中國農村義務教育財政投入體制演變歷史及啟示

文/李尚，中央財經大學財政稅務學院

本文基于歷史視角，系統(tǒng)梳理了新中國成立以來中國農村義務教育財政投入體制的演變歷史，通過定量與定性分析相結合的方式分析了其中包含的演變規(guī)律，認為農村義務教育發(fā)展中區(qū)域性的不均衡和城鄉(xiāng)不均衡，主要歸咎于長期的、歷史性的投入主體的重心不均衡，成本分攤機制不健全、不合理。相關史實的梳理和研究結論具有一定的理論意義和實踐參考意義。

義務教育；財政投入；演變歷史

1 導論

對農村義務教育財政投入的研究一直以來備受重視，相關研究成果豐富，總體來說，我國義務教育的發(fā)展水平是落后的，保障水平無論是國際橫向比較，還是在教育各階段縱向比較來看都相對偏低，國內國際的很多研究在這一點上形成了共識1。對于新中國成立以來近70年、特別是改革開放40年來的發(fā)展實踐和財政政策實踐，現有研究已經做了非常充分的研究和梳理，在諸如提議加強中央和省級財政轉移支付、提升義務教育投入主體的重心、設立科學的投入分攤機制等多個方面達成了較為一致的意見和判斷2。但是深入研究文獻可以發(fā)現，已有研究對各個歷史階段的財政政策、教育政策背后的深層次的歷史、文化、社會、經濟背景及其最終形成的規(guī)律性的發(fā)展脈絡缺乏足夠的研究，加之長期預算透明度較低帶來的數據獲取難、數據不精準等問題，從而未能完整還原和解釋相關的政策。同時，已有研究較少涉及農村義務教育體制形成背后的歷史淵源和原因，及其內部蘊含的歷史性規(guī)律，相應研究對農村義務教育財政投入體制發(fā)展歷史進程的分析較為簡單，未形成系統(tǒng)性的歷史分析框架。這些正是本文基于歷史視角的研究進行探索和補足的。百年大計，教育為本，在中華文明幾千年歷史積淀基礎上，縱觀過去百年興衰沉浮、榮辱變革，通過歷史視角的分析，或將對農村義務教育財政投入體制的演變歷程和規(guī)律做一次更為深刻的研究。

2 中國農村義務教育財政投入體制演變歷史分析

為了能夠更為清楚地展現中國農村義務教育財政投入體制演變的時間軌跡，本文總體上將時間線索分為新中國成立前和新中國成立后，前者包括清末之前的歷史階段和清末民國階段，后者包括六個階段。下面結合財政、預算透明度發(fā)展、經濟、國際政治經濟等背景，對這些歷史階段進行分析。

2.1 新中國成立前的義務教育發(fā)展狀況

2.1.1 清末之前的歷史階段

在清朝末年出現義務教育萌芽之前，中國古代教育主要以官學和私學兩種形態(tài)為主3，前者主要是為統(tǒng)治階級的子弟服務，同時也服務通過科舉考試制度層層選拔上來的非統(tǒng)治階級子弟，后者主要是非統(tǒng)治階級子弟接受早期啟蒙教育和接受準備科舉考試教育的場所。官學基本依靠統(tǒng)治階級直接提供經費，而私學，特別是最普遍的面向啟蒙教育的私塾，教師主要來自科舉落第的文人和其他有文化修養(yǎng)的人士，所有辦學經費基本全部依賴學生所在家庭的供奉和捐贈，可以說投入主體主要依賴地方民眾。古代這種教育體制自商周起沿襲兩千余年基本格局未發(fā)生重大變化，其配套的科舉考試制度在隋唐興起后也沿襲一千三百余年，成為古代中國選拔人才的主要手段和吏治基礎，同時很大程度上也是中華文明逐步形成、演變和發(fā)展的基礎保障。后世政府的很多政策主張，莫不受這一歷史積淀的影響，留下相應的印記。

2.1.2 清末民國歷史階段

清朝末年，清政府模仿德國、美國等國家搞過一段義務教育變革。1903年，清政府頒布了《奏定學堂章程》4（舊稱“癸卯學制”），這是中國近代教育史上第一個以法令形式公布并在全國推行的學校教育體系。1911年7、8月，清政府學部派員在北京召開教育會議討論《試辦義務教育章程案》等文件，這是舊中國正式提出試辦義務教育。該案明確規(guī)定以四年為義務教育期，并提出了試辦義務教育的辦法5，同年，清政府學部頒布《強迫教育章程》，明文規(guī)定7歲以上幼童必須入學讀書，否則就要“罪及父母”6。顯然，由于時局危機，財政緊張，清政府推出該章程后的次年旋即滅亡，所以該政策推出不久即流于空文，盡管如此，這份只有10個條款的政府公文，卻開了近代義務教育的先聲7。

民國時期，義務教育得到了正式和巨大的發(fā)展。1912年元月，教育總長蔡元培發(fā)布《普通教育暫行辦法通令》8，全國的學堂從此全改名叫學校，初等小學上4年，簡稱“初小”，這4年為義務教育階段(仍稱“強迫教育”)，免收學費。1912年9月，民國臨時政府教育部頒布了《學校系統(tǒng)令》（即《壬子學制》），以國家名義規(guī)定了“初等小學四年，為義務教育”9。至此，從清末以來，各方擬議、醞釀了10余年的義務教育之事，終于被認定。1937年，南京民國政府教育部頒布《學齡兒童強迫入學暫行辦法》，這個時期的義務教育概念在官方文件里始終稱為強迫教育10。1940年4月，民國政府教育部制定《國民教育實施綱領》，規(guī)定國民教育分為義務教育和失學民眾補習兩部分，兩者同時實施，后者即新中國成立后重點繼續(xù)實施的青壯年掃盲教育。1943年民國政府出臺《國民學校法》，這一系列配套的法律法規(guī)的頒布實施，不僅使國民教育取得學制上、法律上的地位，推動了初等教育與失學民眾補習教育的發(fā)展；同時，國民教育制度的實行，也使民國政府將鄉(xiāng)村教育完全納入到了國家正規(guī)教育體系里面，第一次在中國建立起了比較系統(tǒng)的鄉(xiāng)村教育體制，為此后鄉(xiāng)村教育（主要為今天所說的農村義務教育）的發(fā)展奠定了一個良好的基礎11。

2.2 新中國成立后義農村務教育發(fā)展狀況

建國初期，新中國剛剛從戰(zhàn)亂廢墟中站起來，百廢待興，很多領域既缺乏立法保障，又缺乏實際的財政支持，農村的教育工作就是其一。由于《義務教育法》1986年4月12日才由第六屆全國人民代表大會第四次會議通過（1986年7月1日正式施行）12，所以在新中國成立后，長達37年的時間里，我國義務教育領域一直缺乏立法保障。時至今日，義務教育法已經頒布實施超過30年，新義務教育法也頒布實施超過10年，由于中國經濟轉型、城鎮(zhèn)化進程、人口的大變遷等因素，農村義務教育投入問題不僅沒有得到明顯改善，反而有進一步加劇的趨勢，農村和城市之間的二元社會鴻溝呈現出擴大趨勢，諸如師資、校舍、生源保障、教育質量、輟學率等問題反而有日趨復雜之勢，部分老少邊窮地區(qū)即便是得到了中央政府的巨額轉移支付，依然存在義務教育發(fā)展不均衡、不公平的嚴重問題13。這種狀況和我國全面建設小康社會、實現中華民族偉大復興、建設人力資源強國等國家發(fā)展戰(zhàn)略很不相符。盡管相關研究較多14，但是從歷史的角度細致梳理建國以來農村義務教育投入和發(fā)展的研究較為缺乏，使得我們無法從歷史視角對這一問題獲得更為深刻的認識和反思，進而更好地指導和規(guī)劃未來的農村教育投入與發(fā)展。另外，特別需要指出的是，從我國財政預算學科歷史發(fā)展，特別是預算透明度提升歷程來看，新中國成立后相當長時期，農村義務教育財政投入也受到預算透明度不高的深遠影響。長期的預算不透明既使得農村義務教育財政投入的具體情況得不到公開的披露，也使得后續(xù)的研究工作開展非常困難。盡管近年來中國預算透明度取得了長足的進步，但從歷史發(fā)展進程來說，極大的影響了建國以來數十年的農村義務教育財政投入體制的發(fā)展，特別是對2000年之前的農村義務教育財政投入的透明度造成了極大的影響。

綜合前期文獻研究，本文將新中國成立后農村義務教育發(fā)展分為以下六個時期，下面結合財政、經濟、國際政治經濟等背景，對這幾個時期進行分析。

2.3 新中國成立到1966年（1949-1966年）

新中國成立后整個國家是一窮二白的爛攤子，文盲率(15及15歲以上人口中的文盲比率)高達80%+，1949年到1966年的十幾年時間里，在廣大的農村，歸屬于義務教育階段的中小學基本處于制度、師資、教材等重建狀態(tài)，考慮到農村各類資源的分散，這一重建過程非常緩慢。由于沒有明確的財政投入機制，這一時期涉及到教育或者事實上等同義務教育年齡段的教育的相關法律法規(guī)，都對投入問題模糊帶過，甚至不加具體描述。如1954年《中華人民共和國憲法》16第94條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利?！眹以O立并且逐步擴大各種學校其他文化教育機關，以保證公民享受這種權利，國家特別關懷青年體力和智力的發(fā)展。第95條規(guī)定：“中華人民共和國保障公民進行科學研究、文化藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由，國家對從事科學、教育、文學、藝術和其他文化活動的公民的創(chuàng)造性活動，給予鼓勵和幫助。”顯然，這種法律姿態(tài)很高，但由于在投入機制上沒有明確，后續(xù)也沒有針對性的法律出臺，落實很難，這段時期的很多統(tǒng)計數據，都不準確，有很大的水分。在具體針對教育法律法規(guī)上，這段時期也很少。只在中央層面（教育部組織編寫，具體由中國共產黨中央委員會頒布），出臺了針對中小學的暫行工作條例。1963年3月，中央同時頒布《全日制中學暫行工作條例(草案)》（“中學50條”）和《全日制小學暫行工作條例(草案)》（又稱“小學40條”）。兩個條例實際上是整套中小學工作制度的規(guī)定，僅僅在教師條款提到“注意提高小學教師的社會地位，逐步改善他們的生活待遇”17。很顯然，從今天的現代公共財政理論視角和現代法學視角來看，這樣的條例是很難產生實際的經費保障作用的。

從實際執(zhí)行層面來看，這一時期的教育經費主要是依賴政務院出臺的各類辦法來進行統(tǒng)籌協(xié)調。根據前期研究收集的文獻可以看出，這段時間具體的教育經費管理體制也出現很大的調整和變化，期間受人民公社運動影響巨大。1950年至1953年，實行的是中央統(tǒng)一財政、三級管理的體制，教育經費基本上由國家各級財政劃撥18。1950年3月，政務院兩次作出決定，規(guī)定各大行政區(qū)、?。ㄊ校┕芾淼目h立中學以上的教育事業(yè)費，分別列入各大行政區(qū)及?。ㄊ校┴斦A算，鄉(xiāng)村小學的經費，可由縣人民政府隨國家公糧征收地方附加公糧解決。城市的小學教育經費，可通過征收城市附加教育事業(yè)費解決，民辦教師的待遇由群眾攤糧或代耕等辦法解決。校舍修建、設備購置等公用經費則由人民群眾獻工、獻料、獻款解決。19 56年以后，人民公社化運動興起，相應的教育經費保障辦法也發(fā)生了較大改變，開始實行“條塊結合，以塊為主”的管理體制，辦學經費來源是國家撥款、社隊籌集、機關企事業(yè)集資、收繳學雜費、勤工儉學等方面。廠礦、企業(yè)辦學經費由辦學的廠礦、企業(yè)自行解決，鄉(xiāng)村群眾辦學（即民辦）經費群眾集資，國家補助19。尤其是在1957年提出改變“由國家包下來”的做法，提倡在城市由街道、機關、廠礦、企業(yè)單位辦學，在農村則提倡集體辦學，并允許私人辦學，這是國家層面最早提出“人民教育人民辦”（后期有研究認為該概念具有極強的歷史局限性20）的原則。從此，中小學及幼兒園不再由教育部門統(tǒng)辦統(tǒng)管，而是由地方各類人民團體和組織具體籌辦和保障。隨著1958年國家教育部、財政部《關于進一步加強教育經費管理的意見》的貫徹實施，教育事業(yè)管理實行權力下放21。原來由縣、市承擔教育經費的普通中、小學和掃盲專職干部下放到人民公社管理，其事業(yè)經費仍列入縣級教育事業(yè)經費預算內。所收取的學生學雜費，按預算外特種資金的辦法管理，不列入國家預算之內，由教育部門直接掌握使用。這是建國后，第一次教育和財政最高管理部門聯合進行的基礎教育投入主體的重心下調，某種程度上是后來四十多年的基礎教育經費保障體制長期重心過低的開端。1960年至1963年，人民公社化運動進入高峰期，相應的政策也發(fā)生了改變22，基礎教育經費保障主體的重心進一步下移。這段時期，國務院《關于人民公社辦中小學經費補助的規(guī)定》、《關于進一步加強教育經費管理的補充意見》和《關于教育事業(yè)財務管理若干問題的規(guī)定》等規(guī)定人民公社辦中小學之經費來源：從公社公益金中抽出一定比例用作辦學經費；向學生收取一定學雜費；撥給學校一定土地，組織學生參加勞動生產的收入。

從這段時期的簡要分析可以隱約看出很多問題，尤其是基礎教育投入重心的一步步下移，客觀上必然造成基層群眾負擔過重，基層政府機關財力極度緊張?？紤]到當時超過80%的人口依然居住在更為貧窮落后的農村，廣大農民原本收入就非常微薄，這種重心的下移，所激發(fā)的負面影響難以估量23。

2.4 “文化大革命”期間（1966-1976年）

1966年到1976年“文化大革命”期間，教育事業(yè)經費的管理與使用處于混亂狀態(tài)，大量中小學停課、半停課。另外，“文革”也使得尚未鞏固的掃盲成果雪上加霜，原本初步得到控制的文盲數量，在“文革”之后，依舊保持在非常高的比例，1982年人口普查統(tǒng)計表明24,當年全國文盲半文盲多達2億3千多萬人?？紤]到教育的代際傳遞效應，在農村貧困落后地區(qū)，龐大的文盲數量造成的教育惡性循環(huán)，非常嚴重。

2.5 文革結束到義務教育法頒布實施（1976-1986年）

“文革”結束，中國開始了撥亂反正的改革工作，農村義務教育又一次面臨百廢待興的局面，很長一段時間內，基本師資都缺乏保障。1978年，五屆人大一次會議的《政府工作報告》中提到“繁榮社會主義教育文化事業(yè)”時曾指出：“全國要齊心協(xié)力，重視、支持教育事業(yè)，提高教育質量，到1985年在農村基本普及9年教育，在城市基本普及10年教育”25。從義務教育經費保障來看，這十年農村義務教育基本處于“無法可依、有規(guī)可循”的發(fā)展狀況，即雖然沒有義務教育相關的法律出臺，但文革前的一些做法，特別是投入主體重心下移的做法得到了很大程度上的繼承。當時的義務教育只是通過個別領導人的講話和教育部等部門的政策、措施來規(guī)定，而沒有法律的方式使義務教育投入體制規(guī)范化、正常化、嚴格化。直到1986年義務教育法頒布出臺，這一局面才得到初步改變。

從財政預算角度來看，這段時期主要施行的是1980年開始的“劃分收支，分級包干”（即俗稱的“分灶吃飯”）的財政體制26，基礎教育事業(yè)實行各級分擔、多方集資、多種形式辦學。這段時期，采取這樣的政策一定程度上也是“一切以經濟建設為中心”、“穩(wěn)定壓倒一切”的大政方針和客觀條件下不得已采取的措施，客觀上將廣大的農村區(qū)域作為改革和化解社會危機的緩沖區(qū)，讓這些區(qū)域“自給自足”，從而節(jié)省預算支出，集中力量辦大事。在這個時期，之所以取得了若干重大的教育成就，農村基層也未爆發(fā)重大社會矛盾和社會危機，很大程度上是土地改革（“家庭聯產承包責任制”為主）引發(fā)的紅利處于最初、最大的釋放期27，暫時抵消了廣大農民的稅費負擔。但客觀來說，這種體制從財政上是不可持續(xù)的，某種意義上也是一種不負責任的基礎教育國家財政戰(zhàn)略選擇。對于這些，中央層面也做了頂層思考和設計，《中共中央關于教育體制改革的決定》（1985年5月27日發(fā)布）就是其中之一。

2.6 義務教育法頒布實施到分稅制改革前（1986-1994年）

1986年7月1日《義務教育法》正式施行后，發(fā)展義務教育“無法可依”的情況相對大大改善，但是由于該法并未具體明確農村義務教育的投入主體和相關財政保障辦法，更沒有具體考慮城市和農村的差異，當然更沒有直面事實上存在的“二元社會”體系28，只是較為籠統(tǒng)地對義務教育投入進行了“描述性”規(guī)劃——“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。國家用于義務教育的財政撥款的增長比例，應當高于財政經常性收入的增長比例，并使之按在校學生人數平均的教育費用逐步增長。地方各級人民政府按照國務院的規(guī)定，在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費附加，主要用于實施義務教育。國家對經濟困難地區(qū)實施義務教育的經費，予以補助”29。事實證明，這種籠統(tǒng)和粗線條的法律規(guī)定，很難快速有效地解決農村義務教育發(fā)展所亟需的投入。實際上“二元社會”體系下，農村各類公共服務由于長期缺乏國家和省級財政保障，財力不斷吃緊，“82憲法”帶來的土地改革紅利在農村正面臨嚴重收縮局面。正在與此同時，城市的各類改革也進入攻堅期，國有企業(yè)下崗潮、倒閉潮不斷出現，稅收保障水平較低，中央財政也不斷吃緊，自給率長期低于1，從中央層面來看，分稅制改革勢在必行30。簡要回顧這段時期，可以清楚地看到一個趨勢，即改革開放以來，基層，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級承擔的基礎教育（義務教育）經費負擔已經呈現出越來越重的趨勢，加上土地改革紅利的消失，農民負擔已經到了極為沉重的程度，各種亂收費名目繁多，是這段時期的典型現象。而分稅制改革無疑會進一步加劇基層財政的緊張局面，進而擠壓義務教育的保障空間，加重農民負擔，所以某種意義上推進分稅制改革會對農村義務教育帶來一定程度的“誤傷”。需要指出的是，這段時期，教育政策層面推出了《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年2月13日中發(fā)[1993]3號31）。

2.7 實施分稅制改革到“以縣為主”體制確立（1994-2002年）

伴隨著1994年分稅制改革，農村義務教育發(fā)展總體上呈現一定程度的“倒退”。由于農村地區(qū)稅源的極度缺乏，加之財政轉移支付制度尚未健全，很長時間內，財政分權體制下，中國農村地區(qū)各層級的地方政府大都在不同程度上舉債或者大搞土地財政辦教育和其他公共事業(yè)32，拖欠教師工資、壓縮教師編制、降低教育基礎設施投入標準等現象頻頻發(fā)生。這段時期在教育投入傾向上,中央和省級政府的教育事業(yè)費大部分用于高等教育，對義務教育只承擔補助貧困地區(qū)和少數民族地區(qū)的責任。這就造成了一個扭曲的現象：長期以來義務教育投入主體重心過低，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔義務教育經費的責任；縣鄉(xiāng)村基礎政府和基層行政機構，財力薄弱，卻承擔了絕大部分義務教育經費。這種政府間財權與義務教育事權責任的不對稱，是義務教育特別是農村基礎教育經費短缺的重要制度原因。從數據上來看33，實行分稅制財政體制改革以后,中央政府與地方政府財政收入的比例，由1993年的22:78變?yōu)?004年的54.9:45.1（《中國統(tǒng)計年鑒2005》公布數）。中央政府掌握主要財權，但不直接負責義務教育；而地方政府，財力薄弱，卻承擔著發(fā)展義務教育的責任，負擔絕大部分義務教育經費。到了2000年前后，這種義務教育投入主體重心長期（從1950年代中期算起，近半個世紀）過低的發(fā)展狀況，已經在新世紀到來之際達到了難以為繼的程度，改革勢在必行。截止2000年，盡管地方政府名義上的“普九”目標達成，但事實上的問題卻更加復雜。多項研究表明34，這一階段農村初中生的真實輟學率達到令人難以置信的比例（多地超過50%），這也不難解釋為什么在1992年全面改革開放后，中國農村長期、持續(xù)地為南方沿海城市輸送大量低教育水平的勞動人口35。

這一時期，中央層面出臺了兩份重要政策，一份是1999年1月1 3日發(fā)布的《面向21世紀教育振興計劃》（國發(fā)[1999]4號）36,另一份是《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》37（中發(fā)[1999]9號）。與此同時，新千年的到來使國際政治、經濟形勢也在發(fā)生巨大的變化，亞洲金融危機剛剛結束，全球化浪潮、信息化浪潮正在迅速發(fā)展。正是在這樣的國內、國際背景下，2002年國務院辦公廳下發(fā)了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，提出要“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的農村義務教育管理體制，從而正式確立了“以縣為主”的農村義務教育投入機制38。 在國家發(fā)展層面，農村的改革緩沖區(qū)（甚至是犧牲區(qū)）角色逐步得以得到重視，“三農”問題日益受到全社會關注，“工業(yè)反哺農業(yè)”、“城市反哺農村”業(yè)已達成共識39，隨著“以縣為主”體制的逐步建立和完善，基本改變了農村九年制義務教育主要由鄉(xiāng)、村兩級舉辦，尤其是主要靠農民群眾出錢出力舉辦的局面，使農村義務教育逐步走向了以政府辦學為主的道路。國家、省和縣級政府成為義務教育投入的主體，原有的農村教育事業(yè)費附加、農民教育集資等籌措教育經費的各種渠道逐步取消，廣大農民的負擔得到了較大程度的減輕。

2.8 “以縣為主”體制確立到目前（2002年以來）

總體來說，“以縣為主”體制確立的時間，也是形式上“普九”剛剛完成的時間，如上所述這個時間節(jié)點恰恰是農村義務教育階段發(fā)展到了一個關鍵的瓶頸期和臨界點，很多矛盾都積累到了不可調和的狀態(tài)。僅僅是形式上確定“以縣為主”是遠遠不夠的，僅僅是農村義務教育投入主體重心的輕度提升，縣級財政吃緊、農民負擔沉重這樣的根本問題并未解決，進一步深化農村義務教育投入相關的稅費改革、體制改革依然在推進，這些在2005年前后密集出臺的有關農村的稅費改革和義務教育階段學雜費改革（兩者非常同步，之前也都在不同省份做過試點）上可以看出。集中的、突破性的改革迫在眉睫。

2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第19次會議經表決決定，《農業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止。同日，國家主席胡錦濤簽署第46號主席令，宣布全面取消農業(yè)稅40，至此，在我國實行了近半個世紀的《農業(yè)稅條例》（1958年6月3日第一屆全國人大常委會第96次會議通過實施）正式結束，中國大地上延續(xù)了2600年的“皇糧國稅”——農業(yè)稅（含各種“費”），終于走進了歷史。與此同時，全面免除農村義務教育學雜費的改革，也正式實施，2005年12月23日，國務院常務會議決定發(fā)出《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，其核心內容就是“從2006年開始，全部免除西部地區(qū)農村義務教育階段學生學雜費，2007年擴大到中部和東部地區(qū)”，該項改革推進非常順利，到2007年春季開學,全國農村義務教育階段學生已經全部免除學雜費41。在今天反思來看，這項改革雖然推出顯得略晚，但依然非常重要。因為在2000年前后，很多初中生的學雜費每學期在400元左右（相當于城市一般工作人員近一個月的收入），一年接近千元。由于農村多數家庭有兩個孩子，如果都上學每年僅學雜費和書本費等就2000元左右的支出，這對于當時現金收入極度缺乏、同時還要交“皇糧”的農村家庭，是非常沉重的負擔。這種負擔也解釋了很多研究中發(fā)現的農村義務教育階段出現的家庭“重男輕女”，只讓男童上學，或者很多初中生選擇在初二或者初三輟學打工等現象。

同樣與上述兩項極為重大的改革同步發(fā)生的是新《義務教育法》42的修訂通過（2006年6月29日）和施行（2006年9月1日起施行），該法第一次系統(tǒng)、具體、完善地明確了義務教育的投入保障機制和免費定位，尤其是農村地區(qū)義務教育的投入和經費保障機制（其第六章專門談經費保障）。以上三大改革同步進行，是歷史性的，也是內生性的，是各種農村社會經濟矛盾發(fā)展到一定階段后，政府做出的應對措施。從中，可以清晰地看出農村稅費、農村義務教育學雜費、國家層面的立法保障三者之間的復雜和緊密關系?？偟膩碚f，這一階段農村義務教育公共投入主體的重心過低，其公共投資責任與管理責任幾乎完全交給了縣級及其以下的基層政府，中央政府和省政府在農村義務教育投資責任中所扮演的角色相對有限，離責任主體地位相去甚遠，因此于情于理于法，農村義務教育投入主體的重心上移勢在必行43。

這種上移趨勢，從新《義務教育法》2006年施行到現在的十年的時間可以看出。這一階段，農村稅費改革正式施行，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)于2010年7月19日頒布44，十七大報告首次提出“學有所教”概念45，“人民教育國家辦”開始成為主流民意和主流政治話語。從數據來看，財政性教育經費占整個GDP的比例在2012年首次歷史性地超過4%，達到4.28%，并在2017年之前實現了連續(xù)5年超過4%46。盡管如此，農村義務教育投入依然不容樂觀，各種內生性的問題依然非常繁多，改革要解決的問題依舊多樣化、復雜化。隨著農村義務教育投入重心逐步上移到中央政府和省一級政府，在廣大農村區(qū)域，原本的農村教育附加和各類農村教育集資被取消，意味著原本“以縣為主”的義務教育財政體制下的非財政性經費大幅度減少，農村義務教育長期對預算外經費的依賴狀況面臨不得不改變的局面，對應的農村義務教育經費缺口則由國家財政撥款或者轉移支付等形式補充。因此必須指出，由于上述改革的相對滯后性，中央和省一級財政對農村義務教育的直接投入和轉移支付不會迅速、有效地填補廣大農村預算外經費突然缺失帶來的財政缺口，縣級教育財政到目前為止依然非常緊張。各地縣級政府在這一時期更為嚴重地依賴地方債和土地財政帶來的非稅收入，進而引發(fā)更長期的、持續(xù)性的財政投入上的惡性循環(huán)。除了財政分權的因素，中國處于高速發(fā)展和社會復雜變遷之中，城鎮(zhèn)化帶來的人口遷移疊加信息化、“中等收入陷阱”、留守兒童現象、空心村現象等各類趨勢和問題，使得農村義務教育呈現出更加復雜的發(fā)展趨勢，相應的投入問題也更加復雜。這同時意味著，造成上述經費缺口的原因，也并非農村稅費改革這一政策原因，在整個農村經濟、農村財政、農村義務教育體系中，還存在一些內生性的影響農村義務教育經費的問題需要探索。歸根結底，教育財政投入績效、教育財政監(jiān)督、教育投入項目管理、師資保障等內涵發(fā)展和科學發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，已經需要給予越來越多關注，建立現代財政制度的改革趨勢和呼聲，在農村義務教育投入上已經顯得愈發(fā)明顯。

綜合上述研究可以發(fā)現，盡管在2002年后，新的農村義務教育財政投入體制確立，農村義務教育發(fā)展取得了重要成就，但是面向未來，整體來看，農村義務教育投入依然不容樂觀。農村義務教育發(fā)展中，各種內生性的問題依然非常繁多，改革要解決的問題依舊多樣化、復雜化。隨著農村義務教育投入重心逐步上移到中央政府和省一級政府，在廣大農村區(qū)域，原本的農村教育附加和各類農村教育集資被取消，意味著原本“以縣為主”的義務教育財政體制下的非財政性（主要是各類預算外收入）經費大幅度減少，農村義務教育長期對預算外經費的依賴狀況（預算外依賴）面臨不得不改變的局面，對應的農村義務教育經費缺口則由國家財政撥款或者轉移支付等形式補充。除了財政分權因素，中國處于高速發(fā)展和社會復雜變遷之中，城鎮(zhèn)化帶來的人口遷移疊加信息化、“中等收入陷阱”、留守兒童現象、空心村現象等各類趨勢和問題，使得農村義務教育呈現出更加復雜的發(fā)展趨勢，相應的投入問題也更加復雜。這同時意味著，造成上述經費缺口的原因，也并非農村稅費改革這一政策原因，在整個農村經濟、農村財政、農村義務教育體系中，還存在一些內生性的影響農村義務教育經費的問題需要探索。歸根結底，教育財政投入績效、教育財政監(jiān)督、教育投入項目管理、師資保障等內涵發(fā)展和科學發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，已經需要給予越來越多關注，建立現代財政制度的改革趨勢和呼聲，在農村義務教育投入上已經顯得愈發(fā)明顯。

3 農村義務教育財政投入體制演變規(guī)律

3.1 基本演變規(guī)律

從上述研究背景梳理可以初步看出，農村義務教育財政投入體制有著深厚的歷史背景，新中國成立后相關的法律、政策制定背后既有現實的考量，也有較強的歷史烙印，這是過去很多研究所忽視的重要研究方面?？傮w來說，基于公共財政分權理論，我們可以看出農村義務教育財政投入主體的重心，呈現出以下較為清晰的規(guī)律：

“初始很強（建國到1950年代中期以前）——人民公社運動和文革期間迅速降低直至崩塌（1950年代中期到1976年）——改革開放后逐步降低到鄉(xiāng)村一級并在分稅制改革之后累積嚴重的發(fā)展矛盾和社會矛盾（1976-2002年）——“以縣為主”體制改革后逐步提高并在提高中出現區(qū)域性不均衡、城鄉(xiāng)不均衡和部分區(qū)域的降低（2002年到目前）——當前尚未出現明確的農村義務教育財政投入分擔機制，與此同時農村義務教育又進入到新的歷史發(fā)展階段”。

根據前期文獻梳理和初步研究，本文對上述歷史規(guī)律初步繪制了一張圖（見圖3-1），該圖不僅可以更清楚地展現這一規(guī)律，在結合各個時期的政治、經濟、財稅改革、國際背景等的綜合分析后，還能夠更清楚的展現我國農村義務教育發(fā)展中長期存在的問題和解決辦法，對未來農村義務教育財政投入體制改革做出展望。

圖3-1 中國農村義務教育財政投入體制演變歷史規(guī)律

需要說明的是，該圖是對整個農村義務教育財政投入體制歷史發(fā)展階段的較為粗略的描述，其中各個階段投入主體（投入重心）的變化趨勢以及相應的量的更精確的描述，還需要在后續(xù)研究中通過相關計量、統(tǒng)計研究，定性分析與定量分析相結合，從而予以支撐、修正。

3.2 本文相關研究意義與啟發(fā)

通過上述對農村義務教育投入的歷史視角的研究，建國以來我國農村義務教育投入在不同歷史階段的表現形式、效果和存在的問題得到了較為系統(tǒng)的分析，尤其是將統(tǒng)一歷史時間軸中涉及到的財稅改革、教育改革、國家改革與發(fā)展等多個線索進行并行和關聯分析，這對豐富農村義務教育財政投入歷史研究，完善和充實義務教育階段教育財政理論、方法和案例都具有重要的意義。

3.2.1 總結了農村義務教育發(fā)展歷史中存在的財政投入問題

本文在歷史視角分析的基礎上，更精準地剖析了農村義務教育財政投入存在的問題，對問題形成的內在機制、外部環(huán)境、問題的內涵和外延、可能引發(fā)的后果等進行深度分析和總結。尤其是對義務教育發(fā)展不均衡的深層次原因進行了分析，初步認為這種發(fā)展上的不均衡，包括區(qū)域性的不均衡和城鄉(xiāng)不均衡，主要歸咎于長期的、歷史性的投入主體的重心不均衡，成本分攤機制不健全、不合理。作為一次系統(tǒng)的歷史梳理，論文的基礎研究屬性較強，牢牢立足歷史，著眼未來發(fā)展，因此相關結論對中央和地方層面的財政預算執(zhí)行部門具有重要的實踐參考意義。

3.2.2 豐富了農村義務教育財政投入歷史研究

過去較多的關于農村義務教育財政投入研究屬于政策研究和理論研究范疇，對相關問題的歷史研究往往簡單帶過，尤其是沒有充分按照歷史研究方法進行研究，這使得我們往往無法正視歷史、看清歷史和利用歷史的借鑒價值，從而可能導致在重大決策中出現失誤或者延誤。而本文豐富了這個領域的研究內容，為后續(xù)研究提供基礎性的歷史資料線索、擴展研究線索。

3.2.3 完善和充實了義務教育階段教育財政理論、方法和案例

建國以來財政學的發(fā)展取得了重大進步，但是具體到一些財政支出的分支領域，相關的研究還不夠具體和深入。教育財政學領域就是其中之一，尤其是其中的農村義務教育財政，相關的研究尤為薄弱，特別是在公共財政分權理論基礎上的研究目前開展得尚不夠深入。本文把各個歷史時期農村義務教育財政投入的法律依據、實施辦法、實施效果、取得的成就、存在的問題、后續(xù)的改革方向等，按照時間線索和關聯線索，進行系統(tǒng)分析，從而形成了不同歷史階段的多個研究對象和案例，對新中國成立以來農村義務教育財政投入的形成了更完整的認識。這些研究對完善和充實義務教育階段教育財政理論、方法和案例，促進后續(xù)研究開展，具有非常重要的理論意義。

3.2.4 為中央和國家層面政策制定全國性的農村義務教育政策提供參考

中國義務教育發(fā)展存在嚴重的區(qū)域發(fā)展不均衡和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等一系列問題，如何利用稅費改革、轉移支付、重大專項、重點工程、重要布局等政策等手段和措施，促進義務教育均衡發(fā)展，提升農村義務教育辦學水平，提高農村地區(qū)人才培養(yǎng)質量，都需要從更宏大，更歷史性的視角來回顧和反思建國以來中國農村義務教育的發(fā)展歷史和其中的財政投入歷程，從而做出科學決策。

4 結論

往事可鑒，未來某種意義上無需預測已然到來，未來幾年到20 20年以及更遠的發(fā)展規(guī)劃時間節(jié)點，中國發(fā)展上的若干重大目標需要達成，更遠的未來，要實現中華民族偉大復興的中國夢，其中農村義務教育備受關注。所有這些偉大目標離開占中國人口半數的農村地區(qū)和農村地區(qū)的義務教育健康、興旺發(fā)展，都是缺乏保障的，更是不切實際的。某種意義上我們不能僅僅看到當前的問題和當前的政策，去提出建議和批評，更重要的是將上述歷史過程用科學的歷史研究方法，進行細化研究和分析，將統(tǒng)一的時間軸中包含的立法、財稅改革、國家發(fā)展、中國義務教育改革與發(fā)展、中國農村發(fā)展和“三農”問題演變等線索，進行并行和關聯分析。最終可以對新中國成立近70年來中國義務教育發(fā)展中存在的問題做一個更系統(tǒng)、更精細化的梳理，并將研究焦點聚集在農村義務教育投入主體的重心變化和相應預算經費分擔機制之上，從而得出更加深刻，更富有遠見的結論，對當下的財稅改革，特別是涉及到農村義務教育投入的改革提供有深刻見地的參考意見。

作為歷史視角的研究，本文對建國以來農村義務教育財政投入體制演變的歷史階段做出的劃分、界定可能具有一定的創(chuàng)新意義。相比過去以改革開放前后和分稅制改革為基本時間節(jié)點的劃分方法，本文初步研究做出的六階段劃分方法更為細致，更符合體制和政策演變的歷史脈絡。同時，本文在對建國以來農村義務教育財政投入體制演變歷程的描述上具有一定的創(chuàng)新性，本文將農村義務教育財政投入體制的演變，簡化處理為投入主體的重心變化軌跡，這樣原本較為定性的、政策性、存在巨大區(qū)域差異性的分析，就能夠轉化為定性與定量相結合的分析。由于這種重心的變化軌跡總體上是在“國家-省-市-縣-鄉(xiāng)村”這樣一個不同層級財政投入主體框架范圍內進行，所需的定量要求精確度要求不高，適合定性與定量相結合進行分析，從而能夠完成如“圖3-1”所展示的一個歷史軌跡圖，能夠形象的展示建國以來農村義務教育投入體制變革歷程，揭示出一些規(guī)律性、系統(tǒng)性的發(fā)展脈絡，并對展望未來農村義務教育投入體制改革與發(fā)展提供了一個更為清晰的描述范式。

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46 人民日報人民時評：以4%為起點，實現“更好的教育”htt p://opinion.people.com.cn/n1/2017/0925/c1003-29555693.html，2017年09月25日。