鄧集文，牛慧銘

（1.中南林業(yè)科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙 410004；2.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081）

一、研究緣起：城市化進(jìn)程中的環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)

人類目前正趨向于城市化的世界。城市化是伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷的一種發(fā)展進(jìn)程。城市化程度的提高離不開城市的發(fā)展。城市被認(rèn)為是人民的集合，其團(tuán)結(jié)起來以在豐裕和繁榮中悠閑地共度更好的生活[1]。在城市化進(jìn)程中，人口資源的高度聚集在帶來顯著集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)的同時(shí)，也進(jìn)一步加大了各類基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)荷壓力，逐步強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施等城市公共物品的供給成為保障城市健康、持續(xù)發(fā)展的基本要求[2]。垃圾處理廠、污水處理廠、發(fā)電廠、變電站等基礎(chǔ)設(shè)施在城市化進(jìn)程中必不可少，但顯著的負(fù)外部性使得此類設(shè)施建設(shè)受到鄰近居民的強(qiáng)烈反對，環(huán)境鄰避應(yīng)運(yùn)而生。

環(huán)境鄰避是環(huán)境領(lǐng)域的鄰避現(xiàn)象?！班彵堋币辉~在一個(gè)國家的現(xiàn)代化和城市建設(shè)的過程中常常被媒體和學(xué)界廣泛提及。社會(huì)中的鄰避現(xiàn)象多是由于人們反對鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行而產(chǎn)生的。鄰避設(shè)施是服務(wù)于廣大地區(qū)民眾或?yàn)樘囟ǖ慕?jīng)濟(jì)目標(biāo)，但卻對居民健康與生命財(cái)產(chǎn)造成威脅的設(shè)施，比如高速公路、地鐵、磁懸浮、垃圾填埋場、變電站等設(shè)施。它們的存在以滿足社會(huì)某種公共需求或?qū)崿F(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為目的，但是這些設(shè)施往往會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部效益以及成本效益的非均衡性，這也是鄰避設(shè)施的兩大特性，即設(shè)施可能會(huì)造成環(huán)境污染、危害健康、影響社區(qū)形象等，但負(fù)外部影響將由設(shè)施附近的居民承擔(dān)，城市的大多數(shù)人則享受著設(shè)施帶來的公共利益。正是因?yàn)槿藗冋J(rèn)識(shí)到了鄰避設(shè)施的兩大特性，人們面對這類設(shè)施時(shí)便會(huì)產(chǎn)生顧慮甚至反對意見，“鄰避”現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。鄰避（NIMBY,即Not In My Back Yard）,即不要在我家后院，也可以表述為地方上排斥的土地使用（Locally Unwanted Land Use）簡稱LULU。鄰避現(xiàn)象是居民對鄰避設(shè)施不滿和反對情緒的直接體現(xiàn)。按照陶鵬、童星的觀點(diǎn)，鄰避是指一種設(shè)施其所產(chǎn)生的正面效益為全體社會(huì)成員所共享，但負(fù)外部效益卻由附近民眾來承擔(dān)，當(dāng)這些設(shè)施的影響達(dá)到一定程度或人們認(rèn)知程度提升時(shí)會(huì)造成當(dāng)?shù)鼐用竦目咕苄膽B(tài)（即鄰避情結(jié)）和反對行為（即鄰避沖突、鄰避現(xiàn)象）[3]。

根據(jù)設(shè)施造成危害的程度和危害來源的不同，將鄰避設(shè)施分為污染類（垃圾焚燒廠、排海設(shè)施、高速公路等）、風(fēng)向集聚類（核電站、變電站、加油站等）、污名化類（精神病院、戒毒所等）和心理不悅類（殯儀館、墓地等）。在四類鄰避設(shè)施中，污名化類和心理不悅類鄰避設(shè)施并不會(huì)造成直接的、實(shí)質(zhì)性的危害，設(shè)施附近的居民對它們的不滿主要是由心理作用和間接帶來的經(jīng)濟(jì)損失造成的，因而它們帶來的影響屬于可控的小范圍的影響。而污染類和風(fēng)向集聚類鄰避設(shè)施雖然發(fā)生危險(xiǎn)的不確定性程度不同，但危險(xiǎn)一旦發(fā)生就會(huì)對設(shè)施附近的居民造成實(shí)質(zhì)性的甚至無法彌補(bǔ)的損害，會(huì)直接或間接的造成環(huán)境污染。面對鄰避設(shè)施可能帶來的以及已經(jīng)造成的環(huán)境危害，設(shè)施附近的居民乃至整個(gè)城市的民眾，不再一味看重設(shè)施能帶來的利益，而是開始關(guān)注這些公共設(shè)施可能造成的環(huán)境問題，環(huán)境鄰避也隨之出現(xiàn)。

環(huán)境鄰避的出現(xiàn)內(nèi)蘊(yùn)環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)。從時(shí)間維度來看，環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)存在于人們對可能或已經(jīng)造成環(huán)境危害的鄰避設(shè)施產(chǎn)生恐懼與不安心理、對政府決策失去信任至潛在的威脅和不滿變成實(shí)際沖突事件之間的這一個(gè)階段，而一旦鄰避風(fēng)險(xiǎn)演化成鄰避沖突或群體性事件，就會(huì)進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)危機(jī)。因此，環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)是指環(huán)境鄰避設(shè)施帶來社會(huì)危機(jī)發(fā)生及造成損害的可能性。環(huán)境鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和成本收益的非均衡性是環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要前提[4]。環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)分為三類，即實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)、感知風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)即鄰避設(shè)施本身存在的風(fēng)險(xiǎn)，是指在鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營過程中會(huì)產(chǎn)生的各種污染和造成損害的可能性。感知風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)感知是指由于實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)和分配，導(dǎo)致設(shè)施附近的居民主觀感知到的風(fēng)險(xiǎn)[5]。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)和感知風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步演化形成的風(fēng)險(xiǎn)。在環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的演化中，實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)是起點(diǎn)，是客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)；感知風(fēng)險(xiǎn)是在實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上形成的，是一種主觀的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是在實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)和感知風(fēng)險(xiǎn)的共同影響下形成的，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)如果不能得到有效、及時(shí)的緩解和治理，就會(huì)隨時(shí)間的推移逐漸加劇，直至環(huán)境鄰避沖突發(fā)生，社會(huì)危機(jī)出現(xiàn)。

環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)是城市化進(jìn)程中不可避免的問題，是制約社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，一旦得不到有效的治理就可能引起社會(huì)危機(jī)，對社會(huì)秩序和穩(wěn)定造成威脅和損害。現(xiàn)階段城市化已然成為我國社會(huì)發(fā)展的主流模式[6]，必須將有效化解環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)作為一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)而緊要的課題?！拔覀円斫馕覀儽恢萌肫渲械纳钅前鼑覀兊默F(xiàn)實(shí)的特性”[7]，并尋求解決現(xiàn)實(shí)問題的有效途徑。這就需要對城市化進(jìn)程中的環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)而深入的研究，以推動(dòng)理論發(fā)展和提供實(shí)踐指導(dǎo)、政策建議。

二、研究綜述：國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的梳理

國內(nèi)對鄰避問題的研究起步較晚。20世紀(jì)90年代，國內(nèi)學(xué)者沒有明確使用“鄰避”一詞，但實(shí)際上已對鄰避問題進(jìn)行了研究，林巍等對公共設(shè)施選址中環(huán)境沖突的探討就是明證。何艷玲最早明確使用“鄰避”一詞（2006）。學(xué)者們接著對鄰避沖突的界定、特征、成因和對策展開了全面的研究（喬艷潔，2007；張向和等，2010；張樂等，2013；黃振威，2014；馬奔等，2015；吳濤等，2016）。學(xué)者們也關(guān)注鄰避風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格意義上鄰避風(fēng)險(xiǎn)研究始于2010年。相比而言，國內(nèi)對鄰避（環(huán)境鄰避）風(fēng)險(xiǎn)的研究較少，但還是有一些。（1）概念界定。侯光輝、王元地對重大工程項(xiàng)目引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)給出的定義包含鄰避（環(huán)境鄰避）風(fēng)險(xiǎn)的界定（2015）。楊雪鋒、章天成明確將鄰避風(fēng)險(xiǎn)界定為發(fā)生鄰避行為及其負(fù)面后果的可能性（2016）。（2）類型劃分。①二分法：環(huán)境設(shè)施本身的風(fēng)險(xiǎn)和選址決策的風(fēng)險(xiǎn)（楊雪鋒、章天成，2016）。②三分法：實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)、感知風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)（侯光輝、王元地，2015）。（3）成因探析。①技術(shù)論。認(rèn)為鄰避風(fēng)險(xiǎn)源于現(xiàn)代科技的發(fā)展，或源于設(shè)施自身的技術(shù)屬性，或源于技術(shù)理性的膨脹和技術(shù)主體的責(zé)任疏失（郭巍青、陳曉運(yùn)，2011；王佃利、王慶歌，2015；董軍、甄桂，2015）。②利益沖突論。認(rèn)為利益沖突導(dǎo)致鄰避風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生（王凱民、檀榕基，2014）。③風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知論。認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是鄰避風(fēng)險(xiǎn)的重要成因（王鋒等，2014；李小敏、胡象明，2015；劉智勇等，2016）。（4）治理探索。①包容性治理方面的研究。張飛等以多主體包容性為視角研究鄰避效應(yīng)全過程的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避（2013），王瑤以包容性治理為視角研究鄰避沖突治理的優(yōu)化（2016）。有些研究涉及包容性增長、包容性原則、體制包容性、包容開放等（趙志勇、朱禮華，2013；李玉娟，2014；肖悅，2016；盧文剛、黎舒菡，2016）。②協(xié)同治理方面的研究。這是包容性治理的相關(guān)研究，包括研究鄰避風(fēng)險(xiǎn)或鄰避沖突協(xié)同治理（楊志軍，2012；譚爽、胡象明，2014；高軍波等，2016）、協(xié)商治理（崔晶，2013；吳翠麗，2014；杜健勛，2016）、協(xié)作治理（陳寶勝，2012；胡燕等，2013；王立劍，2015）、多中心治理（梁新，2014）、合作治理（杭正芳，2014；滕亞為、康勇，2015；孫旭友，2016）。③其他治理方面的研究。陶鵬、童星把風(fēng)險(xiǎn)理性培育機(jī)制、第三部門引入機(jī)制作為鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的重要機(jī)制（2010）。彭皓玥提出重塑公眾生態(tài)信任心理以降低鄰避風(fēng)險(xiǎn)（2016）。趙定東、謝攀科著眼于利益規(guī)避討論鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理（2016）。王佃利、王慶歌、韓婷從分配正義視角探尋鄰避風(fēng)險(xiǎn)的化解思路（2017）。

國外對鄰避問題的研究始于20世紀(jì)70年代末。1977年O’Hare首次將“鄰避”（NIMBY）概念引入學(xué)界。國外對鄰避項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的研究興起于20世紀(jì)80年代，最初屬于城市規(guī)劃學(xué)的分支，后來逐漸延伸至項(xiàng)目管理、社會(huì)管理和公共治理領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代，國外學(xué)者擴(kuò)展對鄰避（環(huán)境鄰避）風(fēng)險(xiǎn)的研究。（1）社會(huì)心理視角。Kraft和Clary認(rèn)為，缺乏風(fēng)險(xiǎn)信息、對風(fēng)險(xiǎn)持狹隘和地方觀念等是導(dǎo)致鄰避效應(yīng)的心理原因（1991）。Kogers認(rèn)為，鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)使當(dāng)?shù)鼐用癯霈F(xiàn)恐懼心理（1998）。Thornton和KnoX 對個(gè)體心理蘊(yùn)含的鄰避風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行過調(diào)查研究（2002）。Wolsink認(rèn)為，開放包容的協(xié)同性規(guī)劃有助于較大限度地減少公眾對鄰避設(shè)施的偏見（2007）。（2）風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知視角。Horst認(rèn)同居民反對鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平與設(shè)施選址距離有關(guān)的結(jié)論（2007）。Hank、Carlol和Matthew從風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的分歧、變化來分析鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理（2009）。（3）風(fēng)險(xiǎn)溝通視角。Kasperson的研究表明，風(fēng)險(xiǎn)溝通是化解鄰避風(fēng)險(xiǎn)的重要變量（1986）。Hara在研究鄰避風(fēng)險(xiǎn)中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)溝通的重要性（1992）。Wolsink指出，實(shí)現(xiàn)包容和協(xié)作需要通過溝通達(dá)成共識(shí)（2000）。Tuler和Kasperson通過案例說明，風(fēng)險(xiǎn)溝通是鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的有效路徑（2014）。（4）公眾參與視角。Dorshimer解釋公民全過程的參與對鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的重要推動(dòng)作用（1996）。Ibitayo和Pjawka的研究結(jié)論是，公共設(shè)施選址成功依賴于設(shè)施周邊居民的參與（2000）。Wright認(rèn)為，解決鄰避沖突需要轉(zhuǎn)變公民參與的理念及實(shí)踐模式（2011）。Drummond提出尊重、包容公民參與意愿（2014）。

綜上，國內(nèi)外學(xué)者對鄰避風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)作了較為深入的探討。國內(nèi)研究呈現(xiàn)跨學(xué)科、多維融合的趨勢。國外的研究視角較為多樣，研究內(nèi)容較為全面，研究范圍較為廣泛。他們的研究給我們以啟發(fā)，為我們的研究提供了基礎(chǔ)。當(dāng)然，國內(nèi)現(xiàn)有研究還存在一些不足，如研究視角不夠多元、研究內(nèi)容不夠深入、研究對象不夠明確等，這為我們的研究提供了創(chuàng)新空間。

三、案例回顧：兩起城市環(huán)境鄰避事件的演化過程

進(jìn)入21世紀(jì)以來，為了更好地滿足人民的需要并推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多樣化的服務(wù)設(shè)施進(jìn)入了人們的生活。與此同時(shí)，鄰避風(fēng)險(xiǎn)也隨之產(chǎn)生。尤其是近十年來隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，由此引發(fā)的城市環(huán)境鄰避事件數(shù)量呈增長趨勢。比如多地發(fā)生的PX（芳烴）事件、廣州番禹垃圾焚燒事件、浙江余杭中泰垃圾焚燒項(xiàng)目事件、北京鐵路南站事件、四川什邡鉬銅項(xiàng)目事件以及江蘇啟東事件等。本文以廣東茂名PX事件和浙江余杭中泰垃圾焚燒項(xiàng)目事件為案例，結(jié)合這兩個(gè)典型案例分析中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生成邏輯。案例嵌入分析之前簡要回顧兩起城市環(huán)境鄰避事件的演化過程。

案例一：廣東省茂名PX事件

2014年3月30日，廣東省茂名市一些民眾因反對政府在茂名建設(shè)PX項(xiàng)目的決策，選擇在茂名市委門口聚集表示對該項(xiàng)目的不滿，由200多人增加至上千人進(jìn)行游行示威，集體抗議PX項(xiàng)目規(guī)劃，最終演化成為了“打砸燒”的群體性事件。事件具體情況如下。

第一階段：茂名是華南地區(qū)最大的石油化工城，早在2012年茂名的芳烴項(xiàng)目就已經(jīng)獲得了國家發(fā)改委的批準(zhǔn)，并且被列入了國家“十二五”規(guī)劃。這一項(xiàng)目將有利于茂名沖擊“世界級石化基地”的目標(biāo)，而且對于中國這樣一個(gè)化纖品生產(chǎn)和出口大國而言，PX項(xiàng)目能夠?yàn)槲覈诰埘スI(yè)的發(fā)展中打破PX產(chǎn)量不足、過于依賴進(jìn)口的瓶頸做出重要貢獻(xiàn)。但是，長期以來茂名市居民深受各種化工項(xiàng)目所帶來的污染的負(fù)面影響，因而對工業(yè)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題非常敏感，再加上受前幾年廈門、大連、寧波等地的PX事件的影響，茂名市政府很早就意識(shí)到了PX項(xiàng)目可能會(huì)面臨的阻力，因而在項(xiàng)目正式開展之前就開始做大量工作旨在預(yù)防沖突，提高民眾的接受度，使項(xiàng)目能夠順利開展。先是政府領(lǐng)導(dǎo)去九江學(xué)習(xí)其推廣PX項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，然后組織座談會(huì)向與會(huì)者透露茂名將建設(shè)PX項(xiàng)目的消息，之后便開展更為頻繁的宣傳和科普工作，比如通過《茂名日報(bào)》發(fā)表一系列有關(guān)PX項(xiàng)目以及石化等方面的文章、制作宣傳手冊并向民眾傳播科普知識(shí)，希望民眾能夠正確認(rèn)識(shí)PX項(xiàng)目。

第二階段：隨后，政府要求學(xué)生和一些部門工作人員簽訂不參與任何反對芳烴項(xiàng)目的“承諾書”，并表示如果不簽承諾書將會(huì)影響學(xué)業(yè)或工作，政府的這一舉動(dòng)激化了民眾與決策者之間的矛盾；在3月27日開展的PX項(xiàng)目推廣會(huì)上，政府面對民眾對項(xiàng)目的質(zhì)疑并沒有給出正面的解答，甚至限定提問題的數(shù)量，政府這種強(qiáng)硬的態(tài)度使其與關(guān)心PX項(xiàng)目的民眾進(jìn)行交流溝通的絕佳機(jī)會(huì)失之交臂[8]。最終，政府的這些行為將民眾推向了自己的對立面。3月29日，市民通過微信等網(wǎng)絡(luò)工具組織次日的游行，確定了游行的時(shí)間和地點(diǎn)。3月30日早上8點(diǎn)，在茂名市委的正門聚集了二百名左右的市民，他們拉著“PX滾出茂名”等橫幅以表達(dá)對項(xiàng)目的不滿和反對，并且在一些路段慢行以示反對，此時(shí)民眾采取的是還是比較和緩理性的表達(dá)方式。隨著時(shí)間的推移，聚集的市民越來越多，增加到了上千人，到了下午市民們進(jìn)行游行示威，呼聲高漲，場面也逐漸失控，一些參與者情緒過于激動(dòng)，出現(xiàn)了非法攔截車輛，縱火焚燒公共設(shè)施甚至與警察發(fā)生沖突的狀況。面對下午和晚上的混亂局面，公安機(jī)關(guān)迅速采取了行動(dòng)，有效地控制住了局面。

第三階段：4月3日，茂名市政府就3月30日的PX事件召開新聞發(fā)布會(huì)，對在3月30日借反對PX項(xiàng)目尋釁滋事、擾亂社會(huì)秩序的參與者進(jìn)行了處罰，并就該事件向市民道歉。茂名市副市長梁羅躍表示不會(huì)違背民意，將不會(huì)建設(shè)PX項(xiàng)目。

案例二：浙江余杭中泰垃圾焚燒項(xiàng)目事件

余杭中泰垃圾焚燒項(xiàng)目事件是2014年繼“茂名PX事件”后發(fā)生的又一起非常典型的城市環(huán)境鄰避事件。這一事件造成了極其惡劣的影響，影響社會(huì)穩(wěn)定，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序，由于規(guī)模較大，局面非?；靵y，直到事件爆發(fā)第二天的凌晨才得以平息。事件具體情況如下。

第一階段：2014年4月，浙江余杭中泰的市民們陸續(xù)得知了政府將在中泰鄉(xiāng)原九峰礦區(qū)建設(shè)垃圾焚燒廠的規(guī)劃。部分市民出于對垃圾焚燒所釋放的有毒物質(zhì)和煙塵將會(huì)帶來空氣污染以及水污染的擔(dān)心，于4月24日組織了一場2萬多市民參與的簽字活動(dòng)，以示對該項(xiàng)目的反對，還有50多位市民對之前杭州市規(guī)劃局公示的《杭州市衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編（2008—2020年）修改完善稿》提出舉行聽證會(huì)的申請。另外，一些環(huán)保主義者也對此次的項(xiàng)目提出了質(zhì)疑。但是，無論是杭州市規(guī)劃局、環(huán)保局還是負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的九峰公司都未對市民的反對聲音和環(huán)保主義者的質(zhì)疑做出正面回應(yīng)，僅僅是通過新聞媒體解釋了這一項(xiàng)目建設(shè)的必要性和技術(shù)方面的支持，顯然這種解釋并不能消除人們的顧慮。

第二階段：從4月份人們得知了垃圾焚燒項(xiàng)目后，小規(guī)模的聚集和游行活動(dòng)就時(shí)有發(fā)生，但市民們表現(xiàn)的比較理性，采取和緩的方式表達(dá)自己對政府此次決策的不滿，并未與相關(guān)的執(zhí)法辦事人員發(fā)生沖突。5月7日，有村民發(fā)現(xiàn)載有測量儀器的車輛進(jìn)入了礦區(qū)，于是“垃圾焚燒廠秘密開工”這樣的消息便在人群中傳開。從這一天開始，九峰礦區(qū)附近便開始出現(xiàn)較大規(guī)模的集聚和游行示威活動(dòng)。5月9日，余杭區(qū)區(qū)委、區(qū)政府經(jīng)過杭州市政府批準(zhǔn)，發(fā)布了《關(guān)于九峰環(huán)境能源項(xiàng)目》的通知，表示“在沒有履行完法定程序和獲得市民支持認(rèn)可的情況下一定不開工，目前將會(huì)停止一切與項(xiàng)目有關(guān)的活動(dòng)，會(huì)充分保障人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)”，但是為時(shí)已晚。5月10日，大規(guī)模地游行示威活動(dòng)還是出現(xiàn)了。民眾的聚集規(guī)模達(dá)到上千人，隨著聚集群眾的增多，人們的情緒也更加激動(dòng)，部分群眾甚至做出圍堵高速公路、砸毀車輛、毆打執(zhí)法人員等暴力行為。這種混亂的局面一直持續(xù)到5月11日凌晨，在政府等部門的緊急處理下才得以平息。

第三階段：該項(xiàng)目在此次事件后以暫時(shí)停工告終。據(jù)了解，自2014年以后，由于杭州的原有的垃圾處理設(shè)施的確已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)行，需要新的垃圾處理設(shè)施來分擔(dān)，經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)干部們廣泛地開展各項(xiàng)工作，主動(dòng)聽取和回應(yīng)群眾意見并給予群眾合理的補(bǔ)償，最終垃圾焚燒廠得以在原地址成功建設(shè)，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目也有望開展。

四、案例嵌入：中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生成邏輯考察

廣東茂名PX事件和浙江余杭中泰垃圾焚燒項(xiàng)目事件的演化過程很大程度上折射出中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)是如何產(chǎn)生的、怎么演化的。這使得嵌入或結(jié)合案例考察中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生成邏輯具有可行性。案例嵌入分析是“探索難以從所處情景中分離出來的現(xiàn)象時(shí)所采用的研究方法”[9]。它的目的是要提供一幅相關(guān)問題的精細(xì)的圖片，捕捉那些逃過統(tǒng)計(jì)工作者眼睛的細(xì)節(jié)和微妙之處。它能幫助我們深入到情景內(nèi)部[10]。下面基于案例嵌入對中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生成邏輯做一番深度考察和表達(dá)。

（一）鄰避設(shè)施存在的實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)加劇感知風(fēng)險(xiǎn)

雖然政府決定提供相關(guān)設(shè)施是以實(shí)現(xiàn)某種公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的，這些設(shè)施也能為一個(gè)地區(qū)提供相應(yīng)的公共服務(wù)，但我們不得不承認(rèn)一些鄰避設(shè)施無論是從內(nèi)涵和類型來看還是從實(shí)際影響來看，的確具有一定的負(fù)外部性，盡管不同的鄰避設(shè)施其所產(chǎn)生的負(fù)面影響的程度有所不同。以余杭中泰事件為例。浙江余杭擬建垃圾焚燒廠，這在很大程度上能緩解原有的垃圾處理廠的超負(fù)荷運(yùn)行的壓力，有利于解決杭州市的垃圾處理問題，能夠?yàn)槌鞘芯用裉峁┕卜?wù)，帶來許多便利。但是垃圾焚燒同樣也會(huì)產(chǎn)生大量煙塵以及二噁英等有害物質(zhì)，會(huì)對附近的空氣和水造成一定程度的污染，尤其是如果項(xiàng)目設(shè)施不完善，相關(guān)的排放設(shè)施不夠先進(jìn)還會(huì)導(dǎo)致污染物排放超標(biāo)，直接威脅人們的健康和環(huán)境安全；如果設(shè)施建在農(nóng)村附近，還會(huì)影響農(nóng)作物的生長，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，所以市民們反對這一項(xiàng)目也是情理之中的事。大家都不愿意成為這種所謂的“少部分犧牲者”，長期遭受鄰避設(shè)施所帶來的負(fù)面影響。鄰避設(shè)施自身的特征是實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)的來源，同時(shí)也會(huì)加劇民眾的風(fēng)險(xiǎn)感知，它是導(dǎo)致環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)存在的客觀因素。

另一方面，政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，會(huì)推動(dòng)該地區(qū)利益結(jié)構(gòu)的重組，社會(huì)利益會(huì)更加多元化；在此過程中人們的利益意識(shí)增強(qiáng)，會(huì)更加關(guān)注自身利益，尋找表達(dá)自身利益訴求的有效渠道[11]。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)鄰避設(shè)施的公共性是不完整的，大多數(shù)人主要是在享受著設(shè)施帶來的公共利益，但設(shè)施通常會(huì)對少部分人群帶來負(fù)外部性影響；當(dāng)公共設(shè)施的建設(shè)威脅到部分人的利益或有一部分人擔(dān)心自己的利益會(huì)受到損害，認(rèn)為自己成了鄰避設(shè)施負(fù)面效應(yīng)的“買單者”時(shí)，他們便會(huì)對鄰避項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營產(chǎn)生不滿、抵觸，進(jìn)而會(huì)考慮采取行動(dòng)反抗這種成本效益的非均衡性，以維護(hù)自身的利益，感知風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐漸產(chǎn)生。

（二）政府回應(yīng)力和公信力不足激化矛盾

治理理論強(qiáng)調(diào)政府必須具有回應(yīng)性，這是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。顯然，我國政府在回應(yīng)民眾的訴求方面還有很大的完善空間。采取傳統(tǒng)決策方式的政府往往是在“代民做主”而非“為民做主”，從項(xiàng)目的規(guī)劃、選址到建設(shè)，整個(gè)決策程序都缺乏民眾的參與。面對受設(shè)施影響的民眾的質(zhì)疑和擔(dān)憂，政府沒能及時(shí)有效地回應(yīng)，亦沒有認(rèn)真聽取群眾的意見和訴求，甚至采取強(qiáng)硬的措施堵塞公眾參與的渠道，這種方式導(dǎo)致了政府決策的封閉性，違背了民主決策的基本原則。茂名市政府以影響升學(xué)為籌碼要求學(xué)生簽訂“承諾書”的行為嚴(yán)重背離了為人民服務(wù)的初衷，不符合民主政治的原則。尤其是關(guān)于鄰避設(shè)施的選址方面的決策，鄰避設(shè)施往往按照“最小抵抗路徑原則”被建在一些弱勢群體的聚集地，這種選址方式缺乏科學(xué)性和合理性，不符合國家“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。再加上民眾意見表達(dá)不充分，決策缺乏群眾認(rèn)可與支持，導(dǎo)致反對建設(shè)的呼聲高漲。風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后如果政府沒能及時(shí)采取有效措施，而只是運(yùn)用鎮(zhèn)壓方式來應(yīng)對，不僅無法很好地預(yù)防和緩解鄰避風(fēng)險(xiǎn)，還很可能會(huì)擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)以及鄰避沖突所造成的負(fù)面影響?？v觀我國的多起類似事件，實(shí)際上在環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)存在期間，民眾采取的僅僅是聚集、簽字、靜坐、慢行等比較平和的方式，希望決策者能聽聽他們的聲音，進(jìn)行有效的溝通，然而事與愿違。比如在余杭中泰垃圾焚燒項(xiàng)目一事上，面對群眾的聯(lián)名反對和聽證申請以及小型的聚集，政府及相關(guān)單位并沒有采取措施與群眾進(jìn)行溝通協(xié)商，而是一意孤行借推廣會(huì)再次進(jìn)行“科普”，甚至在會(huì)上要求與會(huì)者只能提出三個(gè)問題。這種做法激化了矛盾，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，最終演化成真正的社會(huì)危機(jī)。

改革開放以來，我國基層政府往往以推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展作為其主要任務(wù)，GDP成為考核地方政府政績的主要標(biāo)準(zhǔn)?；谕獠砍杀緝?nèi)部化的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，當(dāng)鄰避設(shè)施不會(huì)給附近居民造成不可彌補(bǔ)的損害，更多的是造成了居民心理上的抗拒時(shí)，只要鄰避設(shè)施的決策者和建設(shè)者對設(shè)施周邊的居民進(jìn)行合理的補(bǔ)償以彌補(bǔ)其面對的負(fù)外部效益，那么一些合理選址的項(xiàng)目就能比較順利的建設(shè)和運(yùn)行[12]。當(dāng)前基層政府雖然是公共服務(wù)的直接提供者，但是權(quán)力有限，對公共服務(wù)職能重視不足，對鄰避項(xiàng)目缺乏合理的補(bǔ)償機(jī)制，無法很好地滿足人們的公共需求，減弱了民眾對基層政府的信任，造成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的緊張。結(jié)合余杭中泰事件和茂名PX事件，我們可以發(fā)現(xiàn)政府公信力的缺失還來自于利益沖突?！罢畽C(jī)構(gòu)有其自身利益”[13]，這使得政府有時(shí)候背離公共利益。透視以上兩起事件，我們不難發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)項(xiàng)目都有較大的經(jīng)濟(jì)利益，能為負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的企業(yè)帶來利潤，同時(shí)，這兩個(gè)項(xiàng)目都能為當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造良好的政績。而對于項(xiàng)目選址地附近的居民而言，他們要面對的是項(xiàng)目可能對他們的生存環(huán)境和生命健康帶來的威脅和損害，而且得不到合理的補(bǔ)償。再加上政府信息不夠公開，尤其是有關(guān)鄰避設(shè)施的環(huán)評報(bào)告缺失或不公開，民眾無法及時(shí)地知曉政府的相關(guān)決策和與項(xiàng)目有關(guān)的信息，各種社會(huì)媒介的輿論和民間傳言有時(shí)又會(huì)誤導(dǎo)民眾，導(dǎo)致民眾對政府產(chǎn)生質(zhì)疑，使政府最終陷入“塔西佗”陷阱。

（三）公民意識(shí)的增強(qiáng)提升風(fēng)險(xiǎn)感知程度

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民眾認(rèn)知能力日益提高，表達(dá)利益訴求的意識(shí)日益增強(qiáng)。特別是在黨的十八大后，中央頒布實(shí)施了一系列深得民眾認(rèn)可和支持的政策，增強(qiáng)了公眾對社會(huì)發(fā)展的信心，提高了公民參與公共生活的積極性和熱情。當(dāng)前我國民眾的自覺意識(shí)增強(qiáng)了，權(quán)利與責(zé)任意識(shí)也得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，他們更加關(guān)注公共事務(wù)并要求參與政治，特別是更愿意參加到與切身利益密切相關(guān)的公共事務(wù)中去。民眾因?yàn)猷彵茉O(shè)施的選址、項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行乃至對其的抗議等活動(dòng)事關(guān)其切身利益，因而要求參與和監(jiān)督項(xiàng)目的全過程，他們不僅有參與的動(dòng)力，也有參與的能力[11]。另一方面，隨著我國各地環(huán)境問題的凸現(xiàn)以及國家對綠色發(fā)展的積極倡導(dǎo)，公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)顯著提升，對于鄰避項(xiàng)目可能帶來或已經(jīng)帶來的環(huán)境污染十分敏感，對其帶來的污染的容忍度與十年前相比明顯下降。人們的觀念已經(jīng)發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，對環(huán)境問題比較重視，不會(huì)再一味地以環(huán)境為代價(jià)謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在茂名PX事件中，由于茂名原本就是一座重工業(yè)城市，長期以來石油化工業(yè)的存在已經(jīng)使這座城市空氣中彌漫著一些刺鼻的味道，空氣污染嚴(yán)重，所以市民對于PX項(xiàng)目可能帶來的污染會(huì)更加敏感。同樣，在余杭中泰事件中，環(huán)保人士的加入以及他們對該項(xiàng)目可能帶來的污染所提出的質(zhì)疑反映了人們的對環(huán)境安全問題的重視。受政府、媒體、專家等對鄰避設(shè)施相關(guān)行為的影響，在面對環(huán)境鄰避的實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，人們的風(fēng)險(xiǎn)感知程度越高，選擇對抗行為的傾向就會(huì)越高[14]。

透過以上的兩個(gè)案例，我們知道環(huán)境鄰避設(shè)施會(huì)促使附近可能受到負(fù)面影響的群眾團(tuán)結(jié)起來形成一個(gè)具有高動(dòng)員性的群體，他們會(huì)積極地維護(hù)自身的權(quán)益，要求召開聽證會(huì)，希望能與政府平等的溝通協(xié)商，參與到項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)中去。而當(dāng)他們的利益表達(dá)渠道不暢通、話語權(quán)被剝奪、無法參與有效溝通時(shí)，感知風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)進(jìn)一步演變?yōu)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)，人們通過體制外的手段維權(quán)的可能性就會(huì)大大提升，會(huì)對社會(huì)秩序構(gòu)成威脅。

（四）網(wǎng)絡(luò)媒體介入進(jìn)一步加劇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，網(wǎng)絡(luò)媒體逐漸成為人們傳遞信息和制造輿論的重要平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)媒體是繼報(bào)紙、廣播、電視三大傳統(tǒng)媒體之后的“第四種媒體”。與傳統(tǒng)媒體相比，網(wǎng)絡(luò)媒體具有其獨(dú)特性，即信息傳播時(shí)效性強(qiáng)；傳播信息數(shù)量龐大，為普通民眾提供了一個(gè)探究事實(shí)真相的平臺(tái)；網(wǎng)絡(luò)媒體的互動(dòng)性強(qiáng)，與傳統(tǒng)媒體只能采取單向的信息傳播方式不同，網(wǎng)絡(luò)媒體能夠?qū)崿F(xiàn)多向的信息交流與互動(dòng)；信息具有可選擇性， 受眾可以根據(jù)自己的偏好選擇所需要的信息內(nèi)容，而不是被動(dòng)的接受所有的信息。網(wǎng)絡(luò)媒體的信息可選擇性特點(diǎn)在環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)上體現(xiàn)得十分明顯，民眾面對各種關(guān)于環(huán)境鄰避項(xiàng)目的信息，往往更容易注意到設(shè)施負(fù)面的信息，比如設(shè)施將可能帶來的環(huán)境污染、設(shè)施建設(shè)不合規(guī)等，加劇了民眾對設(shè)施的反感。當(dāng)關(guān)于環(huán)境鄰避項(xiàng)目建設(shè)的信息在微博、微信、貼吧等網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)公布后，網(wǎng)民會(huì)針對項(xiàng)目提出各種討論，質(zhì)疑聲也會(huì)更多，尤其是網(wǎng)絡(luò)信息是否真實(shí)往往很難辨別，受影響的民眾在看到相關(guān)信息后更容易產(chǎn)生恐懼和抵抗心理，加之政府回應(yīng)力不足，對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管力度較弱，線上與民眾溝通較少，因而容易形成關(guān)于環(huán)境鄰避項(xiàng)目的比較負(fù)面的輿論氛圍，人們進(jìn)行抵抗的傾向會(huì)增強(qiáng)，進(jìn)一步加劇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

再者，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人們更傾向于通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來傳達(dá)信息和進(jìn)行溝通交流，這種方式往往具有隱蔽性，事前難以察覺。當(dāng)可能受到環(huán)境鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的民眾通過網(wǎng)絡(luò)在線上組織開展活動(dòng)時(shí)，政府基本上是無法提前知曉的，這就加劇了政府風(fēng)險(xiǎn)治理的難度，推動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)向危機(jī)的演進(jìn)過程。如在茂名PX事件中，民眾通過微信組織次日的游行活動(dòng)，政府并沒有提前獲得相關(guān)信息，風(fēng)險(xiǎn)防控的難度大大增加。

五、余論：基于生成邏輯的治理邏輯

“當(dāng)環(huán)境現(xiàn)象引起沖突時(shí)，它們很少被看作是唯一的原因。往往有太多的其他各種各樣的因素參與其中”[15]中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生成與鄰避設(shè)施的兩大特征密切相關(guān)，同時(shí)又受到中國當(dāng)前的政府決策體制和公民權(quán)利意識(shí)的影響，具有鮮明的時(shí)代特征。目前，中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的“雙轉(zhuǎn)”時(shí)期，社會(huì)利益日益多元，社會(huì)矛盾、沖突增多，利益訴求的表達(dá)渠道不暢通，而公民意識(shí)的覺醒，人們要求更多的政治參與和更多途徑來反映問題和表達(dá)利益要求，加之鄰避設(shè)施的負(fù)外部性、非公平的利益分配的特點(diǎn)，決定了在城市化進(jìn)程中環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)是不可避免的。中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生成具有自身的邏輯?；诎咐度敕治霭l(fā)現(xiàn)，中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生成邏輯是鄰避設(shè)施存在的實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)加劇感知風(fēng)險(xiǎn)，政府回應(yīng)力和公信力不足激化矛盾，公民意識(shí)的增強(qiáng)提升風(fēng)險(xiǎn)感知程度，網(wǎng)絡(luò)媒體介入進(jìn)一步加劇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

從生成邏輯看，環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)是中國城市發(fā)展必須直面的現(xiàn)實(shí)問題、挑戰(zhàn)。環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)一旦得不到及時(shí)有效地解決，就會(huì)影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定，不利于社會(huì)的發(fā)展，破壞政府與民眾的關(guān)系，造成惡劣的社會(huì)影響。問題需要解決，挑戰(zhàn)不容回避?！罢尾恢皇怯嘘P(guān)勝和敗者，也事關(guān)問題的解決?！盵16]這就需要基于生成邏輯尋求中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯的恰當(dāng)表達(dá)。治理邏輯是問題解決的邏輯，它以生成邏輯為基礎(chǔ)，這樣才能做到有的放矢。鑒于此，要完善信息公開制度，拓寬信息公開渠道，并開設(shè)留言板讓民眾能夠暢所欲言，便于及時(shí)收集民意、評估民眾對鄰避設(shè)施規(guī)劃的接受程度；暢通公眾參與途徑，充分吸納公眾的建議和意見[17]；建立政府與其他利益主體的平等互動(dòng)機(jī)制；提高民眾理性參與能力，促進(jìn)民眾積極與政府和項(xiàng)目單位進(jìn)行溝通；推動(dòng)社會(huì)組織參與治理，發(fā)揮第三方的協(xié)調(diào)作用；規(guī)范網(wǎng)絡(luò)媒體的表達(dá)權(quán)，有效發(fā)揮政治溝通的作用。探尋以上對策體現(xiàn)的治理邏輯是考察中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)生成邏輯的意義所在。