城市地下管廊運(yùn)營管理體系亟待構(gòu)建

婁建嶺　張國迎　張東文　盧毅

城市地下綜合管廊（以下簡稱“管廊”）是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道。早在1833年，巴黎、東京等城市就開始建設(shè)管廊，并逐步完善法律法規(guī)等措施，規(guī)范各方面的行為，運(yùn)營體系不斷成熟。白1958年我國建設(shè)第一條管廊以來，管廊建設(shè)進(jìn)展緩慢，從2013年開始，大中城市逐步推開管廊工程建設(shè)，預(yù)計(jì)到2020年，國內(nèi)管廊總長將達(dá)到12000km。但是，管廊運(yùn)營管理存在的法律法規(guī)不完善、入廊管線種類少、管理協(xié)調(diào)困難、運(yùn)營體系滯后等問題異常突出。管廊運(yùn)營管理需求迫切，急需構(gòu)建運(yùn)營體系、形成對(duì)接機(jī)制、制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

城市副中心建設(shè)中的探索

在北京城市副中心運(yùn)河商務(wù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，新奧通城公司設(shè)計(jì)了涵蓋交通與市政職能的城市地下四層環(huán)廊系統(tǒng)——北環(huán)環(huán)隧項(xiàng)目，并在施工中采用與地鐵和地塊共同開發(fā)的一體化建設(shè)模式。北環(huán)環(huán)隧四層中，B1為設(shè)施商業(yè)連通層，B2為行車道層，B3為設(shè)備夾層，B4為綜合管廊層。管廊總長1952.29m，其中，干線管廊全長1565.22m；同期敷設(shè)氣力垃圾、給水、再生水、電力、熱力、電信、有線電視等主管線，保證管廊輻射區(qū)域內(nèi)22個(gè)地塊的能源及服務(wù)系統(tǒng)的便捷接入，管廊標(biāo)準(zhǔn)斷面采用5艙通行管溝結(jié)構(gòu)，分為電力艙、水艙、電信艙、熱力艙及氣力垃圾艙，還預(yù)留了分質(zhì)供水、壓力廢水、生活熱水等管線入廊空間。

自北京城市副中心運(yùn)河商務(wù)區(qū)綜合管廊運(yùn)營以來，運(yùn)營單位與管線單位分工明確，各司其職，相互配合，特別是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作，配套消防、視頻、標(biāo)識(shí)、安全與報(bào)警、智能管理等附屬設(shè)施，制定和完善地下綜合管廊相關(guān)制度規(guī)范，確保地下綜合管廊正常運(yùn)行。

管線入廊與直埋方式相比優(yōu)勢巨大。與市政管線直埋方式相比，入廊敷設(shè)凈化了地面環(huán)境，解決了“馬路拉鏈”、管線事故頻發(fā)、“城市病”蔓延等問題，實(shí)現(xiàn)了城市地下空間的有效利用，減少了管線后期維護(hù)費(fèi)用，增強(qiáng)了城市的防震抗災(zāi)能力，確保了城市“生命線”的安全穩(wěn)定，美化了城市景觀，完善了城市功能，促進(jìn)了城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高了城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，化解了大城市發(fā)展難題。

創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理模式。為實(shí)現(xiàn)更好的公共服務(wù)、人們出行更便利、環(huán)境更宜居，通過改變市政管線的直埋方式，變成人廊敷設(shè)方式，使市政管理模式發(fā)生了巨變，創(chuàng)新了集約化城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理模式。市政管線入廊管理是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，是智慧城市的必然要求，運(yùn)河商務(wù)區(qū)管廊管理和服務(wù)一體化管理新模式的探索與實(shí)踐，降低了管線運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提高了運(yùn)維效率，實(shí)現(xiàn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的創(chuàng)新，提升了公共服務(wù)和管理水平，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、完善城市功能等方面發(fā)揮了重要作用。

運(yùn)營體系具有重要的示范效應(yīng)。借助國家大力發(fā)展管廊之機(jī)，借助信息技術(shù)和運(yùn)營管理創(chuàng)新，打造了管廊運(yùn)營服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建了完善的運(yùn)營體系，形成了智能的、先進(jìn)的管廊運(yùn)營服務(wù)管理能力，提高了管廊運(yùn)營管理水平，加強(qiáng)了氣力垃圾、電力、熱力、電信、供水等市政管線運(yùn)營管理、應(yīng)急管理的城市管理建設(shè)和功能整合，為管廊行業(yè)樹立了運(yùn)營管理模板和標(biāo)準(zhǔn)案例，為全國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理發(fā)揮了重要的示范效應(yīng)，具有重要的指導(dǎo)意義。

運(yùn)營管理要形成利益共同體

首先，以專業(yè)技術(shù)對(duì)接為支撐，形成技術(shù)保障共同體。專業(yè)技術(shù)對(duì)接主要指根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，利用操作規(guī)范、專業(yè)檢測與監(jiān)控、突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理、信息管理等專業(yè)技術(shù)，通過巡檢、監(jiān)控、保養(yǎng)、維修、應(yīng)急處置等技術(shù)互相交底，結(jié)合管廊設(shè)施設(shè)備實(shí)際，消除雙方技術(shù)盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)技術(shù)無障礙對(duì)接，形成技術(shù)保障一體化。

人防兼技防實(shí)現(xiàn)立體監(jiān)控。運(yùn)維人員對(duì)管廊本體、排水、照明、通風(fēng)、消防等設(shè)施巡視檢查；利用安防、火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警，以及電子井蓋、電力、視頻等監(jiān)控系統(tǒng)，通過智能信息管理統(tǒng)一平臺(tái)，監(jiān)控中心值機(jī)員統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)信息，科學(xué)、有效處置各種突發(fā)情況。

監(jiān)測系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)檢測。為預(yù)防氣力垃圾收集、燃?xì)?、熱力等管道泄漏，通過專業(yè)系統(tǒng)實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)測，發(fā)生異常情況系統(tǒng)平臺(tái)報(bào)警提示，監(jiān)控中心值機(jī)員立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。

維護(hù)保養(yǎng)實(shí)現(xiàn)隱患排除。運(yùn)營單位和管線單位的運(yùn)維人員分別對(duì)管廊和管線設(shè)施設(shè)備實(shí)施維護(hù)保養(yǎng)工作。按操作規(guī)程或作業(yè)指導(dǎo)書的要求，對(duì)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、排除故障隱患。

其次，以管理信息對(duì)接為工具，形成運(yùn)營信息共同體。管理信息對(duì)接主要指通過專用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)和資料檔案中心等3個(gè)信息交流管理平臺(tái)，搭建了運(yùn)營單位和管線單位信息管理的橋梁與紐帶，將管廊和管線的相關(guān)技術(shù)、規(guī)程、制度、應(yīng)急響應(yīng)等信息及時(shí)共享，保障運(yùn)營信息通暢，為管廊的健康運(yùn)營提供信息支持。

建立溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)。為推進(jìn)解決管廊和管線運(yùn)營當(dāng)中遇到的困難，建立管廊運(yùn)營聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，專門協(xié)調(diào)管廊運(yùn)營中的重點(diǎn)難點(diǎn)事宜，確定責(zé)任單位、責(zé)任人，及時(shí)制定解決方案，有效破解難題，為管廊和管線健康運(yùn)行提供了組織保障。

建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。站在“智慧城市”的高度，從城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營角度，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，運(yùn)營單位開發(fā)了“綜合管廊協(xié)同服務(wù)管理系統(tǒng)”，搭建了信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)營信息資源網(wǎng)絡(luò)共享、管理消息網(wǎng)上通知、業(yè)務(wù)流程網(wǎng)上審批、突發(fā)事件信息網(wǎng)上發(fā)布等，提高了運(yùn)營服務(wù)管理效率。

建立資料檔案中心。在管廊監(jiān)控中心，成立了資料檔案室，對(duì)規(guī)章制度、方案預(yù)案、合同協(xié)議以及管廊、管線工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工圖紙以及技術(shù)文件等紙質(zhì)資料，以及電子資料進(jìn)行集中管理，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。

再者，以制度規(guī)范對(duì)接為約束，形成管理標(biāo)準(zhǔn)共同體。制度規(guī)范對(duì)接主要指在《通州商務(wù)中心區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）等法規(guī)文件的指導(dǎo)下，組織制定管廊、管線運(yùn)維等相關(guān)規(guī)章制度，明確運(yùn)營單位和管線單位的責(zé)、權(quán)、利，所有規(guī)章制度經(jīng)雙方互認(rèn)，達(dá)成共識(shí)，保證了管廊的安全、高效運(yùn)營。

編制規(guī)范文件，為運(yùn)營體系提供制度支持。為明確各相關(guān)單位的責(zé)、權(quán)、利，在國家關(guān)于管廊運(yùn)營管理相關(guān)政策的指導(dǎo)下，主管單位制定了《管理辦法》、《通州商務(wù)中心區(qū)建設(shè)管理工作規(guī)定》等文件，對(duì)管廊運(yùn)營服務(wù)管理起到指導(dǎo)和監(jiān)督作用，明確規(guī)定運(yùn)營單位負(fù)責(zé)管廊本體及附屬設(shè)施管理，管線單位負(fù)責(zé)管線的日常維護(hù)管理，規(guī)范突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。

編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，為管廊運(yùn)營提供質(zhì)控保障。為確保管廊高效率、高質(zhì)量、高滿意度的運(yùn)營，根據(jù)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，借鑒國外先進(jìn)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐基礎(chǔ)上，結(jié)合管廊管理運(yùn)營實(shí)際需要，編制了涵蓋崗位職責(zé)、操作規(guī)程、處理流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)方案預(yù)案等120余項(xiàng)制度規(guī)范，形成一套科學(xué)、高效、完善的綜合管廊服務(wù)管理制度體系，提供了管廊運(yùn)營的制度保障。

編制運(yùn)維手冊(cè)，為管線運(yùn)行提供技術(shù)規(guī)范。根據(jù)所屬管線技術(shù)要求和操作運(yùn)行維護(hù)特點(diǎn)，管線單位編制了涵蓋管線系統(tǒng)設(shè)備介紹、系統(tǒng)運(yùn)行管理、維護(hù)保養(yǎng)規(guī)范、常見故障處理、突發(fā)事件應(yīng)急管理等內(nèi)容的《運(yùn)維作業(yè)指導(dǎo)規(guī)范手冊(cè)》。

第四，以服務(wù)管理對(duì)接為保障，形成雙方利益共同體。服務(wù)管理對(duì)接主要指在所有達(dá)成共識(shí)的規(guī)章制度的管理框架下，運(yùn)營單位提供服務(wù)保障，管線單位積極配合管理，最終實(shí)現(xiàn)利益共同體。

管廊本體和附屬設(shè)施運(yùn)行維護(hù)。管廊內(nèi)部運(yùn)維實(shí)行“模塊化管理+中心管控”的基礎(chǔ)運(yùn)維模式，“模塊化管理”是指對(duì)附屬系統(tǒng)的切割分塊管理，中心管控是指監(jiān)控中心對(duì)管廊系統(tǒng)實(shí)行24小時(shí)不間斷監(jiān)控管理。

入廊管線的日常檢查和維修。管線的維修工作按規(guī)模和性質(zhì)分為：一般性（小修）、例行性（中小修）、計(jì)劃性（大修）、事故性（搶修）等維修類別。在日常巡檢中，管線單位專業(yè)人員通過感官經(jīng)驗(yàn)巡查和專業(yè)儀器檢測相結(jié)合的方式，定期對(duì)設(shè)備內(nèi)部檢查和系統(tǒng)測試。

運(yùn)維服務(wù)管理流程。管廊設(shè)施設(shè)備維修、管線日常維護(hù)、應(yīng)急搶修等所有運(yùn)維服務(wù)管理工作，嚴(yán)格服從（（管理辦法》、《地下綜合管廊運(yùn)行技術(shù)規(guī)程》等制度規(guī)范要求，按照相應(yīng)流程組織實(shí)施。

管廊經(jīng)營模式。管廊實(shí)行有償使用，采取“經(jīng)營性+非經(jīng)營性”以非經(jīng)營性服務(wù)為主的經(jīng)營模式。管線單位向運(yùn)營單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，雙方根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

最后，以質(zhì)量管理對(duì)接為手段，形成綜合管控共同體。質(zhì)量管控對(duì)接主要指通過提升團(tuán)隊(duì)管理水平，采取優(yōu)化管理、細(xì)化責(zé)任、強(qiáng)化重點(diǎn)、硬化獎(jiǎng)罰等措施，分析研究重點(diǎn)和難點(diǎn)，改進(jìn)弱點(diǎn)和盲點(diǎn)，不斷總結(jié)提升運(yùn)營服務(wù)管理水平，進(jìn)一步完善運(yùn)營體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)管廊和管線一盤棋綜合管控。

健全組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步打造目標(biāo)管理團(tuán)隊(duì)。培養(yǎng)以“長期、綜合性服務(wù)”為核心，以“管廊和管線集約化管理”為目標(biāo)，以“按規(guī)程操作、按崗位履職、按程序處理”為質(zhì)量管理抓手，大力宣傳安全、專業(yè)、滿意的服務(wù)管理理念，確保人廊管線安全有序運(yùn)行。

加強(qiáng)運(yùn)維管理，進(jìn)一步提升管理水平。一是優(yōu)化管理，把好規(guī)范流程標(biāo)準(zhǔn)關(guān)。根據(jù)不同崗位的工作標(biāo)準(zhǔn)，通過流程的設(shè)計(jì)與優(yōu)化，分級(jí)保養(yǎng)、應(yīng)急管理、問題處理與匯報(bào)、資料管理等工作流程標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)一步提升運(yùn)營效率。二是強(qiáng)化重點(diǎn)，把好服務(wù)管理質(zhì)控關(guān)。做好突發(fā)事件預(yù)防工作，嚴(yán)格管理高溫、動(dòng)火、電力等作業(yè)，定期組織火災(zāi)、洪災(zāi)專項(xiàng)演練；做好管廊的安保工作，對(duì)進(jìn)出管廊人員進(jìn)行嚴(yán)格管控，未經(jīng)批準(zhǔn)人員不得擅自進(jìn)入管廊。三是硬化獎(jiǎng)罰，把好服務(wù)管理評(píng)審關(guān)。以規(guī)章制度落地為重要評(píng)審環(huán)節(jié)，依據(jù)《管理辦法》、《綜合管廊運(yùn)營服務(wù)管理評(píng)審規(guī)定》等規(guī)章制度，對(duì)管廊運(yùn)營服務(wù)管理工作進(jìn)行分項(xiàng)打分、綜合評(píng)審，嚴(yán)格按照獎(jiǎng)懲制度進(jìn)行追責(zé)、處罰、獎(jiǎng)勵(lì)，賞罰分明。

撰寫分析報(bào)告，進(jìn)一步完善運(yùn)營體系。每年年終通過問卷調(diào)查、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式，從運(yùn)營體系的組織形式、信息技術(shù)、制度規(guī)范、服務(wù)管理等方面，分析研究管廊運(yùn)營工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，完善規(guī)章制度，細(xì)化管理界面，改進(jìn)服務(wù)管理的弱點(diǎn)和盲點(diǎn)，撰寫管廊運(yùn)營分析報(bào)告，為管廊運(yùn)營行業(yè)提供經(jīng)驗(yàn)交流。

經(jīng)過運(yùn)河商務(wù)區(qū)綜合管廊幾年的運(yùn)營管理實(shí)踐探索，管廊運(yùn)營管理體系已經(jīng)形成，在此基礎(chǔ)上，該體系正在北京副中心綜合管廊等項(xiàng)目順利推廣試行，未來將形成城市功能區(qū)綜合管廊特色運(yùn)營管理體系標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)管廊行業(yè)的整體發(fā)展。