姜素紅，劉俊偲

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了令世人矚目的成就，但消耗大量能源資源的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，也使我們的環(huán)境污染及資源短缺問(wèn)題日益凸顯。為了減少資源使用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品再利用和廢物回收，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，我國(guó)建立了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。但這一制度在實(shí)施中還存在一些問(wèn)題，必須進(jìn)一步加以完善。

一、我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度及其實(shí)施

（一）生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的內(nèi)涵

傳統(tǒng)意義上，生產(chǎn)者對(duì)產(chǎn)品的責(zé)任不包括廢棄物處置階段，對(duì)于廢棄物，或是簡(jiǎn)單丟棄，或是由政府負(fù)責(zé)處置。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度則要求生產(chǎn)者承擔(dān)廢棄產(chǎn)品的回收、處置等法律義務(wù)[1]。這里的產(chǎn)品主要指輪胎、汽車(chē)、廢紙、電池、電子電器等[2]，它要求生產(chǎn)者在設(shè)計(jì)產(chǎn)品時(shí)應(yīng)該盡量采用生態(tài)設(shè)計(jì)，使用易降解、含毒少和易回收再利用的原材料；當(dāng)產(chǎn)品被消費(fèi)后要承擔(dān)起回收責(zé)任，對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行加工再利用，并且有義務(wù)向消費(fèi)者提供產(chǎn)品的環(huán)境影響信息。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度最主要的責(zé)任主體是生產(chǎn)者，既包括產(chǎn)品的制造商，也包括產(chǎn)品的進(jìn)口商[3]。責(zé)任主體同時(shí)還包括其他相關(guān)的主體如銷(xiāo)售者、消費(fèi)者、政府。他們共同對(duì)諸如產(chǎn)品材料選擇、產(chǎn)品生產(chǎn)工藝以及產(chǎn)品使用和產(chǎn)品棄置過(guò)程中對(duì)環(huán)境所造成的影響承擔(dān)責(zé)任[4]。對(duì)銷(xiāo)售者而言，銷(xiāo)售者在采購(gòu)過(guò)程中，就要盡可能采購(gòu)綠色環(huán)保、可回收利用產(chǎn)品，從而使生產(chǎn)者加大對(duì)綠色環(huán)保、可回收利用產(chǎn)品的生產(chǎn)。而當(dāng)產(chǎn)品被消費(fèi)后，也應(yīng)承擔(dān)一定回收廢棄產(chǎn)品的義務(wù)。對(duì)消費(fèi)者而言，消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)商品時(shí)應(yīng)該提高自身的環(huán)保意識(shí)，拒絕購(gòu)買(mǎi)不是綠色節(jié)能環(huán)保型的產(chǎn)品。同時(shí)，在產(chǎn)品消費(fèi)或廢棄后，積極主動(dòng)地做好垃圾分類(lèi)收集，送到指定回收站。政府應(yīng)在政策制定和行為引導(dǎo)方面承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任，要不斷完善和改進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度方面的法律法規(guī)，規(guī)范各相關(guān)責(zé)任主體的行為，完善相關(guān)的配套政策[5]。

（二）我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度理念最早出現(xiàn)在我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》中，在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中形成制度雛形，在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中進(jìn)一步完善，正式確立于《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的日益重視，2016年12月我國(guó)公布了《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，為生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的進(jìn)一步實(shí)施提供了遵循依據(jù)。我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施除了實(shí)施主體外，還包括實(shí)施對(duì)象、實(shí)施模式、實(shí)施方式三個(gè)要素。

一是實(shí)施對(duì)象。實(shí)施對(duì)象（適用對(duì)象）是制度實(shí)施的關(guān)鍵要素，而實(shí)施對(duì)象的選定是根據(jù)對(duì)環(huán)境的影響程度及實(shí)施條件的成熟程度確定的，是一個(gè)不斷增加的過(guò)程。目前，我國(guó)該制度實(shí)施的主要對(duì)象為廢棄的電器電子產(chǎn)品、廢舊蓄電池、汽車(chē)產(chǎn)品以及紙質(zhì)包裝類(lèi)產(chǎn)品。

二是實(shí)施模式。我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度相關(guān)立法中，要求生產(chǎn)者承擔(dān)源頭預(yù)防責(zé)任、信息披露責(zé)任以及再生資源回收利用責(zé)任。對(duì)于源頭預(yù)防責(zé)任，我國(guó)目前主要是靠開(kāi)展生態(tài)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，針對(duì)不同類(lèi)別的產(chǎn)品建立統(tǒng)一的綠色環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)體系的模式來(lái)實(shí)施。對(duì)于信息披露責(zé)任，我國(guó)主要是要求相關(guān)企業(yè)在政府環(huán)保等機(jī)構(gòu)網(wǎng)站或企業(yè)個(gè)人網(wǎng)站上對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行公開(kāi)。對(duì)于再生資源回收利用責(zé)任，實(shí)施模式（實(shí)施途徑）主要包括四種，即: 委托第三方回收模式、生產(chǎn)者直接回收模式、責(zé)任組織（行業(yè)協(xié)會(huì)）回收模式、以及政府委托回收模式。我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施過(guò)程中針對(duì)這四種組織模式都有所涉及，但由于我國(guó)再生資源回收利用體系不是很完善，很多企業(yè)對(duì)于直接回收模式所需要的經(jīng)濟(jì)成本，難以承受。鑒于該情況，我國(guó)《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》提出，鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)采用“委托第三方回收”模式。

三是實(shí)施方式。生產(chǎn)者承擔(dān)廢棄物的回收利用和處置責(zé)任，必然增加企業(yè)的生產(chǎn)成本。同時(shí)由于相關(guān)配套設(shè)施不健全，導(dǎo)致目前生產(chǎn)者主動(dòng)履行延伸責(zé)任的積極性不高。因此，現(xiàn)階段我國(guó)主要依靠法律手段，強(qiáng)制生產(chǎn)者履行責(zé)任義務(wù)。另外，政府在一定程度上運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)手段積極推動(dòng)制度的實(shí)施，但由于相關(guān)配套機(jī)制不健全，所起作用顯然有限。

二、我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施中存在的問(wèn)題

我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度由于確立的時(shí)間較晚，實(shí)施效果不佳，其在實(shí)施過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在再生資源回收利用體系不完善、公眾參與不足、監(jiān)督機(jī)制不完善、相關(guān)配套制度不健全四個(gè)方面。

（一）再生資源回收利用體系不完善

實(shí)施途徑是制度實(shí)施最主要的因素。而生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施途徑與我國(guó)再生資源回收體系的情況密切相關(guān)[6]。目前，我國(guó)雖然在法律上確立了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，但與之相適應(yīng)的完整統(tǒng)一的產(chǎn)品廢棄物回收處置體系還未建立起來(lái)，在廢棄物的回收處置中主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題。一是回收途徑單一，回收的渠道不通暢，行業(yè)缺乏準(zhǔn)入管理，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序，亟需規(guī)范管理，而且現(xiàn)有的廢棄物處理企業(yè)由于其規(guī)模小、技術(shù)原始落后等問(wèn)題，資源回收利用率不高，無(wú)法滿(mǎn)足生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度所規(guī)定的對(duì)再生資源回收利用的要求。二是我國(guó)目前沒(méi)有與生產(chǎn)企業(yè)相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)組織，因而也沒(méi)有相關(guān)行業(yè)生產(chǎn)者共同建立的該行業(yè)的產(chǎn)品回收體系，這就導(dǎo)致了單個(gè)生產(chǎn)企業(yè)對(duì)廢棄物回收利用的成本過(guò)高。三是由于對(duì)產(chǎn)品廢棄物的回收再利用和處置需要技術(shù)設(shè)備的支撐，雖然有政府的鼓勵(lì)推動(dòng)，然而力度不大，許多企業(yè)困于經(jīng)濟(jì)原因，仍然無(wú)法建立自身產(chǎn)品的回收處置體系。

（二）公眾參與不足

公眾參與的程度直接影響生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施，目前，我國(guó)公眾參與生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的現(xiàn)實(shí)情況還存在不足。首先，公眾自覺(jué)參與再生資源回收活動(dòng)的很少?；具€停留在政府引導(dǎo)下，通過(guò)宣傳教育，提升環(huán)保意識(shí)的階段。其次，公眾參與形式比較單一。相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)、學(xué)會(huì)和民間組織是促進(jìn)我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施的重要組成部分[7]。目前，我國(guó)的民間環(huán)保組織數(shù)量還不是很多，在規(guī)模、實(shí)力和影響力方面有限，因而在推動(dòng)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度發(fā)展中發(fā)揮的作用也十分有限。再次，雖然政府也意識(shí)到了公眾參與的重要性，并在一些政策法規(guī)上制定了公眾參與的相關(guān)規(guī)定，但往往把這種參與看作是管理的補(bǔ)充因素，沒(méi)有將其當(dāng)作責(zé)任主體的一部分來(lái)看待。

（三）監(jiān)督機(jī)制不完善

一項(xiàng)制度制定后，其實(shí)施除了嚴(yán)格執(zhí)行、自覺(jué)遵守外，還有賴(lài)于制度的內(nèi)外監(jiān)督。健全的監(jiān)督體系是制度實(shí)施的保障。目前，我國(guó)對(duì)于生產(chǎn)者產(chǎn)品廢棄物的源頭處理、回收利用以及環(huán)境影響信息公開(kāi)，還缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制。一是沒(méi)有針對(duì)企業(yè)生產(chǎn)者建立完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，無(wú)法對(duì)生產(chǎn)企業(yè)造成的環(huán)境影響進(jìn)行有效的監(jiān)測(cè)[8]。二是政府環(huán)保部門(mén)沒(méi)有實(shí)行嚴(yán)格的登記制度和許可證制度，對(duì)從事收集、貯存、處置產(chǎn)品廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行資格審查的力度不強(qiáng)，不規(guī)范的小作坊式拆解工廠依然存在，這樣導(dǎo)致了廢棄物回收利用率偏低，而且極易造成嚴(yán)重的二次污染。三是沒(méi)有編制全面系統(tǒng)的廢棄物產(chǎn)品回收目錄。四是沒(méi)有形成公眾和行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。

（四）相關(guān)配套制度不健全

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施除了依靠法律手段外，還可采用經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅等激勵(lì)措施。目前，我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施的相關(guān)配套制度不健全。首先，經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用不到位。如環(huán)境押金制度適用范圍過(guò)窄，內(nèi)容不具體，致使生產(chǎn)者履行制度責(zé)任義務(wù)的積極性不高。其次，部分激勵(lì)政策力度不夠。雖然我國(guó)《清潔能源促進(jìn)法》《政府采購(gòu)法》等法律中對(duì)政府綠色采購(gòu)作了一些規(guī)定[9]，但缺乏具體的操作條款，難以進(jìn)行實(shí)踐操作。再次，在資金補(bǔ)貼方面，由于缺乏統(tǒng)一的機(jī)制體系，很多地方出現(xiàn)了補(bǔ)貼資金不到位的問(wèn)題。

三、我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施的對(duì)策

我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度對(duì)于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境起著重要作用。“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”[10]是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展和實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的制度保障。由于生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在我國(guó)建立時(shí)間不長(zhǎng)，在實(shí)施中還存在一些缺陷，我們可以從完善再生資源回收利用體系、提高公眾參與力度、健全監(jiān)督機(jī)制、完善相關(guān)配套制度四個(gè)方面入手來(lái)加以完善，使之更好地為我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)。

（一）完善再生資源回收利用體系

完善再生資源回收利用體系是實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的必備條件。目前我國(guó)還沒(méi)有形成完善的垃圾管理制度和體系，許多中小制造企業(yè)缺乏獨(dú)立承擔(dān)回收處置責(zé)任的能力，我們可以借鑒德國(guó)雙元回收系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，做好以下幾個(gè)方面的工作。第一，科學(xué)規(guī)劃，建立多形式的廢舊產(chǎn)品回收處置體系。根據(jù)廢棄物的種類(lèi)和數(shù)量，整合資源，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起再生資源回收利用的網(wǎng)絡(luò)體系。第二，整頓規(guī)范再生資源回收市場(chǎng)，提高從業(yè)人員的素質(zhì)，對(duì)目前的個(gè)體回收戶(hù)和小微回收企業(yè)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，并進(jìn)行統(tǒng)一管理，劃行規(guī)市。第三，要制定政策鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行廢棄物回收利用的核心技術(shù)研發(fā)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，建立相關(guān)廢棄物回收利用的技術(shù)體系，以此提高再生資源的回收利用率。第四，要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，促成建立生產(chǎn)者責(zé)任組織，并用相應(yīng)的激勵(lì)政策支持其建立該行業(yè)共用的產(chǎn)品回收體系，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)建立其專(zhuān)用的廢棄物品回收體系，充分發(fā)揮企業(yè)自身對(duì)產(chǎn)品廢棄物進(jìn)行回收再利用的作用。

（二）提高公眾參與力度

在再生資源回收利用，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中，公眾參與其中并扮演著極其重要的角色。特別是對(duì)產(chǎn)品廢棄后的垃圾分類(lèi)工作，更是需要公眾的積極參與。公眾是促進(jìn)和保障制度實(shí)施的重要因素。為充分調(diào)動(dòng)公眾參與生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施的積極性，可以從以下幾個(gè)方面著手。第一，制定信息宣傳制度。政府通過(guò)宣傳，鼓勵(lì)公眾履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)利[11]。引導(dǎo)公眾形成綠色消費(fèi)的觀念，鼓勵(lì)公眾主動(dòng)對(duì)垃圾進(jìn)行分類(lèi)處理。第二，完善環(huán)境信息公開(kāi)制度。規(guī)定環(huán)境信息應(yīng)該公平地向公眾傳播[12]，確保生產(chǎn)者將廢棄產(chǎn)品的回收，分類(lèi)處理、循環(huán)利用等信息及時(shí)告知公眾。第三，完善公眾環(huán)境押金制度。即公眾在購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品時(shí)，除了支付產(chǎn)品本身的價(jià)格之外，還需另外支付一定的費(fèi)用作為押金，用于保證公眾主動(dòng)將消費(fèi)后廢棄的產(chǎn)品交回指定地點(diǎn)。明確規(guī)定列入押金制度的產(chǎn)品目錄、規(guī)定相應(yīng)押金的比例和標(biāo)準(zhǔn)、建立系統(tǒng)的實(shí)施方案，從而保證押金制度的有效實(shí)行，促使公眾主動(dòng)將廢棄物交回回收系統(tǒng)。環(huán)境押金制度的完善，能夠引導(dǎo)公眾自愿將消費(fèi)后的廢棄產(chǎn)品按要求分類(lèi)放至指定的廢棄物回收站，從而提高我國(guó)公眾的環(huán)保意識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制

完善的監(jiān)督機(jī)制是保障生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施的重要因素。第一，政府行政部門(mén)要完善和加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)的監(jiān)督檢查，建立定期巡視和抽查制度，規(guī)范管理。遵循信息公開(kāi)原則，強(qiáng)化登記制度和許可證制度，用市場(chǎng)準(zhǔn)入的方式進(jìn)行有效監(jiān)管。建立產(chǎn)品環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，完善產(chǎn)品指標(biāo)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)不合格，不符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品禁止流入市場(chǎng)銷(xiāo)售。建立考評(píng)機(jī)制，針對(duì)生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)銷(xiāo)售、回收利用的全過(guò)程進(jìn)行考評(píng)，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。對(duì)主動(dòng)履行延伸責(zé)任義務(wù)，在考評(píng)中得分較高的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的資金政策獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)不履行延伸責(zé)任義務(wù)，在考評(píng)中得分較低的生產(chǎn)者進(jìn)行相應(yīng)的處罰。第二，建立行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。鼓勵(lì)建立行業(yè)協(xié)會(huì)。通過(guò)支持相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)建立行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，可以在一定程度上彌補(bǔ)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的不足。第三，建立公眾監(jiān)督機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)督促生產(chǎn)企業(yè)向社會(huì)公眾公開(kāi)其廢舊產(chǎn)品回收及循環(huán)利用情況、環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行情況等，完善公益訴訟制度，確保公眾都可以對(duì)不履行義務(wù)的生產(chǎn)者提起訴訟，追究其責(zé)任。

（四）健全相關(guān)配套制度

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施，可以通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的及財(cái)稅的手段，制定具體的保障和激勵(lì)機(jī)制來(lái)推動(dòng)。第一，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。完善生產(chǎn)者押金制度，預(yù)收廢舊產(chǎn)品回收處理費(fèi)用。通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施。第二，加大稅收支持力度。對(duì)使用可回收利用原材料、開(kāi)展產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)、積極對(duì)產(chǎn)品廢棄物回收利用的企業(yè)生產(chǎn)者減免相關(guān)稅收；對(duì)銷(xiāo)售可回收利用產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者減免稅收；對(duì)選擇有環(huán)境標(biāo)志和綠色能源標(biāo)志產(chǎn)品的消費(fèi)者免征消費(fèi)稅。以此促使各方責(zé)任主體重視廢棄物的回收利用和環(huán)境保護(hù)，主動(dòng)履行責(zé)任義務(wù)。第三，對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。一方面通過(guò)直接金錢(qián)補(bǔ)貼的形式彌補(bǔ)生產(chǎn)者因承擔(dān)生產(chǎn)者延伸責(zé)任產(chǎn)生的成本支出；另一方面通過(guò)財(cái)政信貸優(yōu)惠等手段引導(dǎo)、促進(jìn)生產(chǎn)者自愿承擔(dān)延伸責(zé)任。所謂財(cái)政信貸優(yōu)惠是指政府通過(guò)貼息或其他方式向承擔(dān)生產(chǎn)者延伸責(zé)任的生產(chǎn)者提供利息率低于市場(chǎng)利率的優(yōu)惠貸款。

我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度對(duì)于節(jié)約資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品再利用和廢物回收，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境起著重要作用。制度的生命在于實(shí)施。目前，這一制度在實(shí)施中還存在一些不足，我們通過(guò)相關(guān)對(duì)策，促使這一制度發(fā)揮出最大的價(jià)值。