長三角地區(qū)既是人口密集和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也是生態(tài)退化和環(huán)境污染嚴(yán)重區(qū)域，生態(tài)空間規(guī)劃不完善的問題尤為突出。具體表現(xiàn)為：區(qū)域治理溝通協(xié)調(diào)機制缺乏、區(qū)內(nèi)生態(tài)負(fù)荷過高、跨區(qū)環(huán)境保護(hù)制度匱乏等。為推動長三角城市群生態(tài)共建環(huán)境共享，建議建立跨區(qū)會商制度，完善區(qū)域溝通機制；統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)間生態(tài)，降低長三角城市群生態(tài)負(fù)荷。

一、長三角城市群生態(tài)空間規(guī)劃亟待解決的問題

區(qū)域生態(tài)治理溝通協(xié)調(diào)機制缺乏。一是缺少對城市群整體環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管的組織機構(gòu)。長期以來，長三角城市群的生態(tài)環(huán)境治理是各行政區(qū)劃內(nèi)的獨立行為，缺少一個立足于整治城市群整體生態(tài)環(huán)境的組織機構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。二是缺乏有效協(xié)調(diào)機制，以平衡各行政區(qū)域間的生態(tài)利益。例如在太湖水治理中，因太湖水面涉及蘇州、無錫、常州、湖州多市，并涉及太湖流域管理局、太湖漁業(yè)管理委員會等多個跨區(qū)域部門。各行政主體、機構(gòu)在隸屬上的分割，使各行政區(qū)域的管理目標(biāo)并不一致。管理目標(biāo)的差異，導(dǎo)致了各地區(qū)、各部門之間的邊界、利益與資源之爭日益尖銳。

區(qū)域內(nèi)生態(tài)負(fù)荷過高。由于統(tǒng)籌機制的滯后，各行政區(qū)劃內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，直接加重了生態(tài)承載負(fù)荷。在長三角城市群內(nèi)，除上海、杭州、南京等少數(shù)城市外，其余城市主要集中于中低端制造業(yè)且重構(gòu)性嚴(yán)重。如地處長江下游江蘇段的揚子江城市群區(qū)域人口密度高，生態(tài)負(fù)荷重，卻仍將石化產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，結(jié)構(gòu)體系安全隱患突出。其中，蘇南五市的石化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全省50%以上，擁有較大規(guī)?；@區(qū)20多家，且大都鄰近中心城區(qū)或縣城，給區(qū)域生態(tài)負(fù)荷帶來了巨大的負(fù)面影響。

區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度匱乏。一方面，長三角城市群缺乏統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，長三角城市群內(nèi)各省市環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、項目準(zhǔn)入、技術(shù)開發(fā)、信息共享、法律責(zé)任等方面均存在較大差異。以大氣污染防治為例，課題組梳理發(fā)現(xiàn)，江浙滬三地均制定了各自的大氣污染防治條例，但具體制度性規(guī)定存在很大差異。如針對露天焚燒秸稈的處罰規(guī)定，長三角城市群內(nèi)就有四種不同處理方式，涉及監(jiān)管部門和處罰金額均有諸多差異。另一方面，長三角城市群缺乏統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)劃法規(guī)。當(dāng)前，長三角城市群的建設(shè)主要依據(jù)《長三角城市群發(fā)展規(guī)劃》，并沒有完善的環(huán)境法規(guī)來規(guī)范城市群生態(tài)保護(hù)。仍以大氣污染防治為例，課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各省市大氣污染防治條例中均有章節(jié)涉及長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作的內(nèi)容，但內(nèi)容又都過于寬泛，可操作性不強。

二、優(yōu)化長三角城市群生態(tài)空間規(guī)劃的對策建議

建立跨區(qū)會商制度，完善區(qū)域溝通機制。一是建立城市群環(huán)境部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議制度，通過定期會晤和重大應(yīng)急事項臨時會晤等形式進(jìn)行溝通。同時，可吸納部分環(huán)境敏感型企業(yè)或非政府組織參與討論。二是試點邊界環(huán)境測評，解決現(xiàn)有環(huán)境治理中的推諉現(xiàn)象。通過跨界測量網(wǎng)絡(luò)，制訂共同的分析方法，對污染物品種和范圍進(jìn)行透徹、無爭議的科學(xué)評價。三是設(shè)定環(huán)境承載力評價指導(dǎo)程序，對各區(qū)域的環(huán)境承載力開展評估。在制定相鄰城市空間規(guī)劃時，應(yīng)將環(huán)境承載力列為重要指標(biāo)，并厘清不同地區(qū)、不同部門的責(zé)任清單。

構(gòu)建區(qū)域綜合機構(gòu)，統(tǒng)籌區(qū)間生態(tài)規(guī)劃。在跨區(qū)會商制度的基礎(chǔ)上，建議江蘇省與上海、浙江等省市積極協(xié)同，參考國外既有經(jīng)驗，上報中央統(tǒng)籌成立長三角城市群生態(tài)空間規(guī)劃委員會。從而將原本按照行政區(qū)域劃分、零散的城市生態(tài)空間規(guī)劃，轉(zhuǎn)向以功能區(qū)為主協(xié)調(diào)有序的生態(tài)空間規(guī)劃，從規(guī)劃源頭控制生態(tài)系統(tǒng)的惡化趨勢。在具體執(zhí)行上，一是利用相關(guān)機構(gòu)制定科學(xué)合理的城市群生態(tài)空間規(guī)劃與生態(tài)系統(tǒng)全面恢復(fù)計劃。二是在保留各區(qū)域大部分利益訴求的前提下，協(xié)調(diào)各區(qū)域間的生態(tài)空間規(guī)劃方案。

加強環(huán)境規(guī)劃，降低生態(tài)負(fù)荷。一是制定綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，強化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。充分利用城市風(fēng)景、環(huán)境資源與戶外綠色開放空間規(guī)劃戰(zhàn)略方案，將長三角城市群打造成一個可持續(xù)、具有地方特色的“綠色城市群”。二是構(gòu)建戰(zhàn)略環(huán)評機制，提升生態(tài)空間規(guī)劃科學(xué)性。更多利用空間紅線來約束無序開發(fā)，用總量紅線來調(diào)控開發(fā)規(guī)模強度，用準(zhǔn)入紅線推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，強化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入。這樣，一方面可在決策鏈前端實現(xiàn)早期介入，進(jìn)行源頭預(yù)防。另一方面可對計劃執(zhí)行情況開展定期評估，了解環(huán)保進(jìn)程存在的問題，第一時間發(fā)現(xiàn)問題并調(diào)整治理目標(biāo)與措施。

完善制度設(shè)計，穩(wěn)定環(huán)境生態(tài)規(guī)劃。一是設(shè)立城市群內(nèi)利益各方基于防治環(huán)境污染的行動原則。如預(yù)防原則、謹(jǐn)慎原則、治本原則、污染者負(fù)擔(dān)原則、污染影響不擴散原則、重大技術(shù)措施補償原則、可持續(xù)開發(fā)原則、環(huán)境污染不轉(zhuǎn)嫁給其他環(huán)境介質(zhì)原則等。二是對城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污染物控制總量計劃進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在協(xié)商一致的情況下由各省市共同執(zhí)行維護(hù)。同時，各省市應(yīng)在內(nèi)部法律框架下通過相關(guān)法律程序，依照協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)建立和調(diào)整自己的環(huán)保法規(guī)制度，并予以嚴(yán)格執(zhí)行。

〔本文系中共南京市委黨校譚倩承擔(dān)的江蘇省社科基金項目“長三角城市群生態(tài)環(huán)境共建共享中的國家義務(wù)研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：劉志剛endprint