淺析我國(guó)危化品管理風(fēng)險(xiǎn)信息公開機(jī)制

江麗

【摘 要】危險(xiǎn)化學(xué)品具有易燃、易爆、易毒等特點(diǎn)，在其生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存和使用的過程中，極易引發(fā)重大安全事故。中國(guó)作為化學(xué)品生產(chǎn)使用大國(guó)，危險(xiǎn)化學(xué)品的安全管理關(guān)系著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和百姓的安危。本文通過分析我國(guó)?；钒踩芾憩F(xiàn)狀以及事故頻發(fā)的原因，認(rèn)為在危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理過程中，及時(shí)準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)信息公開，健全的公眾參與以及強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督以及實(shí)現(xiàn)?；沸袠I(yè)安全穩(wěn)健發(fā)展等顯得尤為重要。

【關(guān)鍵詞】危化品；信息公開；公眾參與；問責(zé)

一、引言

近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)對(duì)于石油和化工品的需求日益增長(zhǎng)。根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)資料，我國(guó)大中型化學(xué)原料以及化學(xué)制品制造從業(yè)人員年平均人數(shù)超過250萬(wàn)人，生產(chǎn)的危險(xiǎn)化學(xué)品品種高達(dá)7700多個(gè)。在2010年至2014年期間，共發(fā)生326起重大危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故，導(dǎo)致2037人喪生。但根據(jù)以往的事故來(lái)看，?；飞a(chǎn)加工企業(yè)的規(guī)劃信息公開不足，安評(píng)和環(huán)評(píng)的行政審批過程不透明，危化品生產(chǎn)加工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息公開不主動(dòng)等，都成為了?；钒踩鹿饰：M(jìn)一步擴(kuò)大的潛在因素。

二、風(fēng)險(xiǎn)信息公開機(jī)制

信息公開機(jī)制，實(shí)際上是指信息的生產(chǎn)者或擁有者根據(jù)社會(huì)公眾的要求，有義務(wù)公開除國(guó)防、外交、司法等領(lǐng)域的機(jī)密文檔信息外的、不危及社會(huì)安定和國(guó)家利益的所有信息的一項(xiàng)管理制度。[1]風(fēng)險(xiǎn)信息公開也是政府信息公開的重要組成部分，同時(shí)又具有其特殊性。

（一）風(fēng)險(xiǎn)信息公開主體

隨著民權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制系統(tǒng)的合法性基礎(chǔ)，公民已經(jīng)不再滿足于被動(dòng)獲得披露信息，而試圖參與風(fēng)險(xiǎn)信息的檢測(cè)和發(fā)布，參與到風(fēng)險(xiǎn)信息的供應(yīng)當(dāng)中。[2]但是從目前來(lái)看，企業(yè)基于自利性而規(guī)避信息披露問題，民眾和政府、企業(yè)之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。就信息公開的義務(wù)主體而言，政府和企業(yè)在?；饭芾碇腥匀皇秋L(fēng)險(xiǎn)信息的主要供應(yīng)者。

（二）風(fēng)險(xiǎn)信息公開客體

在?；饭芾碇?，戰(zhàn)略規(guī)劃中的風(fēng)險(xiǎn)信息、行政審批過程中的風(fēng)險(xiǎn)信息以及?；菲髽I(yè)的風(fēng)險(xiǎn)信息都屬于信息公開的客體。一方面，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前，有關(guān)信息的及時(shí)迅速發(fā)布，以對(duì)加強(qiáng)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，對(duì)于積極做好風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防工作有著重要作用。另一方面，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，風(fēng)險(xiǎn)信息的及時(shí)發(fā)布有利于公眾了解真相避免恐慌，同時(shí)有利于爭(zhēng)取公眾參與突發(fā)事件的處理。[3]

（三）風(fēng)險(xiǎn)信息公開手段

媒體是風(fēng)險(xiǎn)溝通的橋梁。在?；饭芾碇?，一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開風(fēng)險(xiǎn)信息；另一方面，企業(yè)應(yīng)該通過能夠?yàn)楣娙菀撰@取的形式公開風(fēng)險(xiǎn)信息。及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確地發(fā)布信息，適時(shí)、恰當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)輿論，不僅能夠提升公眾應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的信心，也是提高公眾應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力的有效手段。[4]

三、我國(guó)?；饭芾碇酗L(fēng)險(xiǎn)信息公開的制度安排

近年來(lái)，我國(guó)的安全監(jiān)管部門以及各相關(guān)職能部門針對(duì)危化品的安全監(jiān)管，開展了大量工作，主要體現(xiàn)在法律法規(guī)制定以及安全監(jiān)管體系的建立兩個(gè)方面。

（一）我國(guó)?；钒踩O(jiān)管體系

為了保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)已建立了危化品監(jiān)管體系。目前，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局掌握危險(xiǎn)化學(xué)品的理化信息，國(guó)家質(zhì)檢總局掌握商品中的化學(xué)品的進(jìn)出口、銷售、使用等方面的信息；衛(wèi)生部掌握化學(xué)品毒性數(shù)據(jù)，還有諸多的化學(xué)品信息分散于其他相關(guān)的部委中。

（二）我國(guó)?；饭芾碇贫劝才?/p>

為了保障化工行業(yè)的正常發(fā)展，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，保障居民的生命及財(cái)產(chǎn)安全以及促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)制定了相應(yīng)的法律法規(guī)及行業(yè)規(guī)章制度。政府不僅需要將危化品管理中的風(fēng)險(xiǎn)信息積極如實(shí)的告知公眾，同時(shí)還擔(dān)負(fù)著監(jiān)管企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息公開的權(quán)責(zé)，有義務(wù)對(duì)部分企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息以自己的名義公開。[5]

四、我國(guó)?；饭芾泶嬖诘膯栴}

我國(guó)通過安全監(jiān)管體系以及法律法規(guī)的制定實(shí)施，在危化品管理中取得了一定的成效，化工企業(yè)事故多發(fā)的勢(shì)頭略有扭轉(zhuǎn)，但在?；饭芾淼倪^程中仍然存在著諸多問題。

（一）危化品行業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏前瞻性

一方面，危化品企業(yè)分布零散，危化品生產(chǎn)、儲(chǔ)存企業(yè)布局隨意。另一方面，危化品生產(chǎn)、儲(chǔ)存企業(yè)并未按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者國(guó)家有關(guān)規(guī)定控制與周圍環(huán)境的安全防護(hù)距離?！段ｋU(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》中規(guī)定了重大危險(xiǎn)源的危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存設(shè)施，與居住區(qū)以及商業(yè)中心、公園等人員密集場(chǎng)所的距離應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定，至少保持1000m以上，但在實(shí)際規(guī)劃過程中，安全距離不足而導(dǎo)致傷亡慘重的案例不勝枚舉.

（二）?；菲髽I(yè)安全生產(chǎn)意識(shí)薄弱

在?；飞a(chǎn)中，部分企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平不高，生產(chǎn)工藝存在著安全隱患；人員技術(shù)培訓(xùn)不足，不能及時(shí)應(yīng)對(duì)裝置異?，F(xiàn)象；部分企業(yè)負(fù)責(zé)人在組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作中，不舍得安全生產(chǎn)投入，缺少在生產(chǎn)裝置處于異常狀態(tài)時(shí)安全防護(hù)設(shè)施等等。在危化品安全事故中，因違反操作規(guī)定以及設(shè)備故障者兩種原因而導(dǎo)致事故約占總事故一半。[6]

（三）?；钒踩O(jiān)管體系不健全

一方面，我國(guó)的?；繁O(jiān)管體系對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、經(jīng)營(yíng)、使用和廢棄處置等環(huán)節(jié)的監(jiān)管為獨(dú)立管轄，各個(gè)環(huán)節(jié)之間存在著嚴(yán)重的監(jiān)管縫隙、漏洞，政府及其職能部門呈現(xiàn)碎片化管理，“安全管理和監(jiān)督不到位”的現(xiàn)象普遍存在。另一方面，?；钒踩u(píng)價(jià)體系不健全，部分安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)并未對(duì)企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行細(xì)致的檢查，對(duì)企業(yè)存在問題不指出、不負(fù)責(zé)，千篇一律的進(jìn)行安全評(píng)價(jià)，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法認(rèn)識(shí)到自身存在的危險(xiǎn)性，從而逃避問題，在?；沸袠I(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展過程中埋下重大隱患。

五、我國(guó)危化品管理問題的原因分析endprint

為強(qiáng)化?；钒踩芾?，我國(guó)制定了較為健全的法律法規(guī)，同時(shí)也有相應(yīng)的?；钒踩O(jiān)管體系。如前文所述，在實(shí)施的過程和結(jié)果與相應(yīng)要求之間存在著較大的差異，其原因主要有以下兩個(gè)方面。

（一）危化品管理風(fēng)險(xiǎn)信息公開不足

風(fēng)險(xiǎn)信息公開是公眾參與?；饭芾淼幕颓疤帷＿@是促進(jìn)?；沸袠I(yè)規(guī)范規(guī)劃的根本動(dòng)力，是推動(dòng)企業(yè)自我管理的有效手段，同時(shí)也是促進(jìn)相關(guān)管理部門有效監(jiān)督的有力保障。（1）戰(zhàn)略規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)信息公開不足。規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)信息公開不足，一方面導(dǎo)致公眾參與度不高，滋生企業(yè)的尋租行為，在維護(hù)了一部分人的利益的同時(shí)，忽視或損害了大眾全體的社會(huì)利益。另一方面，導(dǎo)致的?；髽I(yè)“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)污名化”被放大，進(jìn)而可能導(dǎo)致所有?；沸袠I(yè)規(guī)劃都只能依靠群體性事件的方式進(jìn)行解決，政策、制度以及法律面臨巨大考驗(yàn)。（2）行政審批過程風(fēng)險(xiǎn)信息公開不足。在行政審批過程中，風(fēng)險(xiǎn)信息公開不足，導(dǎo)致行政審批的執(zhí)行與民眾的期待常常錯(cuò)位；同時(shí)，行政審批的信息質(zhì)量下降甚至出現(xiàn)重要的風(fēng)險(xiǎn)信息在審批列表中缺失。審批機(jī)構(gòu)和審批事項(xiàng)以及審批事件的動(dòng)態(tài)信息公布不全，?；菲髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)審批、安評(píng)和環(huán)評(píng)審批信息公布缺位，公民無(wú)法掌握相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息，公民的參與和監(jiān)督便也無(wú)從談起。（3）?；菲髽I(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息公開不足。一方面，以GDP為導(dǎo)向的政府管理促使地方政府大力招商引資，希望大企業(yè)、大項(xiàng)目投資于本轄區(qū)，一些地方政府往往選擇了為高污染風(fēng)險(xiǎn)型企業(yè)提供庇護(hù)，從而使企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息公開渠道受阻。另一方面，政府和?；菲髽I(yè)之間相互博弈過程，也可能會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)信息公開的遲滯和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的增加。

（二）?；饭芾韱栘?zé)機(jī)制缺失

在當(dāng)前的?；饭芾碇?，吸引媒體關(guān)注的問責(zé)事件中，88%都與“事故災(zāi)難”相關(guān)的事后問責(zé)。為了應(yīng)對(duì)事后問責(zé)的社會(huì)壓力，我國(guó)政府采用“歸因外部化”和“集體問責(zé)”政策。然而，這種事后問責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)以及體制內(nèi)的問責(zé)只能暫時(shí)的安撫公眾情緒，卻削弱了行政問責(zé)的效能，忽略了問題的整改；僅關(guān)注結(jié)果的責(zé)任追究，忽視對(duì)過程責(zé)任的追究；對(duì)于?；钒踩鹿实亩糁?、?；饭芾淼恼w應(yīng)對(duì)以及?；饭芾碡?zé)任的層層落實(shí)顯然是無(wú)益的。

六、結(jié)論與展望

危險(xiǎn)化學(xué)品的安全管理是我國(guó)安全管理的一項(xiàng)重要任務(wù)，我們需要在已有的法律規(guī)范以及安全監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府、企業(yè)以及行政審批環(huán)節(jié)的信息公開，增強(qiáng)我國(guó)危化品管理的問責(zé)機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)?；沸袠I(yè)的安全穩(wěn)健發(fā)展。

（同濟(jì)大學(xué)，上海 200072）

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