常兆春

摘 要：綠色發(fā)展基金對(duì)于支持地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)、提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)加快向綠色化轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。一些發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的綠色基金已經(jīng)有幾十年的發(fā)展歷程，其有效的資金組織形式、先進(jìn)的基金管理體制、科學(xué)的績(jī)效衡量體系，取得了良好的社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益。本文整理了國(guó)外推動(dòng)促進(jìn)綠色發(fā)展基金的主要做法和管理經(jīng)驗(yàn)，調(diào)查了內(nèi)蒙古正在籌建和設(shè)立綠色發(fā)展基金的基本情況和存在問(wèn)題，并提出相關(guān)啟示和建議。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展基金 環(huán)境保護(hù) 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前，全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)入了以綠色經(jīng)濟(jì)為主驅(qū)動(dòng)的新階段。2016年9月G20峰會(huì)對(duì)政府通過(guò)綠色金融帶動(dòng)民間資本進(jìn)入綠色投資領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)，政府與社會(huì)資本合作的綠色發(fā)展基金將成為重要路徑。一些發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的綠色基金已有幾十年的發(fā)展歷程，其有效的資金組織形式、先進(jìn)的基金管理體制、科學(xué)的績(jī)效衡量體系，取得了良好的社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)于支持生態(tài)文明建設(shè)、提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)加快向綠色化轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。內(nèi)蒙古自治區(qū)正處于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)綠色金融的需求不斷擴(kuò)大。然而，作為構(gòu)建綠色金融體系重要任務(wù)和主要抓手的綠色發(fā)展基金發(fā)展滯緩，存在籌建落實(shí)缺乏合力、社會(huì)資本參與度不高、基金管理機(jī)制不健全等問(wèn)題。因此，有必要研究和借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)內(nèi)蒙古綠色發(fā)展基金不斷發(fā)展壯大。

一、國(guó)外綠色基金發(fā)展情況

（一）國(guó)外推動(dòng)綠色基金發(fā)展的主要做法

一是對(duì)申請(qǐng)綠色發(fā)展基金的企業(yè)施以優(yōu)惠，增加其參與意愿。例如，紐約州能源研究與開(kāi)發(fā)署（NYSERDA）對(duì)申請(qǐng)清潔能源基金的企業(yè)，根據(jù)能源利用績(jī)效安排補(bǔ)助發(fā)放，對(duì)小型、簡(jiǎn)單的設(shè)備更換獎(jiǎng)勵(lì)高達(dá)6萬(wàn)美元，大型、定制的能源效率改進(jìn)，獎(jiǎng)勵(lì)最高可達(dá)200萬(wàn)美元，預(yù)先發(fā)放補(bǔ)助總額的75%，在項(xiàng)目按預(yù)計(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)1年后再發(fā)放剩余的25%。泰國(guó)合同能源管理（ESCO）基金為合格的中小企業(yè)（能源密集型服務(wù)業(yè)和工業(yè)部門）提供設(shè)備租賃，年利率僅為4%；向項(xiàng)目業(yè)主提供上限為300萬(wàn)美元且不超過(guò)5年的商業(yè)銀行貸款擔(dān)保，業(yè)主僅按每年擔(dān)保金額的1.75%支付費(fèi)用。

二是減免稅負(fù)，彌補(bǔ)綠色基金投資收益不足。例如，荷蘭政府對(duì)股息、利息和一般項(xiàng)目的資本利得征收25%的所得稅，而該國(guó)政府推行的“綠色基金計(jì)劃”，對(duì)綠色基金投資者僅征收1.2%的資本收益稅和1.3%的所得稅。韓國(guó)政府對(duì)投資綠色產(chǎn)業(yè)比例超過(guò)60%的產(chǎn)業(yè)投資基金給予分紅收入免稅等優(yōu)惠政策。

三是健全基金治理結(jié)構(gòu)，防止地方政府“一支獨(dú)大”。完善的治理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的基金運(yùn)作程序能激勵(lì)良好的基金管理表現(xiàn)。美、英等國(guó)綠色發(fā)展基金通常采取現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，即所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，政府作為所有者，以股東和（或）董事身份參與綠色投資機(jī)構(gòu)的治理與引導(dǎo)，綠色投資機(jī)構(gòu)在政府監(jiān)管下保持高度自治，由專業(yè)投資團(tuán)隊(duì)和管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)管理綠色發(fā)展基金，日常運(yùn)營(yíng)不受政府直接干預(yù)，擁有較大的自主權(quán)。例如，英國(guó)綠色投資銀行的治理架構(gòu)由五個(gè)部分組成：股東、政策小組、董事會(huì)、董事委員會(huì)和高級(jí)管理層；英國(guó)商務(wù)部、創(chuàng)新和技能部作為股東，與其他政府部門合作共同組建政策小組，確保英國(guó)綠色投資銀行在戰(zhàn)略層面和政府目標(biāo)保持一致，但其日常運(yùn)營(yíng)層面完全獨(dú)立于政府，董事會(huì)及其委員會(huì)負(fù)責(zé)保證銀行按照私營(yíng)部門公司治理的最佳實(shí)踐運(yùn)行，高級(jí)管理層負(fù)責(zé)其日常運(yùn)營(yíng)，董事委員會(huì)監(jiān)督銀行風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)審計(jì)。

四是建立審批監(jiān)管制度，保證綠色基金投向。例如，美國(guó)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金由聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局和州政府共同管理。各州政府獲得撥款前需制定基金使用計(jì)劃并提交環(huán)境保護(hù)局，環(huán)境保護(hù)局通過(guò)制定導(dǎo)向性政策和控制預(yù)算比例來(lái)引導(dǎo)基金投向，通過(guò)審批各州基金使用計(jì)劃、撥款申請(qǐng)等對(duì)其開(kāi)展監(jiān)督。泰國(guó)合同能源管理（ESCO）基金為降低信貸風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)制定執(zhí)行嚴(yán)格的資格審核標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，致使項(xiàng)目合格率極高。南非綠色基金（EFS）在運(yùn)作的前兩年內(nèi)就建立了堅(jiān)實(shí)的財(cái)務(wù)和法律制度，以保證綠色基金的投向。此外，美、英、澳等國(guó)針對(duì)綠色發(fā)展基金的運(yùn)作普遍建立起完善的評(píng)價(jià)與績(jī)效考核指標(biāo)，對(duì)綠色發(fā)展基金的經(jīng)營(yíng)狀況、可持續(xù)發(fā)展等進(jìn)行衡量。

五是創(chuàng)設(shè)投資研討論壇平臺(tái)，發(fā)揮非政府組織作用。以美國(guó)1996年創(chuàng)立的社會(huì)投資論壇為例，該論壇是基于會(huì)員制的非營(yíng)利性民間組織，專注于綠色發(fā)展基金討論與研究，為綠色生態(tài)投資提供交流平臺(tái)，促進(jìn)投資項(xiàng)目和綠色發(fā)展基金有效銜接。投資者可以在該論壇搭建的金融服務(wù)平臺(tái)發(fā)布項(xiàng)目信息，為具體的綠色投資項(xiàng)目尋找合適的投資人。論壇披露所有社會(huì)責(zé)任投資基金的投資策略、收益表現(xiàn)等信息，用于機(jī)構(gòu)或個(gè)人投資者比較各基金的成本、財(cái)務(wù)表現(xiàn)等情況，最終選擇合適的投資管理者。同時(shí)非政府組織還能發(fā)揮監(jiān)督作用，如監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)自身環(huán)保狀況和節(jié)能減排效果，監(jiān)督對(duì)環(huán)境污染企業(yè)的融資狀況以及對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持力度和綠色投資基金的使用情況等。

六是建立信息披露制度，增加綠色發(fā)展基金的透明度。建立信息披露制度，是實(shí)現(xiàn)管理透明化的重要途徑，可以讓投資者和社會(huì)公眾監(jiān)督基金的投向，衡量基金實(shí)施過(guò)程和程序的質(zhì)量和效果。例如，澳大利亞清潔能源金融公司和美國(guó)康涅狄格州綠色銀行等多家綠色投資機(jī)構(gòu)都定期向政府和投資者在內(nèi)的利益相關(guān)方公布績(jī)效指標(biāo)和項(xiàng)目信息，包括投資金額、投資方式和工具、項(xiàng)目完成后對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)等。

七是建立有效的投融資渠道，為社會(huì)資本便捷進(jìn)入綠色基金創(chuàng)造可能。一方面，設(shè)立社會(huì)責(zé)任投資指數(shù)。如美國(guó)MSCIKLD 400社會(huì)責(zé)任指數(shù)是美國(guó)第一個(gè)以社會(huì)和環(huán)境主題為篩選標(biāo)準(zhǔn)的指數(shù)。自1997年以來(lái)連續(xù)20年整體跑贏MSCI USA，顯示出綠色項(xiàng)目及綠色基金能夠給予投資者較好的投資回報(bào)，為私人資本進(jìn)入綠色基金提供了有效通道并增強(qiáng)了其投資信心。另一方面，采用PPP模式撬動(dòng)社會(huì)資本。如2008年歐盟投資8000萬(wàn)歐元?jiǎng)?chuàng)辦全球能效和可再生能源基金（GEEREF），其作為母基金通過(guò)從私募市場(chǎng)集資，吸納社會(huì)資金進(jìn)入，并將資金投向非洲、亞洲等地區(qū)的“地區(qū)子基金”，最終實(shí)現(xiàn)最大50倍的杠桿效應(yīng)。

八是選擇合適的基金管理人，實(shí)施專業(yè)化投資。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，綠色基金管理團(tuán)隊(duì)需要具備若干領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)能力，包括能效技術(shù)和方案、市場(chǎng)評(píng)估和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、財(cái)務(wù)分析和項(xiàng)目評(píng)估以及對(duì)能效和能源服務(wù)市場(chǎng)的了解。基金管理人的選擇有多種方案，如美國(guó)許多州通常采用公共事業(yè)公司管理、現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)管理、獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)管理三種模式。此外也可成立新的組織機(jī)構(gòu)來(lái)管理基金。這些類型的組織機(jī)構(gòu)也可聘請(qǐng)專業(yè)的基金管理人或基金管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行管理，針對(duì)各個(gè)目標(biāo)市場(chǎng)建立項(xiàng)目庫(kù)并制定市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)策略。

二、內(nèi)蒙古綠色發(fā)展基金相關(guān)情況

（一）基本情況

一是相關(guān)政策。2016年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)正式出臺(tái)《培育發(fā)展綠色基金工作方案》，提出要打造一批經(jīng)營(yíng)規(guī)范、治理良好、業(yè)績(jī)優(yōu)異、具有影響力的綠色基金，推動(dòng)內(nèi)蒙古綠色投資市場(chǎng)建設(shè)和綠色產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大的目標(biāo)；并明確了做好綠色引導(dǎo)基金培育工作、支持民間資本參與、創(chuàng)造市場(chǎng)發(fā)展的良好氛圍、推動(dòng)市場(chǎng)交流合作、加強(qiáng)綠色產(chǎn)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范健康發(fā)展、強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)溝通等七個(gè)方面的具體措施。

二是基金規(guī)模。以內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)?；馂槔?。由政府引導(dǎo)性資金和包商銀行等4家企業(yè)共同投資發(fā)起組成“環(huán)保母基金”，初始規(guī)模40億元?！碍h(huán)保母基金”作為引領(lǐng)資金可再次放大，每年預(yù)計(jì)可形成約200億元的環(huán)?；鹜顿Y規(guī)模。再以包頭市綠色生態(tài)建設(shè)發(fā)展基金為例。由包頭市農(nóng)牧業(yè)局牽頭，包頭市政府授權(quán)包頭市住房發(fā)展建設(shè)集團(tuán)公司與內(nèi)蒙古蒙草生態(tài)集團(tuán)和金融機(jī)構(gòu)組成的銀團(tuán)合作設(shè)立100億元的綠色生態(tài)建設(shè)發(fā)展基金，專項(xiàng)用于包頭市生態(tài)產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

三是基金運(yùn)作模式。以內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保基金為例。內(nèi)蒙古環(huán)保投資公司代表自治區(qū)政府出資，履行出資人職責(zé)，分5年共投入50億，并吸收社會(huì)資本共同形成環(huán)保母基金。母基金設(shè)立合伙人聯(lián)席會(huì)、投資決策委員會(huì)、專家咨詢委員會(huì)等議事決策及管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)基金投向、重點(diǎn)項(xiàng)目的篩選、績(jī)效評(píng)價(jià)等事宜的審核把關(guān)；并針對(duì)內(nèi)蒙古不同的環(huán)境治理項(xiàng)目，分別打造若干個(gè)項(xiàng)目包，按照市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，向國(guó)內(nèi)公開(kāi)招標(biāo)若干個(gè)專業(yè)的基金管理公司，由專業(yè)基金管理公司負(fù)責(zé)對(duì)投資項(xiàng)目的組織實(shí)施。子基金通過(guò)環(huán)保母基金注入的引導(dǎo)資金后，再吸收其他社會(huì)資本進(jìn)入，二次放大后形成各子基金的投資規(guī)模，并負(fù)責(zé)直接對(duì)環(huán)境治理項(xiàng)目的投資。

四是基金投向。內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)?；鸬耐顿Y方向主要有：用于解決政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共環(huán)境問(wèn)題，支持企業(yè)解決污染治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)行和污染物綜合利用過(guò)程中資金投入不足的問(wèn)題，推動(dòng)環(huán)境治理技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和第三方治理服務(wù)市場(chǎng)的形成與發(fā)展，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展等。包頭市綠色生態(tài)建設(shè)發(fā)展基金擬投向的重點(diǎn)項(xiàng)目主要是大青山南坡綠化生態(tài)建設(shè)工程，城市生態(tài)環(huán)境、黃河濕地建設(shè)工程以及生態(tài)旅游建設(shè)工程等。

（二）存在的問(wèn)題

一是綠色發(fā)展基金籌建落實(shí)缺乏合力。目前，自治區(qū)發(fā)改委、環(huán)保廳、金融辦、人民銀行等多個(gè)部門都對(duì)貫徹落實(shí)七部委指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)行了規(guī)劃部署，自治區(qū)政府也出臺(tái)了較為全面的構(gòu)建綠色金融體系的實(shí)施意見(jiàn)，但在制度安排上沒(méi)有明確由哪個(gè)部門牽頭推進(jìn)，落實(shí)過(guò)程中各自為戰(zhàn)，缺乏具體工作抓手和完善的實(shí)施政策，使得制度安排與實(shí)際推進(jìn)之間存在距離。

二是社會(huì)資本參與積極性不高。一方面，綠色發(fā)展基金主要投向污染防治、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，項(xiàng)目具有投入大、周期長(zhǎng)、收益低等特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力。另一方面，市場(chǎng)準(zhǔn)入、財(cái)稅、金融政策方面的具體配套扶持政策欠缺。例如，目前雖然自治區(qū)政府出臺(tái)了培育發(fā)展綠色基金的總體工作方案，但盟市還未出臺(tái)支持綠色發(fā)展基金的相關(guān)操作細(xì)則，相關(guān)財(cái)政稅收和金融服務(wù)支持措施還未明確。

三是部分綠色發(fā)展基金管理機(jī)制不健全。一方面，市場(chǎng)化程度低。例如，在內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)?；鸸芾碇校瑑?nèi)蒙古環(huán)保投資公司將代表自治區(qū)政府出資，對(duì)環(huán)保基金的投資方向和投資原則享有“一票否決權(quán)”，如此可能導(dǎo)致基金在進(jìn)行項(xiàng)目選擇時(shí)缺乏一定的自主權(quán)。另一方面，內(nèi)部管理機(jī)制還不健全。例如，目前包頭市設(shè)立的綠色發(fā)展基金尚處于摸索階段，相關(guān)職能部門間雖有明確分工，但未建立有效的信息溝通機(jī)制和相互制衡機(jī)制，存在信息不對(duì)稱和各自為政的問(wèn)題。

三、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒和啟示

（一）完善綠色基金投融資渠道，構(gòu)建多元化的投資主體結(jié)構(gòu)

通過(guò)建立社會(huì)責(zé)任投資指數(shù)、PPP融資模式等有效渠道，為更多的社會(huì)資本進(jìn)入綠色基金創(chuàng)造可能。同時(shí)，政府可以發(fā)揮引導(dǎo)作用，推動(dòng)、組建地區(qū)性或行業(yè)性的綠色發(fā)展基金，利用政府資金杠桿效應(yīng)影響帶動(dòng)市場(chǎng)資金流向環(huán)保行業(yè)，克服融資障礙；再通過(guò)政策調(diào)整和制度安排，發(fā)展民間資本、社會(huì)養(yǎng)老金、金融機(jī)構(gòu)、國(guó)外資本和政府資金等共同參與的多元化投資主體結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資金流更加靈活持久。

（二）選擇適合地區(qū)特點(diǎn)的綠色基金組織形式

由于受到現(xiàn)有法律和規(guī)定限制，目前比較適合我國(guó)國(guó)情的綠色發(fā)展基金的組織形式是契約型、封閉型的。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有限合伙制度更適合綠色發(fā)展基金。因?yàn)樵诖酥贫劝才畔?，政府資金占比不能太高，不作為主要合伙人進(jìn)入基金管理機(jī)構(gòu)，而只是有限合伙人。而且，有限合伙制能有效地將資本與專業(yè)人才有機(jī)結(jié)合，在明確劃分責(zé)、權(quán)、利的基礎(chǔ)上提高決策的專業(yè)水平，在激勵(lì)和約束管理人行為的同時(shí)減輕有限合伙人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

（三）出臺(tái)綠色發(fā)展基金的配套扶持措施和相關(guān)操作細(xì)則

加大財(cái)政稅收和金融支持力度，通過(guò)放寬準(zhǔn)入、減免稅收、增加獎(jiǎng)補(bǔ)、貸款貼息、引入第三方擔(dān)保、完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制等激勵(lì)措施，提高社會(huì)資本參與綠色發(fā)展基金的積極性。構(gòu)建自治區(qū)級(jí)層面的綠色基金及項(xiàng)目交流對(duì)接平臺(tái)，推動(dòng)綠色可投資項(xiàng)目的信息溝通和共享；同時(shí)要加強(qiáng)相關(guān)職能部門間的信息溝通和協(xié)調(diào)配合，切實(shí)有效推進(jìn)綠色發(fā)展基金的籌建工作。

（四）建立健全綠色發(fā)展基金管理機(jī)制

從法律層面明確綠色基金成立及運(yùn)營(yíng)機(jī)制，包括基金的政策目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、決策程序等。構(gòu)建綠色發(fā)展基金績(jī)效評(píng)估體系，按年度評(píng)估綠色發(fā)展基金的運(yùn)作效果，建立完善綠色發(fā)展基金信息披露制度，增加基金管理透明度，督促引導(dǎo)基金積極參與、持續(xù)跟蹤投資項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況，確保資金用于綠色方向。

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（作者單位： 中國(guó)人民銀行呼和浩特中心支行）

責(zé)任編輯：康偉