■孫 雷

為發(fā)展農(nóng)村新型集體經(jīng)濟提供法制保障

■孫 雷

2017年11月23日，上海市第十四屆人大常委會第四十一次會議通過了《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》），這是2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》發(fā)布后全國首部地方性法規(guī)，為農(nóng)村新型集體經(jīng)濟發(fā)展提供了法制保障。

制定《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，首先是貫徹中央精神和實施國家有關(guān)法律法規(guī)的需要?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確：農(nóng)村集體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式。要抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律，依法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)益，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護?！稇椃ā贰ⅰ段餀?quán)法》、《土地管理法》等對農(nóng)村集體經(jīng)濟屬性、資產(chǎn)范圍、合法權(quán)益等作出過相關(guān)規(guī)定。制定地方性條例，是對國家法律法規(guī)內(nèi)容的具體實施。其次是維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和成員合法權(quán)益的需要。農(nóng)村集體經(jīng)濟為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收作出了歷史性的貢獻。但是，由于缺乏專門法律法規(guī)的保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟一定程度上存在著產(chǎn)權(quán)不清、能力不強、監(jiān)督不力的問題，管理缺乏透明度和多種形式的資產(chǎn)流失現(xiàn)象時有發(fā)生。加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督和管理，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占，就能從根本上維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和成員的合法權(quán)益。再次是促進農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)范健康可持續(xù)發(fā)展的需要。農(nóng)村集體經(jīng)濟是黨在農(nóng)村基層政權(quán)的主要基石，是創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。通過地方立法，鞏固和發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果，增強新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，就能促進農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，促進農(nóng)民持續(xù)增收。

制定《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，根本目的是為農(nóng)村新型集體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。農(nóng)村集體經(jīng)濟始于上世紀50年代中期高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立。1956年6月30日全國人大一屆三次會議通過并頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，規(guī)定社員私有的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。1961年6月15日，中央頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（簡稱60條），明確了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制性質(zhì)。盡管現(xiàn)有的農(nóng)村組織體制，已由村民小組、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府替代了原有的生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、人民公社，但是經(jīng)濟組織和核算體制并未發(fā)生根本性變化。進入上世紀90年代后，上海探索了農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革。2012年后，上海全面開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。截至今年6月底，已累計完成改革任務(wù)的有1624個村，占村總數(shù)的96.8%；完成鎮(zhèn)級集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)的有49個鎮(zhèn)，占總鎮(zhèn)數(shù)的40.2%。

改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村農(nóng)村集體經(jīng)濟已經(jīng)基本具備了農(nóng)村新型集體經(jīng)濟的基本特征：

一是新的組織形式。這次《條例》明確：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以登記為農(nóng)村經(jīng)濟聯(lián)合社，村、組農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以登記為農(nóng)村經(jīng)濟合作社。農(nóng)村經(jīng)濟聯(lián)合社和農(nóng)村經(jīng)濟合作社（以下統(tǒng)稱經(jīng)濟合作社）經(jīng)區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門登記并發(fā)放證書后依法取得法人資格。經(jīng)濟合作社的組織機構(gòu)由成員大會、理事會、監(jiān)事會組成，實行一人一票制。經(jīng)濟合作社應當制訂章程。成員大會或成員代表會議是經(jīng)濟合作社的權(quán)力機構(gòu)，決定經(jīng)濟合作社經(jīng)營管理的相關(guān)事務(wù)。

二是新的成員身份。這次《條例》明確：自農(nóng)村高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立以來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體生產(chǎn)生活的人員，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主程序確認，成為該集體經(jīng)濟組織成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理依法享有知情權(quán)、表決權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。成員享有的份額，應當以戶為單位記載。從而解決了農(nóng)村集體資產(chǎn)誰有份誰沒份的根本問題，實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)清晰、確權(quán)到戶的改革目標。

三是新的運行機制。這次《條例》明確：成員大會或者成員代表會議每年至少召開一次，由理事會召開、理事長主持。理事會是經(jīng)濟合作社的管理機構(gòu)，履行經(jīng)濟合作社的管理職能。監(jiān)事會是經(jīng)濟合作社的監(jiān)督機構(gòu)，對理事、主要管理人員履行職務(wù)的行為進行監(jiān)督。經(jīng)濟合作社應當建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、責任考核和風險控制等制度，定期開展清產(chǎn)核資，建立完善財務(wù)管理制度，搞好收益分配。

四是新的監(jiān)督體制。這次《條例》明確：經(jīng)濟合作社在加強內(nèi)部自身監(jiān)督的同時，還必須接受來自成員的民主監(jiān)督經(jīng)濟合作社成員有權(quán)了解本社經(jīng)營管理情況，合作社應當及時予以答復并予以解釋。區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會應當建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督制度，加強對相關(guān)法律法規(guī)實施情況的檢查。經(jīng)濟合作社還應接受農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)對其經(jīng)營管理活動的監(jiān)督指導和財務(wù)情況的審計。

五是新的發(fā)展動力。這次《條例》明確：本市各級政府應當建立完善財政引導多元投入的集體經(jīng)濟發(fā)展扶持機制，加大對農(nóng)村公共服務(wù)的財政投入，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)可以由經(jīng)濟合作社直接經(jīng)營，也可以采取發(fā)包、租賃、合資、合作方式經(jīng)營。農(nóng)村集體資產(chǎn)應當在規(guī)定的場所內(nèi)公開進行交易。出租農(nóng)村集體資產(chǎn)應以公開、公正方式擇優(yōu)選擇承租人。

貫徹《條例》要處理好若干關(guān)系：

一要處理好組織和成員關(guān)系。既要增強經(jīng)濟合作社的組織活力，又要規(guī)范經(jīng)濟合作社的行為；既要增強成員的主體意識，又要防止干預經(jīng)營管理團隊自主行為；既要堅持經(jīng)濟合作社一人一票的原則，又要調(diào)動與發(fā)揮經(jīng)營管理團隊的積極性，區(qū)分重大事項與一般事務(wù)，形成適應市場經(jīng)濟需要的經(jīng)營模式。

二要處理好自主經(jīng)營與監(jiān)督管理的關(guān)系。經(jīng)濟合作社作為特別法人，擁有自主經(jīng)營權(quán)，但絕對不能出現(xiàn)讓少數(shù)人控制占有的情況，必須建立健全內(nèi)部與外部的監(jiān)督機制，依法規(guī)范經(jīng)濟合作社的經(jīng)營管理行為。但是，外部監(jiān)督絕不是包辦代替，防止越俎代庖和束縛手腳。

三要處理好一般與特例的關(guān)系。把新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營管理成熟的經(jīng)驗，即實踐證明是有效的做法上升為法規(guī)，作為一般性規(guī)定，體現(xiàn)法規(guī)的嚴肅性和強制性。同時，針對不同經(jīng)濟合作社與不同地區(qū)條件產(chǎn)生的不同情況，允許作出一些特殊安排，可以在經(jīng)濟合作社的章程中予以規(guī)范。□

（作者系上海市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員）