王凌云　支德志　郭冰

德國作為最早實行中期財政規(guī)劃的國家之一，如今已然形成了十分成熟的財政管理框架。2014年，我國才開始探索實施中期財政規(guī)劃。在此背景下，進(jìn)一步研究德國中期財政規(guī)劃發(fā)展的經(jīng)驗，對于健全我國中期財政規(guī)劃管理，推進(jìn)預(yù)算管理體制改革和提升國家治理現(xiàn)代化都具有非常重要的現(xiàn)實意義。本文秉承“以中為體，以西為用”理念，結(jié)合當(dāng)前國情，對德國中期預(yù)算管理如何實現(xiàn)本土化進(jìn)行了探討，以期為國家決策提供參考。

中期預(yù)算的基本概念、現(xiàn)實意義

基本概念

中期預(yù)算，又叫多年預(yù)算、滾動預(yù)算，中期預(yù)算框架，中期支出框架等，是年度預(yù)算的延伸形式。即政府每年在編制年度預(yù)算的同時，也編制以后若干財政年度收支的預(yù)算，并以此來提高年度預(yù)算編制有效性。有效的中期預(yù)算管理，能夠?qū)崿F(xiàn)政府資源總量跨年度的合理分配與平衡，以糾正年度預(yù)算的短視行為。

當(dāng)前我國實施中期預(yù)算的現(xiàn)實意義

實行中期預(yù)算改革，是規(guī)避年度預(yù)算短視行為，深化預(yù)算制度改革的現(xiàn)實需要。隨著現(xiàn)代公共財政管理體制的發(fā)展和國家治理體系的深化，我國現(xiàn)行的年度預(yù)算管理體制弊端日益顯現(xiàn)，它人為地割裂了預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系。中期預(yù)算規(guī)劃便是針對年度預(yù)算這一缺陷而產(chǎn)生的一種新型的預(yù)算管理模式，它是基于政府中長期決策及活動安排，并考慮部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃而確定的滾動財政規(guī)劃，對年度預(yù)算起著約束和指導(dǎo)作用。

實行中期預(yù)算改革，是增強(qiáng)財政可持續(xù)性，維持國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)實需要。當(dāng)前，我國財政收入增幅逐步下滑，剛性支出壓力增大，財政收支矛盾不斷擴(kuò)大。中期財政規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)財政收支由年度預(yù)算平衡轉(zhuǎn)向跨年度、周期性預(yù)算平衡，為合理安排各項支出的重點和優(yōu)先次序拓展了空間，從而實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。在此體制下形成的財政政策，更注重熨平經(jīng)濟(jì)周期，減少周期性因素對預(yù)算的沖擊，有效避免財政的順周期性，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用。

實行中期預(yù)算改革，是提高公共資源配置效率，保障國家重點項目的現(xiàn)實需要。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，政府投資起著舉足輕重的作用，長期的、重大的項目數(shù)量越來越多，單年度預(yù)算制度難以滿足重大項目的管理需求，需要引入中期預(yù)算來對重大項目進(jìn)行多年度、滾動安排，有效改變當(dāng)前碎片化、各自為政的項目管理格局，確保重大項目資金來源的長期穩(wěn)定，不斷提高公共資源配置效率。

德國中期財政規(guī)劃的基本模式

德國早于20世紀(jì)60年代就開始實施中期預(yù)算，是全球?qū)嵤┲衅陬A(yù)算最早的國家之一。在德國，中期預(yù)算被稱作“中期財政規(guī)劃”。當(dāng)前，德國中期財政規(guī)劃的相關(guān)經(jīng)驗已被歐盟各成員國普遍借鑒和采納。德國的預(yù)算年度是歷年制，即每年1月1日至12月31日。聯(lián)邦預(yù)算包括年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃，年度預(yù)算在中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制。

中期財政規(guī)劃的法律框架及組織保障

為了規(guī)范和約束中期預(yù)算的編制，德國以法律形式對中期預(yù)算編制的主體、程序和內(nèi)容等做了明確規(guī)定。1967年，德國聯(lián)邦議院頒發(fā)了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長促進(jìn)法》，規(guī)定聯(lián)邦政府每年在編制預(yù)算草案時，還應(yīng)編報五年財政規(guī)劃，提交議會審查，這標(biāo)志著德國正式開始實施中期財政規(guī)劃。1969年，德國聯(lián)邦議院頒發(fā)了《聯(lián)邦預(yù)算法》，闡述了中期財政規(guī)劃的具體管理措施，明確了各部門的職責(zé)范圍以及預(yù)算管理流程。2005年，默克爾政府修正了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長促進(jìn)法》，加大了聯(lián)邦政府的財政權(quán)力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。2013年修正了《聯(lián)邦預(yù)算法》，進(jìn)一步提高財政透明度，加強(qiáng)了對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控。

德國中期財政規(guī)劃編制的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是財政計劃委員會，主席是聯(lián)邦財政部長，成員由聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級政府的代表組成，包括預(yù)算編制人員，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政府官員等。德國年度預(yù)算和中期預(yù)算都需要提交議院審議。而為配合中期財政規(guī)劃編制實施，提高中期財政規(guī)劃編制的科學(xué)性、可行性和指導(dǎo)性，德國成立了專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會，做了大量的前期準(zhǔn)備工作，包括協(xié)調(diào)做好宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測、財政收入預(yù)測、制定財政平衡計劃等。該委員會一般以聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部部長為主席，其成員包括財政部長、各地方政府代表，德意志聯(lián)邦銀行等。該委員會定期開會，主要研判未來經(jīng)濟(jì)走向，討論維持經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的財政戰(zhàn)略框架、宏觀調(diào)控措施、應(yīng)對財政赤字的策略等綱領(lǐng)性內(nèi)容，為中期財政規(guī)劃的編制定下總基調(diào)。在宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測中，國家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會牽頭協(xié)調(diào)，具體由聯(lián)邦財政部和聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部，在對當(dāng)年經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，制定財政政策戰(zhàn)略，動態(tài)更新相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和財政政策。在財政收入預(yù)測中，由財政計劃委員會負(fù)責(zé)每年兩次（5月和11月）開展?jié)L動的五年期稅收測算，定期發(fā)布關(guān)于經(jīng)濟(jì)展望的預(yù)測報告和財政預(yù)測報告。

編制、審核、公開、執(zhí)行和監(jiān)督調(diào)整流程

部門編制及審核。首先，在部門編制開始前，聯(lián)邦財政部會先根據(jù)未來經(jīng)濟(jì)前景，向各支出部門發(fā)布財政收支數(shù)據(jù)、財政政策以及預(yù)算編制指導(dǎo)文件，具體包括聯(lián)邦部委年度預(yù)算各支出類別的上限和關(guān)于編制多年期規(guī)劃的說明，以此形成“自上而下”的預(yù)算約束。其次，各支出部門據(jù)此編制其在下一年度和隨后三年的支出需求，形成“自下而上”的支出需求。最后，聯(lián)邦財政部在收到各支出部門呈交的支出需求后，經(jīng)過匯總、審核，確定當(dāng)年和未來數(shù)個預(yù)算年度各種支出的規(guī)模和構(gòu)成。經(jīng)核算，如果各部門支出需求的總和小于財政部的預(yù)定目標(biāo)，那么剩余的部分會被用作“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲備金”，以后需要時再分配；如果支出需求超出財政部的目標(biāo)，財政部將提交一份削減預(yù)算開支的提案，確保支出需求與目標(biāo)一致。1消減預(yù)算開支的方式通常有三種：一是延后投資項目預(yù)算年度；二是制定年度舉債計劃；三是削減支出，一般是政府運行支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出甚至是權(quán)利性福利支出。如2010年，受希臘債務(wù)危機(jī)的影響，財政部調(diào)整了福利政策，削減了失業(yè)救濟(jì)金等福利支出。值得一提的是，在上述中期財政規(guī)劃的編制及審核討論過程中，聯(lián)邦審計署全程參與，并實時進(jìn)行監(jiān)督。另外，德國先進(jìn)的預(yù)測技術(shù)對預(yù)算收支預(yù)測的準(zhǔn)確性起到了至關(guān)重要的作用，德國甚至還曾作過2050年超長期經(jīng)濟(jì)預(yù)測。endprint

議院審批及公開。德國政府層級分為聯(lián)邦、州和地方政府三級，均有制訂中期財政規(guī)劃的責(zé)任。聯(lián)邦政府一般于預(yù)算年度開始前的3個月向聯(lián)邦議院提交預(yù)算草案，中期財政規(guī)劃也一并提交，州和地方各級政府的年度預(yù)算草案由州或地方本級議院審批，但中期財政規(guī)劃草案則需要會同聯(lián)邦政府中期財政規(guī)劃草案一同由聯(lián)邦議院進(jìn)行審議，議院可以對草案提出修改意見或否決草案，但不能直接修改草案。聯(lián)邦議院的預(yù)算審議分為“三讀”。一讀，財政部部長介紹草案概況，提交聯(lián)邦議院討論。二讀，財政部報告各項具體計劃，經(jīng)聯(lián)邦議院各委員會逐項討論，形成修改決議。三讀，財政部根據(jù)聯(lián)邦議院決議修改草案，報送聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院征求意見，再次修改后再次報送，經(jīng)由聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院先后表決通過后正式生效。正式生效并經(jīng)財政部部長、內(nèi)閣總理簽發(fā)后，預(yù)算案送交聯(lián)邦總統(tǒng)簽署。最后，聯(lián)邦政府在政府門戶網(wǎng)站上公布預(yù)算和中期財政規(guī)劃，并公開發(fā)行預(yù)算出版物，不僅向社會公開財政預(yù)算信息，甚至聯(lián)邦議院的所有討論記錄都全部公開。

預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整。由于德國中期財政規(guī)劃的編制是在廣泛、深入征求各支出部門、各級政府和權(quán)威機(jī)構(gòu)的意見下形成的，具備較強(qiáng)的科學(xué)性和指導(dǎo)性。在預(yù)算執(zhí)行時，超預(yù)算的支出必須經(jīng)由聯(lián)邦議院審批，履行嚴(yán)格的法定程序，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，減少隨意性和短期性的開支，倒逼各部門提高對預(yù)算計劃編制的重視程度。而一旦當(dāng)中期財政規(guī)劃在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，國家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會就會牽頭協(xié)調(diào)，組織相關(guān)職能部門、聯(lián)邦議員、各州代表進(jìn)行商討，確定各級政府、各聯(lián)邦部門的職責(zé)，綜合運用各方面的經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)手段，共同采取聯(lián)動措施應(yīng)對財政危機(jī)。在財政收入計劃執(zhí)行方面，德國財政部嚴(yán)格按照稅法組織規(guī)范的征管工作。如果經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生惡化，發(fā)生財政收入短收，財政部可以調(diào)入“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲備金”作為必要的補(bǔ)充。在財政支出計劃的執(zhí)行方面，當(dāng)國家面臨持續(xù)的經(jīng)濟(jì)衰退時，可從“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲備金”中撥出必要的資金，在短期內(nèi)迅速啟動財政規(guī)劃中的重大投資項目。

借鑒與啟示

當(dāng)前，我國直接實施“中期預(yù)算”的條件還未成熟，當(dāng)下官方制度中表述的“中期財政規(guī)劃”也只是作為“中期預(yù)算”的一種過渡形式。中期預(yù)算工作在我國仍處于起步階段。筆者認(rèn)為，坐實德國中期財政規(guī)劃先進(jìn)經(jīng)驗的本土化需要重點關(guān)注以下三點：

建立中期財政規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，提高政府部門和外部機(jī)構(gòu)的參與度，是提升中期財政規(guī)劃質(zhì)量的組織保障。當(dāng)前，我國中期財政規(guī)劃所呈現(xiàn)的財政部“一部獨管”與德國中期財政規(guī)劃的多部門協(xié)同聯(lián)動形成了較大反差，其他支出部門的參與度還十分有限，導(dǎo)致中期財政規(guī)劃編制操作性強(qiáng)但精準(zhǔn)度差，難以達(dá)到預(yù)期的政策效果。這方面，我們可以借鑒德國有關(guān)經(jīng)驗并結(jié)合我國實際，一是開展財政、金融系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合，破除中期預(yù)算編制壁壘。一方面應(yīng)適時開展財稅系統(tǒng)機(jī)構(gòu)整合。將財政、國稅、地稅、海關(guān)等財稅關(guān)等部門整合，以降低各級政府稅收征管成本和預(yù)算編制難度。另一方面，應(yīng)著手考慮將目前“一行三會”進(jìn)行整合，建立以央行為主體的金融“大監(jiān)管”機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)金融運行與中期財政規(guī)劃的統(tǒng)籌和聯(lián)動。二是增進(jìn)國務(wù)院各相關(guān)部委間配合，形成中期預(yù)算執(zhí)行合力。建立以發(fā)改委、財政部、央行為核心的中期財政規(guī)劃部際協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部委職責(zé)，增進(jìn)合作和協(xié)調(diào)聯(lián)動，更好地推進(jìn)中期財政規(guī)劃的執(zhí)行。財政部負(fù)責(zé)牽頭組織，制定中期財政規(guī)劃管理辦法。發(fā)改委負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析，制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，做好中期財政規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃的對接工作。央行負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析，國庫收支監(jiān)管，并抓好貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)配合。此外，人大、審計應(yīng)全程參與，做好監(jiān)督檢查、績效評價和中期財政規(guī)劃草案審議等工作。

建立以中期財政規(guī)劃為中心的銜接機(jī)制，是中期預(yù)算能夠在國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。一是要與國民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃相銜接。強(qiáng)化財政部與發(fā)改委的合作，共同協(xié)商，切實解決五年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要與三年滾動中期財政規(guī)劃間存在的時間錯配問題，做好政策、規(guī)劃間的銜接。二是要與年度預(yù)算框架相銜接。中期財政規(guī)劃的成功，取決于是否具有良好的年度預(yù)算管理基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國應(yīng)逐步增強(qiáng)中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的硬約束。堅決不允許年度預(yù)算突破中期財政支出的上限，不能在年度預(yù)算中加入沒有列入中期財政規(guī)劃的重大項目。三是與部門中期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接。各部門支出規(guī)劃是中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)和重要依據(jù)。德國在“自上而下”的預(yù)算約束和“自下而上”的支出需求反復(fù)博弈中，確保了支出部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與政府中期財政規(guī)劃的統(tǒng)一。然而，當(dāng)前我國各預(yù)算部門的支出規(guī)劃能力及參與度都十分有限，建議改進(jìn)我國現(xiàn)行的以“自上而下”為主的部門預(yù)算編制模式，建立以“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的預(yù)算決策模式，部際聯(lián)動，并適當(dāng)增強(qiáng)支出部門在預(yù)算編制中的自由裁量權(quán)，提升中期預(yù)算與部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的契合度。

構(gòu)建科學(xué)可行的中期財政規(guī)劃約束機(jī)制，是提升政府內(nèi)部控制，實現(xiàn)自我約束的一項財政工具。中期財政規(guī)劃一旦喪失約束力、指導(dǎo)性，將會流于形式，難以真正發(fā)揮其在增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控、防范財政風(fēng)險方面的作用。德國中期財政規(guī)劃具有較強(qiáng)的約束力和指導(dǎo)性，并在實際宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中確實起到了重要作用，尤其是在應(yīng)對歐債危機(jī)和歐洲難民危機(jī)中，財政仍顯得游刃有余，且大體維持著財政收支平衡政策。從中期預(yù)算管理角度來看，主要得益于三點：一是嚴(yán)格的法律約束；二是先進(jìn)的預(yù)測水平；三是審計的實時監(jiān)督。當(dāng)前，《預(yù)算法》為我國編制中期財政規(guī)劃、實施中期財政規(guī)劃管理提供了法律依據(jù)，下一步應(yīng)制定具體實施細(xì)則，對編制程度、范圍、組織保障有情做出詳細(xì)規(guī)定，強(qiáng)化各相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)編制中期財政規(guī)劃的約束。在預(yù)測手段和技術(shù)上，我國應(yīng)正視轉(zhuǎn)軌時期政策調(diào)整變化大、預(yù)測技術(shù)手段和經(jīng)驗不足等現(xiàn)實狀況，構(gòu)建符合我國實際的計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，并通過建立健全財政管理信息系統(tǒng)，為中期財政規(guī)劃的預(yù)測與編制提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，實現(xiàn)各相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)信息共享，增強(qiáng)中期財政規(guī)劃編制的科學(xué)性。在預(yù)算績效審計監(jiān)督中，我國應(yīng)強(qiáng)化人大、審計的職能作用。建議在引入人大對中期財政規(guī)劃審查監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加審計全程、實時監(jiān)督，發(fā)揮審計部門職能作用，不斷提升中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束作用。

（作者單位：中國人民銀行襄陽市中心支行）endprint