探索實(shí)行土地休耕制度試點(diǎn)推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究

□ 劉喜寶 王 宏

探索實(shí)行土地休耕制度試點(diǎn)推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究

□ 劉喜寶 王 宏

哈爾濱是全國(guó)產(chǎn)糧第一大市，探討實(shí)行土地休耕制度有利于改良土壤成分，對(duì)調(diào)整糧食供求關(guān)系、提高耕種效益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。目前，我市在土地利用、耕地保護(hù)方面和國(guó)內(nèi)其他產(chǎn)糧省市一樣，也存在著過(guò)度使用和地力透支問(wèn)題。按照“創(chuàng)新 、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的五大發(fā)展理念，通過(guò)休耕讓土地休養(yǎng)生息，進(jìn)而推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是未來(lái)我市農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本路徑和必然選擇。

一、糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基本概念和我市糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾主要體現(xiàn)

（一）糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本概念。供給側(cè)改革這一概念是在2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出的。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”概念。所謂供給側(cè)改革，就是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵就是要抓好去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)。農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，同樣面臨各種結(jié)構(gòu)性矛盾。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國(guó)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，其改革是否成功也直接影響供給側(cè)改革的成效。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是通過(guò)提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契合消費(fèi)者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

保障國(guó)家糧食安全是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本底線。糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的核心內(nèi)容。推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既是我市落實(shí)中央和省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神的實(shí)際需要，也說(shuō)明我市糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾比較尖銳，因而成為改革的重點(diǎn)之一。所以，我們要立足糧食行業(yè)的實(shí)際，在推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中，切實(shí)抓好去產(chǎn)能、去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板等一系列艱巨任務(wù)。

（二）我市糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的主要體現(xiàn)。我市是全省重要糧食主產(chǎn)區(qū)和商品糧生產(chǎn)基地，糧食產(chǎn)量、商品糧、銷售量均占全省四分之一以上。全市現(xiàn)有倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)248戶，總倉(cāng)儲(chǔ)能力1758萬(wàn)噸。當(dāng)前，我市和其他糧食主產(chǎn)區(qū)一樣，也存在著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出的問(wèn)題。

1. 糧食出現(xiàn)階段性與結(jié)構(gòu)性過(guò)剩。長(zhǎng)期以來(lái)，省、市按照國(guó)家的要求，高度重視“三農(nóng)”工作，尤其是哈爾濱市的糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了連年大幅度增長(zhǎng)的目標(biāo)，牢牢坐穩(wěn)全國(guó)產(chǎn)糧第一大市的“霸主地位”，為黑龍江省成為全國(guó)糧食安全“壓艙石”做出了積極貢獻(xiàn)。2004年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了種糧直補(bǔ)、取消農(nóng)業(yè)稅等一系列惠農(nóng)政策，尤其是2007年對(duì)東北“三省一區(qū)”實(shí)行玉米臨時(shí)儲(chǔ)備政策進(jìn)行托市收購(gòu)以來(lái)，極大地調(diào)動(dòng)了我市農(nóng)民種糧積極性。此后，我市糧食產(chǎn)量、糧食庫(kù)存量逐漸攀升，不斷創(chuàng)造歷史新高。

2007年以來(lái)全市糧食播種面積、產(chǎn)量、商品量統(tǒng)計(jì)單位：噸、公頃

從圖表上不難看出，除2012年以外，全市糧食產(chǎn)量總體上處于增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，而且產(chǎn)量較大，這充分說(shuō)明我市為保障全國(guó)糧食安全做出了積極貢獻(xiàn)，通過(guò)糧食產(chǎn)量的增加，也有效地拉動(dòng)了全市農(nóng)民種植業(yè)收入，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

但是，也存在一些不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)是階段性過(guò)剩與結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，糧食供給的總量大于總需求。玉米品種出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，且尤為突出。同時(shí)，我市糧食行業(yè)還存在高能耗、低水平、粗放式的落后加工產(chǎn)能，存在長(zhǎng) 期虧損、資產(chǎn)負(fù)債率高、停產(chǎn)半停產(chǎn)的“僵尸”企業(yè)。糧食生產(chǎn)、糧食加工都存在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新體制機(jī)制、去產(chǎn)能等問(wèn)題。

2. 糧食面臨巨大的庫(kù)存壓力。在糧食不斷增產(chǎn)豐收、政府托市收購(gòu)的大背景下，我市的糧食庫(kù)存面臨著巨大壓力。2016年，我市糧食庫(kù)存總量達(dá)到歷史峰值，全市累計(jì)收購(gòu)農(nóng)民出售糧食1393.1萬(wàn)噸，從糧食企業(yè)收購(gòu)庫(kù)存情況看，全市范圍內(nèi)糧食庫(kù)存總量達(dá)到1843萬(wàn)噸，其中政策性糧食庫(kù)存1680萬(wàn)噸、商品糧163萬(wàn)噸，創(chuàng)歷史新高。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織測(cè)算，去年全球谷物產(chǎn)量、庫(kù)存量繼續(xù)保持較高水平，分別達(dá)到25.3億噸、6.4億噸。我國(guó)的糧食庫(kù)存至少占到全球谷物庫(kù)存量的1/3以上，糧食產(chǎn)量高、價(jià)格高、庫(kù)存高，“三高”特征明顯，給糧食收購(gòu)、安全儲(chǔ)糧和消化庫(kù)存帶來(lái)了前所未有的壓力。

3. 糧食面臨降成本的艱巨任務(wù)。自2007年以來(lái)連續(xù)實(shí)行托市收購(gòu)政策的支撐下，國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格處于全球“高地”，呈現(xiàn)產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、原糧與成品糧、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)三個(gè)糧食價(jià)格“倒掛”局面，我市作為全國(guó)產(chǎn)糧大市，給糧食銷售工作帶來(lái)了一定程度上的影響。國(guó)家實(shí)行托市收購(gòu)在有效保護(hù)種糧農(nóng)民利益的同時(shí)，也帶來(lái)了糧食補(bǔ)貼、糧食收購(gòu)、糧食倉(cāng)儲(chǔ)成本增高的問(wèn)題。去年，國(guó)家對(duì)東北“三省一區(qū)”玉米購(gòu)銷實(shí)行市場(chǎng)化改革，對(duì)糧食實(shí)行“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”。我市共有54家（91個(gè)庫(kù)區(qū)）地方國(guó)有購(gòu)銷企業(yè)中，僅有7家參與了市場(chǎng)化收購(gòu)，僅占13%，收購(gòu)量?jī)H為8.4萬(wàn)噸。同時(shí)，2013年儲(chǔ)存的政策性糧食雖然已經(jīng)基本出庫(kù)，但是現(xiàn)存的2014年、2015年糧食仍然達(dá)到近500萬(wàn)噸，近三年內(nèi)國(guó)家財(cái)政還將拿出5.8億元的保管費(fèi)用。降低成本是我市糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重大問(wèn)題。

4. 糧食面臨補(bǔ)短板的巨大壓力。供需脫節(jié)是糧食問(wèn)題的最大“短板”。從消費(fèi)看，我市城鄉(xiāng)居民糧食消費(fèi)需求加快升級(jí)，已不滿足于“吃得飽”，而要“吃得好”，吃得安全、營(yíng)養(yǎng)、健康，綠色優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品消費(fèi)需求旺盛，缺口很大。同時(shí)，從田間到餐桌的糧食質(zhì)量安全體系不健全，重金屬超標(biāo)、農(nóng)藥殘留、霉?fàn)€變質(zhì)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。糧食行政管理工作必須要從解決“吃得飽”到滿足“吃得好”轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)要解決行政管理職能越位、缺位、不到位現(xiàn)象；糧食企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)淡薄，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)匱乏；地方國(guó)有購(gòu)銷企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式粗放，經(jīng)營(yíng)方式單一，精深加工能力較弱，無(wú)糧食產(chǎn)品自有品牌；糧食行業(yè)年輕化、專業(yè)技能強(qiáng)的人才緊缺等等問(wèn)題。同時(shí)，糧食生產(chǎn)面臨農(nóng)田水利、科學(xué)儲(chǔ)糧等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、水土資源污染較重等問(wèn)題，尤其是長(zhǎng)年種植玉米的區(qū)、縣（市）農(nóng)民過(guò)量使用化肥、農(nóng)藥，使土地產(chǎn)出率降低。

二、土地休耕是糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要選擇

（一）土地休耕的基本概念。休耕是指土地所有者或使用者為提高以后耕種效益、實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)有效利用，采取一定時(shí)期內(nèi)土地休養(yǎng)生息、不耕種，以保護(hù)、養(yǎng)育、恢復(fù)地力的一種措施。土地休耕制度是指在政府宏觀調(diào)控下，土地所有者或使用者有計(jì)劃、有組織、有步驟地將一部分耕地在一定時(shí)期內(nèi)閑置起來(lái)或進(jìn)行科學(xué)輪作，從而實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)糧于地、恢復(fù)地力、保護(hù)生態(tài)的制度安排。休耕分為季休、年輪休、長(zhǎng)休。季休是指可栽種兩季或三季的土地只栽種一季或兩季，其中一季休息；年輪休是指土地休耕周期為一年以上，多塊土地輪流休養(yǎng)，有的休一年，有的休兩年；長(zhǎng)休則是以緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩壓力或保護(hù)自然環(huán)境為目標(biāo)，對(duì)生態(tài)脆弱型的地塊實(shí)行10～15年休耕。我市在糧食過(guò)剩的情況下，實(shí)行休耕制度（年輪休或長(zhǎng)休）也是調(diào)整糧食供求關(guān)系的重要政策選擇。

（二）古今中外關(guān)于土地休耕制度的基本實(shí)踐。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一些專家、學(xué)者對(duì)土地休耕有些諱莫如深，很少有人討論，一個(gè)普遍的觀點(diǎn)是我國(guó)人多地少，糧食安全壓力非常大，基本不具備休耕的條件。實(shí)際上，自古以來(lái)我國(guó)就非常崇尚人與自然的和諧，土地休耕制度在我國(guó)古而有之。班固在《漢書(shū).食貨志》中就記載了西周以來(lái)“民受田，上田夫百畮，中田夫二百畮，下田夫三百畮，歲耕種者為不易上田，休一歲者，為一易中田；休兩歲者，為再易下田，三歲更耕之，自其處”的休耕制度。1999年以來(lái)，我國(guó)啟動(dòng)的兩輪退耕還林還草也可在某種程度上視為土地休耕。而美國(guó)、歐盟則有比較成熟的休耕制度。正是在糧食供給出現(xiàn)階段性過(guò)剩、庫(kù)存壓力空前、生態(tài)環(huán)境惡化、全球供給過(guò)剩的情況下，中國(guó)政府開(kāi)始建議在部分地區(qū)實(shí)施耕地輪作休耕制度。今年初，農(nóng)業(yè)部召開(kāi)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)會(huì)議，決定擴(kuò)大耕地輪作休耕制度試點(diǎn)規(guī)模。在東北冷涼地區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)推廣輪作1000萬(wàn)畝；在河北地下水漏斗區(qū)、湖南重金屬污染區(qū)、西南西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)休耕200萬(wàn)畝。此舉，無(wú)疑從耕地保護(hù)的角度為國(guó)家農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了有力支撐，更為提高糧食品質(zhì)、推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了積極條件。哈爾濱市作為全國(guó)產(chǎn)糧第一大市，在這種大背景下，如何推進(jìn)我市休耕制度改革試點(diǎn)已成為擺在我們面前的重大課題。在糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出的形勢(shì)倒逼下，不得不讓我們重新審視土地休耕制度。

（三）實(shí)行土地休耕制度試點(diǎn)對(duì)我市農(nóng)村工作的意義。

1. 土地休耕是農(nóng)業(yè)攢后勁的蓄水池。我市糧食出現(xiàn)階段性過(guò)剩與結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，這意味著不僅要調(diào)整糧食供給總量，還要調(diào)整糧食供給結(jié)構(gòu)。所以，我們應(yīng)該正視這個(gè)矛盾，糧食階段性去產(chǎn)能不容回避。但是糧食領(lǐng)域去產(chǎn)能應(yīng)符合其自身規(guī)律。工業(yè)領(lǐng)域去產(chǎn)能意味著要徹底淘汰部分落后與過(guò)剩產(chǎn)能，糧食領(lǐng)域去產(chǎn)能并不是要把耕地非農(nóng)化，而是應(yīng)使部分耕地暫時(shí)退出耕種，實(shí)現(xiàn)藏糧于地，與其說(shuō)是去產(chǎn)能，不如說(shuō)是儲(chǔ)產(chǎn)能。這取決于對(duì)糧食安全形勢(shì)與糧食生產(chǎn)的特點(diǎn)兩個(gè)基本判斷：一是人多地少的國(guó)情決定了我國(guó)糧食供需將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)；二是人口增加、氣候變暖、水資源短缺、環(huán)境惡化等因素決定了全球糧食供給在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將處于偏緊狀態(tài)。同時(shí)，東北地區(qū)糧食的生產(chǎn)周期比較長(zhǎng)，加之我市作為全國(guó)產(chǎn)糧大市的主導(dǎo)地位，很容易出現(xiàn)“多了多了，少了少了”的情況。這決定了我市糧食領(lǐng)域去產(chǎn)能不可能把大量耕地非農(nóng)化。因此，通過(guò)土地休耕為全市農(nóng)業(yè)發(fā)展積攢后勁，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)能的暫時(shí)退出與儲(chǔ)存將是一種合理的選擇。

2. 土地休耕是糧食去庫(kù)存的雙保險(xiǎn)。伴隨我市糧食產(chǎn)量逐年遞增，巨大的商品量、庫(kù)存量不斷創(chuàng)歷史新高，給糧食收購(gòu)和儲(chǔ)存帶來(lái)了前所未有的壓力。因此，去庫(kù)存是糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必須選擇。在沒(méi)有土地休耕制度下，所謂的糧食安全實(shí)際上只有一道安全線，僅靠糧食庫(kù)存（含進(jìn)口糧食）。而在土地休耕制度下，糧食安全將會(huì)增加一道安全線。我市在糧食去庫(kù)存的同時(shí)進(jìn)行休耕制度改革，則可以提高去庫(kù)存的操作空間。土地休耕實(shí)際是把存糧于庫(kù)改為藏糧于地、存糧于地，必要時(shí)可以快速釋放糧食產(chǎn)能，保障國(guó)家糧食安全。

3. 土地休耕是糧食降成本的調(diào)節(jié)劑。糧食從生產(chǎn)到收購(gòu)、從儲(chǔ)存到流通要經(jīng)過(guò)一系列環(huán)節(jié)，從國(guó)家的角度來(lái)看，每個(gè)環(huán)節(jié)都要支付成本。從生產(chǎn)看，政府要支付生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)等；從收儲(chǔ)看，政府要為托市收購(gòu)付出巨大的財(cái)力；從儲(chǔ)存看，政府要進(jìn)行大量的倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要提供大量的倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼；從流通環(huán)節(jié)看，政府要投入流通設(shè)施，建設(shè)流通市場(chǎng)，支付流通費(fèi)用，等等。保障必要的糧食安全與必要的庫(kù)存，相關(guān)的成本是政府必須要付出的。但超過(guò)糧食安全標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)與庫(kù)存，必然給政府帶來(lái)額外的負(fù)擔(dān)，高成本必須帶來(lái)市場(chǎng)的高價(jià)格，高價(jià)格又會(huì)形成糧食加工企業(yè)的高負(fù)擔(dān)，進(jìn)而降低國(guó)內(nèi)糧食的競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)休耕，降低了糧食產(chǎn)量，減輕了政府壓力，還原糧食本來(lái)的市場(chǎng)價(jià)格，可以對(duì)糧食高成本、高價(jià)格、高庫(kù)存起到有效的緩解作用。

4. 土地休耕是農(nóng)業(yè)補(bǔ)短板的助推器。通過(guò)休耕補(bǔ)糧食短板使部分土地得到休養(yǎng)生息，能更好地保護(hù)耕地資源，還可以緩解地力透支、水土流失、污染加重等帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，有利于我市農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)減量提質(zhì)，可有效提升我市糧食安全的質(zhì)量。通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可把更多的優(yōu)勢(shì)資源投向糧食科技創(chuàng)新，有效提升水稻等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，有利于推進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)型，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，逐步建設(shè)職業(yè)化農(nóng)民隊(duì)伍，等等。

5. 土地休耕是農(nóng)民穩(wěn)增收的定心丸。一般說(shuō)來(lái)，休耕的前提是耕地比較充足，糧食供大于求的時(shí)候比較好推行。同時(shí)，當(dāng)前糧食價(jià)格與市場(chǎng)接軌也是重要前提。休耕不但受政策影響，也受糧食價(jià)格的影響——糧食價(jià)格越低，土地所有者越愿意休耕。休耕的根本前提是人均土地占有量，直接前提則取決于糧食價(jià)格，這是硬件。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)糧食進(jìn)行市場(chǎng)化改革的政策驅(qū)動(dòng)下，我市糧食價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格逐漸趨于平等，從這幾個(gè)方面分析，實(shí)施土地休耕的前提已經(jīng)基本成熟。同時(shí)，休耕還受地力養(yǎng)護(hù)、生態(tài)修復(fù)的雙重影響。由于長(zhǎng)時(shí)期進(jìn)行掠奪性的開(kāi)發(fā)，地力逐步貧瘠，特別是農(nóng)用化肥、農(nóng)藥的廣泛使用，造成了土地的板結(jié)、貧瘠。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近60年來(lái)我國(guó)的化肥使用率增加了近百倍，年使用量突破6000萬(wàn)噸；農(nóng)藥約170萬(wàn)噸，18億畝農(nóng)田平均每畝年使用近2斤。通過(guò)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)行休耕補(bǔ)貼制度，一方面保證了農(nóng)民的政策性收入，彌補(bǔ)了農(nóng)民種糧收入的不足，另一方面給農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地以恢復(fù)的時(shí)機(jī)，以便將來(lái)進(jìn)行更好的耕種，這是確保種糧農(nóng)民利益不受損失的定心丸。

由上可見(jiàn)，糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)存在的諸多矛盾既是對(duì)我們提出的挑戰(zhàn)，也為我市土地休耕制度的實(shí)行提供了難得的機(jī)遇。

三、實(shí)行土地休耕制度試點(diǎn)的對(duì)策與建議

（一）實(shí)行土地休耕制度試點(diǎn)要遵循的基本原則

1. 保證糧食安全原則。實(shí)行糧食休耕制度試點(diǎn)必須要貫徹國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，突出我市在確保國(guó)家“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”方面的重要作用。保障國(guó)家糧食安全既是糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本線，也是休耕制度試點(diǎn)的基本底線，休耕一定要避免非農(nóng)化傾向，防止出現(xiàn)撂荒、棄耕現(xiàn)象。糧食安全原則界定了休耕制度的操作空間，這一點(diǎn)我市必須要堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行。

2. 實(shí)行循序漸進(jìn)原則。漸進(jìn)式改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)。我市對(duì)耕地進(jìn)行輪作休耕情況比較復(fù)雜，尤其是在當(dāng)前國(guó)家深化糧食市場(chǎng)化改革的大背景下實(shí)施，情況則更為復(fù)雜，改革也不可能一步到位。因此，我市要堅(jiān)持先行試點(diǎn)，探索可復(fù)制可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，選擇1～2個(gè)條件成熟的區(qū)、縣（市）試點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地組織實(shí)施。

3. 綜合配套改革原則。休耕制度試點(diǎn)會(huì)涉及糧食生產(chǎn)、糧食收儲(chǔ)、糧食流通、糧食監(jiān)測(cè)與監(jiān)管等一系列體制機(jī)制、政策的調(diào)整，這決定了休耕制度試點(diǎn)不能單兵突進(jìn)，更不能各自為政，應(yīng)遵循綜合改革的原則，統(tǒng)籌好我市農(nóng)業(yè)、國(guó)土、財(cái)政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等多部門聯(lián)合推進(jìn)，合力組織實(shí)施。

4. 自愿有序參與原則。目前，我市耕地絕大部分為農(nóng)戶承包，土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。在試點(diǎn)過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民自愿、政府引導(dǎo)、科學(xué)有序的原則，可以通過(guò)先流轉(zhuǎn)、再試行的辦法，把需要休耕的地塊進(jìn)行集中整理，穩(wěn)步推進(jìn)休耕制度試點(diǎn)。

（二）科學(xué)設(shè)定土地休耕政策目標(biāo)

1. 促進(jìn)糧食供求平衡。從國(guó)內(nèi)、國(guó)際實(shí)施休耕制度的實(shí)踐來(lái)看，一個(gè)基本的原因就是由于糧食供過(guò)于求，出現(xiàn)糧食過(guò)剩，通過(guò)休耕以達(dá)到藏糧于地、儲(chǔ)糧于地，調(diào)節(jié)糧食供求關(guān)系。這是休耕政策的基本目標(biāo)，基于此種目的的休耕可稱為“產(chǎn)能過(guò)剩休耕”。針對(duì)這一情況，我市在調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)程中，根據(jù)各區(qū)、縣（市）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，統(tǒng)一連片逐年規(guī)劃出適合休耕的地塊，合理確定休耕年限，在保證供求平衡的情況下，動(dòng)員農(nóng)戶自愿拿出休耕的土地。

2. 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。糧食的“十二連增”實(shí)際上也帶來(lái)耕地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度過(guò)大的問(wèn)題，一些地方地力嚴(yán)重透支，水土流失、地下水嚴(yán)重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題。從各國(guó)實(shí)施休耕制度的實(shí)踐來(lái)看，保護(hù)生態(tài)是休耕政策的又一基本目標(biāo)，基于此種目的的休耕可稱為“生態(tài)休耕”。對(duì)我市一些生態(tài)環(huán)境脆弱的零星地塊或不適宜耕種的地塊，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有計(jì)劃的休耕。

3. 確保農(nóng)民收入穩(wěn)定。在休耕情況下，對(duì)參與政府休耕計(jì)劃的農(nóng)民直接影響就是收入減少。因此，為了保障休耕計(jì)劃的順利實(shí)施，必須強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的政策宣傳和引導(dǎo)，采取休耕補(bǔ)貼的辦法，穩(wěn)定農(nóng)民收入。休耕補(bǔ)貼是休耕制度的核心內(nèi)容之一，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是休耕成本，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是收入。建議市政府根據(jù)當(dāng)前糧食價(jià)格情況，一次性給予農(nóng)民不低于生產(chǎn)成本、略低于市場(chǎng)價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貨幣化補(bǔ)貼。

4. 優(yōu)化改善財(cái)政支出。目前我國(guó)是按照“成本加合理利潤(rùn)”和“成本加基本收益”的定價(jià)原則來(lái)制定托市價(jià)格和目標(biāo)價(jià)格，這樣做必將使糧食價(jià)格長(zhǎng)期高于市場(chǎng)均衡價(jià)格，出現(xiàn)“高產(chǎn)量、高收購(gòu)、高庫(kù)存、高進(jìn)口、高虧損”，財(cái)政支出“高成本”。因此，通過(guò)休耕調(diào)整供求關(guān)系，按照“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的原則，完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政支持也是休耕應(yīng)有之義。這一點(diǎn)體現(xiàn)在國(guó)家政策制定執(zhí)行層面上，作為市級(jí)財(cái)政就是要不折不扣地執(zhí)行國(guó)家政策，通過(guò)不斷改革，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出。

（三）實(shí)行土地休耕制度試點(diǎn)的基本路徑選擇

1. 科學(xué)制定休耕試點(diǎn)總體方案。可以借鑒國(guó)內(nèi)一些先行試點(diǎn)省、市的做法和成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市農(nóng)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃，在對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)糧食供求形勢(shì)分析研判的基礎(chǔ)上，制定土地休耕試點(diǎn)的總體方案，提出土地休耕的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、任務(wù)、試點(diǎn)周期，這樣有利于全市糧食宏觀調(diào)控，落實(shí)好國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照土地確權(quán)后的基本數(shù)據(jù)為參照，選擇1～2個(gè)區(qū)、縣（市）作為試點(diǎn)單位，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地資源情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，以村為單位制定年度休耕計(jì)劃，以利于試點(diǎn)的順利推進(jìn)。通過(guò)一個(gè)周期的試點(diǎn)，形成比較成熟的可推廣、可復(fù)制的休耕經(jīng)驗(yàn)。

2. 合理選擇休耕試點(diǎn)區(qū)域。我市休耕試點(diǎn)區(qū)域的選擇要能夠體現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩休耕與生態(tài)休耕的不同要求，結(jié)合農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)我市玉米品種過(guò)剩的情況和生態(tài)環(huán)境面臨的問(wèn)題，建議重點(diǎn)選擇兩類區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)：一是對(duì)糧食絕對(duì)過(guò)剩、銷售消化難度大的玉米產(chǎn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)；二是在生態(tài)問(wèn)題較為突出、化肥農(nóng)藥污染較重的區(qū)、縣（市）選擇個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。因?yàn)檫^(guò)剩休耕與生態(tài)休耕的要求會(huì)有所不同，休耕的時(shí)間、補(bǔ)貼的辦法也會(huì)有所區(qū)別。具體操作辦法就是，在保障糧食安全的基礎(chǔ)上，合理確定年度休耕減產(chǎn)的計(jì)劃指標(biāo)，通過(guò)減產(chǎn)指標(biāo)來(lái)控制休耕面積，通過(guò)試點(diǎn)積累過(guò)剩休耕與生態(tài)休耕的經(jīng)驗(yàn)。

3. 合理確定休耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼方式。休耕試點(diǎn)要堅(jiān)持自愿原則，同時(shí)休耕后不能降低農(nóng)民收入。要以市場(chǎng)為杠桿，尊重農(nóng)民意愿，運(yùn)用機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償、調(diào)整土地保護(hù)費(fèi)用、土地保護(hù)合同等市場(chǎng)手段，找準(zhǔn)土地保護(hù)標(biāo)的，實(shí)現(xiàn)合理休耕的目標(biāo)。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)三個(gè)方面要求：一是對(duì)農(nóng)民自愿休耕有吸引力；二是政府可承受；三是與種糧收入保持合理比例。從理論上講，休耕補(bǔ)貼方式可采用實(shí)物補(bǔ)貼，也可采用貨幣補(bǔ)貼。實(shí)物補(bǔ)貼就是按休耕面積與單位面積補(bǔ)貼糧食數(shù)量，對(duì)休耕農(nóng)戶補(bǔ)貼糧食。貨幣補(bǔ)貼就是按休耕面積與單位面積補(bǔ)貼現(xiàn)金，對(duì)休耕農(nóng)民補(bǔ)貼現(xiàn)金。根據(jù)我市現(xiàn)狀，建議采用貨幣補(bǔ)貼的方式，具體補(bǔ)貼應(yīng)按照糧食畝產(chǎn)量×市場(chǎng)單價(jià)×80%的標(biāo)準(zhǔn)合理確定。

4. 與新一輪退耕還林規(guī)劃協(xié)同聯(lián)動(dòng)。休耕與退耕還林無(wú)論在目的、實(shí)施的方式方法上都有所不同，但是也有相同的地方，共同點(diǎn)是都會(huì)減少糧食產(chǎn)量、都需要補(bǔ)貼，等等。不同的是退耕還林、還草在某種程度上是對(duì)不適合種糧的一些陡坡地和沙化地等進(jìn)行永久休耕。而休耕試點(diǎn)是有期限的，待土地恢復(fù)地力、糧食供求關(guān)系平衡打破時(shí)，這部分土地仍將用于耕種糧食。因此，建議我市在實(shí)行休耕制度的同時(shí)應(yīng)該與退耕還林還草規(guī)劃銜接起來(lái)，這樣才能更好地實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略，使休耕制度更好地發(fā)揮作用。

5. 完善糧食對(duì)外開(kāi)放對(duì)接合作。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化向縱深推進(jìn)，國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)度越來(lái)越強(qiáng)，國(guó)際糧食形勢(shì)對(duì)我國(guó)糧食市場(chǎng)的影響更加直接,對(duì)我市的影響主要體現(xiàn)在大豆、玉米銷售方面，目前對(duì)稻米沖擊雖然還沒(méi)有顯現(xiàn)，但是我們要未雨綢繆，提早應(yīng)對(duì)。不久的將來(lái)，以美國(guó)、泰國(guó)等為主的大米即將進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，這足以說(shuō)明從國(guó)家層面要進(jìn)一步完善糧食對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，運(yùn)用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源、國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，與適當(dāng)計(jì)劃調(diào)控相結(jié)合，提高我國(guó)糧食安全的保障水平。對(duì)我市而言，實(shí)行土地休耕制度試點(diǎn)必須要運(yùn)用市場(chǎng)來(lái)解決計(jì)劃盲點(diǎn)，運(yùn)用計(jì)劃彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，在播種面積、復(fù)種指數(shù)不變的條件下實(shí)現(xiàn)糧食總產(chǎn)不減，在確保國(guó)家谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全上做出新的、積極的貢獻(xiàn)。因此，我市必須要立足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，結(jié)合省會(huì)城市建設(shè)，主動(dòng)對(duì)接“深哈”合作等對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，對(duì)上積極爭(zhēng)取政策支持，通過(guò)“引進(jìn)來(lái)”“走出去”，加快形成互利共贏的合作關(guān)系，更好地促進(jìn)糧食產(chǎn)銷對(duì)接。另外，休耕是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的改革，涉及地方政府、農(nóng)民、企業(yè)利益關(guān)系的調(diào)整，客觀上還需要全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌出臺(tái)相關(guān)法規(guī)制度，以保障休耕改革的順利推進(jìn)。

總之，就是要在我市通過(guò)實(shí)行土地休耕制度試點(diǎn)，補(bǔ)齊糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的短板，提升糧食產(chǎn)品品質(zhì)，壯大糧食精深加工業(yè)領(lǐng)域，發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。糧食行政管理部門將主動(dòng)作為，探索建立“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”糧食流通機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整糧食品種結(jié)構(gòu)，增加中高端產(chǎn)品和精深加工產(chǎn)品供應(yīng)，由保障“種糧賣得出、吃糧買得到”，轉(zhuǎn)到推動(dòng)“種糧能賺錢、吃糧促健康”。

哈爾濱市糧食局；哈爾濱市政府發(fā)展研究中心）