途放棄。蒂勒森還想任命董云裳為負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿，但白宮認(rèn)為她在對(duì)華貿(mào)易問題上“太軟”拖而不決，董云裳至今還是代理助卿。

目前美國(guó)國(guó)務(wù)院仍有大量中高級(jí)崗位空缺（或暫代），包括48名駐外大使，以及23個(gè)助理國(guó)務(wù)卿職位中的21個(gè)。蒂勒森上任后曾提出精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，要把近70個(gè)特使職位砍掉30多個(gè)，也在國(guó)務(wù)院官僚當(dāng)中引起不滿。各種因素相加，使得蒂勒森在國(guó)務(wù)院中也面臨中低層官員消極怠工的掣肘。奧巴馬時(shí)期的助理國(guó)務(wù)卿馬林諾斯基今年8月曾向媒體描述說，“國(guó)務(wù)院走廊里堆滿了家具，許多辦公室是空的，整個(gè)大樓下午4點(diǎn)鐘就沒什么人了，氣勢(shì)低落到了極點(diǎn)?！?/p>

據(jù)說，蒂勒森在國(guó)務(wù)院內(nèi)還遭遇比他同特朗普關(guān)系更密切的常駐聯(lián)合國(guó)代表尼基·黑利的競(jìng)爭(zhēng)。蒂勒森和黑利是國(guó)務(wù)院僅有的兩位由總統(tǒng)直接指定的高級(jí)外交官，蒂勒森上任后尚無特別亮眼的業(yè)績(jī)，而黑利在聯(lián)合國(guó)“干得不錯(cuò)”，有國(guó)務(wù)院中層官員在國(guó)務(wù)卿那里得不到明確指示時(shí)會(huì)去找黑利。

總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿理念不合？

美國(guó)外交決策圈歷來存在復(fù)雜的內(nèi)部關(guān)系，國(guó)務(wù)卿與國(guó)防部長(zhǎng)和總統(tǒng)國(guó)家安全顧問在制度設(shè)計(jì)上彼此既合作又制衡，總統(tǒng)則是那個(gè)抓總協(xié)調(diào)、確保平衡的人。然而迄今為止，這屆白宮的天平顯然沒有倒向國(guó)務(wù)院。在2017財(cái)年中，國(guó)務(wù)院和海外援助項(xiàng)目的預(yù)算被削減約30%，這部分經(jīng)費(fèi)挪給了國(guó)防部。

更嚴(yán)重的是，特朗普就重大國(guó)際問題展現(xiàn)的姿態(tài)向外界傳遞出他有用強(qiáng)力手段而不是外交辦法解決問題的傾向，這就從根本上削弱了美國(guó)國(guó)務(wù)卿在內(nèi)閣當(dāng)中和國(guó)際上的聲望。越來越多跡象表明，蒂勒森與特朗普對(duì)未來國(guó)際秩序走向及美國(guó)在國(guó)際社會(huì)當(dāng)中應(yīng)扮演的角色問題存在不同認(rèn)知。

2017年年中，美國(guó)政治新聞網(wǎng)站Politico.com曾歸納出蒂勒森的主要政策主張，表明他是一位立場(chǎng)中性的國(guó)務(wù)卿，這些主張包括希望美國(guó)留在《跨太平洋合作伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）和氣候變化《巴黎協(xié)定》中，贊同用協(xié)商對(duì)話方式解決朝核問題，維持奧巴馬時(shí)期簽署的伊朗核協(xié)議，向韓國(guó)、日本和北約盟友重申安全承諾，等等。這一系列主張后來幾乎全被特朗普否定或動(dòng)搖：美國(guó)退出了TPP和《巴黎協(xié)定》，最近又退出聯(lián)合國(guó)教科文組織，基本確定將不再“認(rèn)證”伊朗核協(xié)議;特朗普一再向朝鮮釋放武力威嚇信號(hào)，自上任伊始就極力施壓要求北約盟友和日韓承擔(dān)更多防務(wù)費(fèi)用，揚(yáng)言美國(guó)將與盟友“各走各路”。

總體上看，蒂勒森更接近美國(guó)傳統(tǒng)政治精英的觀點(diǎn)，所倡導(dǎo)和支持的外交政策是傳統(tǒng)的延續(xù)與傳承，希望維持二戰(zhàn)后美國(guó)主導(dǎo)建立起來的國(guó)際秩序，希望美國(guó)在現(xiàn)有國(guó)際機(jī)制中繼續(xù)發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)”作用，并且支持開放的自由貿(mào)易，能被共和黨建制派接受是有原因的。特朗普則更接近于一位“挑戰(zhàn)者”“剝離者”，他看到了現(xiàn)有國(guó)際治理機(jī)制越來越不適應(yīng)新時(shí)代要求的一面，極其反感這套體系給美國(guó)帶來的過多國(guó)際責(zé)任和過度戰(zhàn)略透支，主張“美國(guó)優(yōu)先”，看來是要帶美國(guó)走一條具有明顯保護(hù)主義和新孤立主義色彩的與加強(qiáng)全球治理相反的路。

當(dāng)年，尼克松在決定與蘇聯(lián)冷戰(zhàn)對(duì)抗“轉(zhuǎn)攻為守”時(shí)有“戰(zhàn)略奇才”基辛格輔佐。很難說特朗普已經(jīng)找到他心儀的外交助手。不過，考慮到特朗普剛上臺(tái)時(shí)組建的內(nèi)閣已有近半數(shù)主要幕僚離職，以及石油利益集團(tuán)對(duì)美國(guó)外交政策的強(qiáng)大影響力，加之特朗普年底將有重要出訪，美國(guó)國(guó)務(wù)院的現(xiàn)有人事結(jié)構(gòu)還不會(huì)立即變動(dòng)。10月4日，蒂勒森突然在國(guó)務(wù)院召開新聞發(fā)布會(huì)，宣稱自己從未考慮辭職，“我由總統(tǒng)任命，只要總統(tǒng)覺得我有益于實(shí)現(xiàn)他的目標(biāo)，我就會(huì)繼續(xù)呆在這里?！?/p>

建立、完善一個(gè)有效的國(guó)際機(jī)制需要幾十甚至上百年時(shí)間，破壞它卻只需幾年。如何在“收縮”過程中不丟掉戰(zhàn)略和外交、政治遺產(chǎn)，維系“戰(zhàn)略收縮”和“保持世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”之間的微妙平衡，是特朗普面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。然而目前美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)務(wù)卿的理念不合已是“公開的秘密”，未來華盛頓的外交人事布局如何調(diào)整變化確實(shí)值得關(guān)注，也是我們判斷美國(guó)外交大政方針走向和國(guó)際體系變動(dòng)趨勢(shì)的重要風(fēng)向標(biāo)。

（作者為北京外國(guó)語大學(xué)國(guó)際處教師、太和智庫(kù)研究員）