蘇 楊

上篇“辟謠”了旅游與國家公園的關(guān)系，但國家公園的旅游到底有什么內(nèi)容、按什么方式來開展、經(jīng)濟支持是什么、地方參與的積極性在哪里？只有明晰這些問題，才能讓國家公園的旅游參與各方或不誤入歧途，或迷途知返，走上國家公園的旅游正道。

如何通過國家公園的旅游實現(xiàn)地方政府的發(fā)展訴求？

與世界大多數(shù)國家將國家公園作為最重要自然保護地的同時作為國民游憩地的慣例一樣，《總體方案》也明確國家公園可以在保護生態(tài)的前提下開展自然觀光、旅游。推敲起來，國家公園的旅游才是一種大旅游，這個“大”包括大綜合、大學(xué)科、大投入。

大旅游不是大規(guī)模地搞景區(qū)旅游，而指涵蓋六要素、帶動一大片、重點在轉(zhuǎn)化（綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化并增值）的特色農(nóng)牧漁業(yè)及其加工品制造業(yè)和與生態(tài)資源相關(guān)的高端服務(wù)業(yè)，而非靠簡單的門票、索道收入就坐享其成的“詞義弱化的旅游”。大學(xué)科是普通的旅游從業(yè)者從未考慮也難以企及的。僅就一般人心目中的旅游業(yè)態(tài)而言，國家公園的旅游應(yīng)與國家公園的使命相對應(yīng)，其科普教育、愛國主義教育的要求使得科技維度、人文歷史維度的環(huán)境教育必然是多學(xué)科交叉且具有創(chuàng)新性。例如，國家公園的旅游業(yè)態(tài)和發(fā)展機制與普通的大眾旅游存在顯著差別，內(nèi)容方面不僅包括了觀鳥、觀星及其他科普活動，也包括了經(jīng)過生態(tài)化改造的遠足、滑雪、騎行、垂釣等傳統(tǒng)旅游活動。不僅如此，國家公園的旅游還涉及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，是以旅游為龍頭帶動當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集成。如武夷山國家公園試點區(qū)的面積主體——自然保護區(qū)——在保護好生態(tài)的前提下，以茶產(chǎn)業(yè)為核心連帶發(fā)展了觀光、茶產(chǎn)業(yè)體驗和民宿等，最終呈現(xiàn)了旅游是龍頭、茶產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)的局面。在生態(tài)保護的前提下發(fā)展這么全、科技含量這么高的產(chǎn)業(yè)，不僅需要資金上的大力投入（要求高、見效慢），也需要建立與非政府組織、學(xué)校、志愿者等的合作機制，這樣才能確保其通過多方參與保證專業(yè)水平、體現(xiàn)全民公益性。

當(dāng)然，大旅游的“大”也包括了能直接與小集團（相對全民公益而言的“小”）經(jīng)濟利益掛鉤的小旅游產(chǎn)業(yè)，這樣的產(chǎn)業(yè)能直接給基層地方政府和社區(qū)居民帶來經(jīng)濟收益。不過，其收益渠道相對直接從市場掙錢的景區(qū)旅游來源也有區(qū)別，包括了兩個來源：合理要錢、升級掙錢。

合理要錢，是在《總體方案》已經(jīng)明確“建立財政投入為主的多元化資金保障機制”的情況下，中央和省級政府按照事權(quán)劃分給予基層地方政府財政轉(zhuǎn)移支付，而基層地方政府要改變過去“遍灑芝麻、點綴燒餅”的方式，根據(jù)生態(tài)保護績效對國家公園各利益相關(guān)方“論功行賞、獎懲分明”，獲得了轉(zhuǎn)移支付的地方政府對按照規(guī)劃和相關(guān)管理規(guī)定履行生態(tài)保護的旅游經(jīng)營者，同樣給予生態(tài)補償資金。

合理要錢只是基礎(chǔ)，既“給不夠”也難以形成“共抓大保護”的內(nèi)生機制。這方面，許多“精明”的地方政府早就算過賬，也早就表態(tài)“給的錢只是餓不死，一定吃不胖”，所以，在國家公園試點的過程中，就出現(xiàn)過被省里列入試點的地方又主動退出的情況。但這種“給不夠”的情況，本來就是中央的本意，因為“加大政府投入，推動國家公園回歸公益屬性”，即要來的錢是用于加強保護、體現(xiàn)公益性的，要錢只是提供了公益基礎(chǔ)，掙錢還得靠基層地方政府和社區(qū)構(gòu)建以國家公園大旅游為主體的綠色發(fā)展方式，其技術(shù)路線是：國家公園作為頂級保護地，其在傳統(tǒng)的以自然資源為主的景區(qū)“區(qū)內(nèi)游、區(qū)外住”的基礎(chǔ)上，還可以通過國家公園產(chǎn)品品牌增值體系，對一產(chǎn)（如農(nóng)牧業(yè)）、二產(chǎn)（如農(nóng)牧產(chǎn)品的加工）、三產(chǎn)（如生態(tài)體驗和民宿）的產(chǎn)品，將資源環(huán)境的優(yōu)勢（綠水青山）轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品品質(zhì)的優(yōu)勢，并通過品牌平臺固化推廣體現(xiàn)為價格優(yōu)勢和銷量優(yōu)勢（金山銀山），最終在環(huán)境友好和社區(qū)參與的情況下，實現(xiàn)單位產(chǎn)品的價值明顯提升，這才是保護為前提的升級掙錢。承擔(dān)了保護和發(fā)展雙重使命的這個體系當(dāng)然也很復(fù)雜，參考法國大區(qū)公園和國家公園的經(jīng)驗，應(yīng)該包括產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)體系、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、產(chǎn)品認(rèn)證體系、品牌管理和推廣體系等，產(chǎn)品可包括農(nóng)副產(chǎn)品、民宿、工藝品等，跨越一、二、三次產(chǎn)業(yè)，且可以在綜合的旅游產(chǎn)業(yè)中整合三次產(chǎn)業(yè)。而且，要從普通的旅游轉(zhuǎn)型升級到這樣強調(diào)保護和體現(xiàn)公益性的大旅游，本身就是內(nèi)容再造和產(chǎn)業(yè)升級，這需要資金扶持和技術(shù)扶持。即國家公園的旅游，很可能需要財政資金在前期支持，以形成綠色的、全面的旅游業(yè)態(tài)。其中的產(chǎn)業(yè)部分，如果某處國家公園的市場環(huán)境較好，有可能自我維持；如果條件一般，仍然需要財政支持，即其并非一種真實市場條件下的產(chǎn)業(yè)。從美國國家公園的情況看，其小旅游就是并非完全市場化，真正游客如織、收益較好的國家公園只是少數(shù)，其收入的20%會放入NPS的資金池中由國家公園體系成員單位共享。中國由于人口密度大，再借鑒法國國家公園體制改革的經(jīng)驗（可參看《法國國家公園體制改革的動因、經(jīng)驗及啟示》，載于《環(huán)境保護》2017年第19期），有可能將國家公園的旅游發(fā)展成業(yè)態(tài)更豐富、帶動能力較強、經(jīng)濟效益好于美國的大旅游，即中國的國家公園大旅游有可能更好地滿足地方政府的發(fā)展訴求，這在明年中法正式啟動保護地領(lǐng)域以國家公園為重點的合作后，有望形成更明晰的發(fā)展路徑。

當(dāng)然，必須看到，能帶動起這樣覆蓋廣泛卻又“保護為主”的旅游，基礎(chǔ)是國家公園體制和國家公園品牌。國家公園體制在權(quán)、錢方面的制度保障使國家公園能實現(xiàn)生態(tài)保護、全民公益方面的目標(biāo)（參見“事權(quán)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)相當(dāng)，中央出錢、指導(dǎo)有方——解讀《建立國家公園體制總體方案》之一”，《中國發(fā)展觀察》19-20期），而國家公園品牌則可能真正成為大旅游的頂級品牌。概括起來就是一句話：形成綠色產(chǎn)業(yè)體系，將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。

這樣的愿景有案例嗎？實話實說，沒有，但有雛形。還以前面提到的武夷山國家公園試點區(qū)為例（參見圖1），其總結(jié)經(jīng)驗時是這樣說的：結(jié)合社區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，從促進茶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大和推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，制定了相應(yīng)的扶持政策、標(biāo)準(zhǔn)，探索了社區(qū)發(fā)展機制的三種模式……武夷山國家公園是武夷巖茶和小種紅茶的核心產(chǎn)區(qū)，區(qū)內(nèi)的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個行政村均有茶葉種植，茶山面積大、分布廣，茶產(chǎn)業(yè)已是區(qū)內(nèi)村的民主要產(chǎn)業(yè)。為充分發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用，增加區(qū)內(nèi)農(nóng)民收入，福建創(chuàng)建了茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)模式，著力推動茶產(chǎn)業(yè)由單一茶葉產(chǎn)品加工向多元產(chǎn)品深加工轉(zhuǎn)變，提高附加值；鼓勵支持茶企、茶農(nóng)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)茶園；做好武夷巖茶、正山小種地理標(biāo)志產(chǎn)品保護工作，逐步確立“武夷山大紅袍”“金駿眉”的品牌形象，促進分散的農(nóng)戶與市場緊密連接并發(fā)揮正山堂、香江、武夷星等茶業(yè)龍頭企業(yè)的優(yōu)勢，推進茶產(chǎn)業(yè)向?qū)I(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；l(fā)展，并通過“公司+基地+農(nóng)戶”形式，與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機制，促使農(nóng)戶持續(xù)穩(wěn)定增收……加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的扶持力度，并優(yōu)先解決區(qū)內(nèi)村民勞動就業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在景區(qū)內(nèi)直接從事導(dǎo)游、竹筏工、環(huán)衛(wèi)工、綠地管護員等村民有1600多人。通過共享旅游發(fā)展收益，有效解決了景區(qū)的發(fā)展瓶頸和生態(tài)資源管控難點，也有效解決了當(dāng)?shù)卮迕竦木蜆I(yè)增收問題……根據(jù)南源嶺新村緊鄰武夷山風(fēng)景區(qū)和度假區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，積極引導(dǎo)搬遷戶發(fā)展“民宿”和“餐飲業(yè)”。2016年，南源嶺新村接待游客18.7萬人，創(chuàng)造經(jīng)濟收入2400多萬元，戶均年收入10萬元以上，村財收入90余萬元。

大旅游產(chǎn)業(yè)如何在最嚴(yán)格保護的國家公園發(fā)展起來？

圖1 武夷山國家公園試點區(qū)內(nèi)的茶旅結(jié)合產(chǎn)業(yè)即景

這樣搞大旅游的產(chǎn)業(yè)基地，如何在“實行最嚴(yán)格的保護”的國家公園立足，答案是基于空間功能分區(qū)的特色小鎮(zhèn)。這個答案也是《總體方案》點到的：“周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護目標(biāo)相協(xié)調(diào)，鼓勵通過簽訂合作保護協(xié)議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)?！?/p>

為何要提特色小鎮(zhèn)？因為這也體現(xiàn)了新的發(fā)展方式。2015年12月底，習(xí)近平總書記對浙江省“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)作出重要批示：“抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都大有重要意義。浙江著眼供給側(cè)培育小鎮(zhèn)經(jīng)濟的思路，對做好新常態(tài)下的經(jīng)濟工作也有啟發(fā)。”但與這些特色小鎮(zhèn)不同，國家公園的特色在小鎮(zhèn)上如何體現(xiàn)？按照已有的《國家特色小鎮(zhèn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》：小城鎮(zhèn)的特色可簡單概括為產(chǎn)業(yè)特色、風(fēng)貌特色、文化特色、體制活力等；按照住建部《開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，特色小鎮(zhèn)要有特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、和諧宜居的美麗環(huán)境、彰顯特色的傳統(tǒng)文化、便捷完善的設(shè)施服務(wù)和靈活的體制機制。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建五大核心特色指標(biāo)。顯然，只從發(fā)展角度泛泛而提的特色小鎮(zhèn)，還是一種有產(chǎn)業(yè)和風(fēng)貌特色的建成區(qū)的概念，與國家公園特色小鎮(zhèn)應(yīng)該承擔(dān)的保護前提下的大旅游產(chǎn)業(yè)基地的功能相比，大相徑庭。

明晰國家公園特色小鎮(zhèn)的特色，需要先梳理國家公園特色小鎮(zhèn)與國家公園旅游的關(guān)系：許多人往往只想到后勤基地與旅游目的地，但從生態(tài)文明制度建設(shè)和綠色發(fā)展來看，二者關(guān)系遠不止“區(qū)內(nèi)游、區(qū)外住”的升級版，更是生態(tài)文明制度綜合改革的試驗區(qū)和國家公園產(chǎn)品品牌增值體系的基地：經(jīng)過篩選的第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品按照品牌體系的要求被生產(chǎn)出來，在第二產(chǎn)業(yè)被深加工，部分產(chǎn)品被當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)消納、其他在外部市場銷售，產(chǎn)品可包括農(nóng)副產(chǎn)品、民宿、工藝品等，跨越一、二、三次產(chǎn)業(yè)，且可以在綜合的旅游產(chǎn)業(yè)中整合，即三次產(chǎn)業(yè)通過旅游串聯(lián)起來。這個過程中，資源環(huán)境的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品品質(zhì)的優(yōu)勢，并通過品牌平臺固化推廣體現(xiàn)為價格優(yōu)勢和銷量優(yōu)勢的增值得以實現(xiàn)。當(dāng)然，這個增值本身是復(fù)雜的，過程是漫長的，模式也并非普適的。而且，從市場規(guī)律來看，為保證增值的可持續(xù)性、避免惡性市場競爭，還需要依托產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、會員定制等手段，進行供給側(cè)改革。舉例來說，錢江源國家公園范圍內(nèi)的齊溪鎮(zhèn)是開化龍頂茶的源頭產(chǎn)地（參見圖2），但目前效益不佳，城鎮(zhèn)發(fā)展也與保護需求存在齟齬。如果按與國際接軌的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范茶樹種植、采摘和茶葉加工，并以會員制將茶山產(chǎn)品（包括茶葉、相關(guān)生態(tài)體驗和旅游度假）銷售出去，就可以完成資源—產(chǎn)品—商品的組合升級，其中包含了茶山產(chǎn)品的會員認(rèn)購、茶加工中的私人口味定制和用戶生產(chǎn)過程體驗、茶山邊的以獨特風(fēng)景和茶文化體驗為特色的民宿分時度假產(chǎn)品（參見圖3）等，最終呈現(xiàn)“此山此水才合我心”的獨家消費體驗。然后，通過國家公園產(chǎn)品品牌平臺對這些相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行整體管理和銷售，將與茶相關(guān)產(chǎn)業(yè)打造為齊溪鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，并在這個小鎮(zhèn)上發(fā)展培訓(xùn)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，就會使國家公園特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)形態(tài)特色鮮明并使這種產(chǎn)業(yè)造福周邊利益相關(guān)者。一旦周邊居民認(rèn)識到綠水青山可以用這樣的大旅游形式持續(xù)地變現(xiàn)，就會意識到保護環(huán)境就是保護他們的“傳家寶”“金飯碗”。當(dāng)年加拿大班夫國家公園內(nèi)世界頂級滑雪場的集體產(chǎn)權(quán)所有者堅決反對作為冬奧會場地，就是認(rèn)識到：已經(jīng)形成了可持續(xù)贏利模式后，為了冬奧會進行的大規(guī)?；ū厝黄茐漠?dāng)?shù)丨h(huán)境，使冬季滑雪、其他季節(jié)觀光的優(yōu)質(zhì)資源被破壞，不能為兩周的冬奧會毀了可世代相傳的“飯碗”（具體可參見《加拿大國家公園體制對中國國家公園體制建設(shè)的啟示》，載于《環(huán)境保護》2017年20期）。

錢江源的特色小鎮(zhèn)才剛開始起步，作為這樣的大旅游產(chǎn)業(yè)基地的目標(biāo)能否實現(xiàn)呢？不好說。但武夷山的實踐為這種大旅游提供了一個預(yù)期：2016年，武夷山市涉茶總產(chǎn)值年均增長6%以上（產(chǎn)值16.28多億元），農(nóng)村居民人均可支配收入1.46萬元，增長8.9%；并計劃到2020年全市涉茶總產(chǎn)值將達40億元。同年旅游接待總?cè)藬?shù)1077.27萬人次，旅游總收入171.41億元。

圖2 正在打造國家公園特色小鎮(zhèn)的開化縣齊溪鎮(zhèn)（位于錢江源國家公園試點區(qū)）

圖3 依托茶山的特色民宿

總結(jié)起來，這樣廣義的旅游才真正能使綠水青山可持續(xù)地轉(zhuǎn)化為金山銀山，才能在國家公園內(nèi)外形成共抓大保護的合力。也因此，目前各個國家公園試點區(qū)在規(guī)劃中，常常將人口密度較高、土地權(quán)屬較雜的區(qū)域劃為傳統(tǒng)利用區(qū)，但傳統(tǒng)利用方式是不可能真正實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化的，這樣的區(qū)域要依賴三次產(chǎn)業(yè)貫通、技術(shù)路線更新的大旅游才可能共抓大保護，命名為綠色發(fā)展區(qū)更確切。而且，按照十九大報告中提出的新發(fā)展思路，我們會發(fā)現(xiàn)，在這種發(fā)展方式下，鄉(xiāng)村自然也獲得了振興：保護前提下的綠色有序發(fā)展，實際上是在日益空心化的保護地所在鄉(xiāng)村真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的基礎(chǔ)。如果操作得當(dāng)，國家公園的旅游同時具有振興鄉(xiāng)村的功能。這并非臆想，因為法國大區(qū)公園就是這樣的目的和模式：與其國家公園不同，法國大區(qū)公園將實現(xiàn)鄉(xiāng)村區(qū)域的特色發(fā)展作為首要目標(biāo)，保護是手段，通過基于保護的特色發(fā)展，使得各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有自己的特色產(chǎn)業(yè)鏈（如櫻桃酒相關(guān)產(chǎn)業(yè)、乳制品相關(guān)產(chǎn)業(yè)及以此為基礎(chǔ)的旅游業(yè)），這樣不僅鄉(xiāng)村留住了原住民，延續(xù)了自身的文化，還多了保護的動力（具體可參見《法國國家公園體制改革的動因、經(jīng)驗及啟示》，載于《環(huán)境保護》2017年第19期）。換言之，搞好國家公園的大旅游，也是在直接落實十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

解讀到這兒，仍有許多習(xí)慣于將旅游狹義理解為大眾觀光旅游產(chǎn)業(yè)的人會問：劃入國家公園了，原來的旅游景區(qū)何去何從？這對全國的試點區(qū)來說都是現(xiàn)實問題，對云南普達措這樣將國家公園試點區(qū)中的部分范圍，直接以旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)形式出讓給企業(yè)的地方更是大問題。這個問題需要專門論證，我們后文專述。