袁海晗

制度的生命力在于執(zhí)行。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。如何提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，充分發(fā)揮制度的剛性約束和治本功能，不斷提升黨的治理現(xiàn)代化水平，對于推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局、實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、黨的制度執(zhí)行力建設(shè)躍上新的高度

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加強(qiáng)調(diào)依法治國、依規(guī)治黨，高度重視強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，堅持制度為先、執(zhí)行為要，充分發(fā)揮法規(guī)制度的剛性約束作用，使黨的制度執(zhí)行力建設(shè)邁出新的步伐。

1.更加注重依靠制度從嚴(yán)治黨。以習(xí)近平同志為核心的黨中央把制度治黨擺在了前所未有的高度，從出臺作風(fēng)建設(shè)八項規(guī)定，到從嚴(yán)管黨治吏；從強(qiáng)調(diào)“守紀(jì)律講規(guī)矩”，到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里；從深化黨的建設(shè)制度改革，到建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，其指向都是依靠制度從嚴(yán)治黨，以制度治黨提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，推進(jìn)政黨現(xiàn)代化、引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化。四川省委堅決貫徹中央全面從嚴(yán)治黨部署要求，注重發(fā)揮法治和制度的治本功能，出臺《堅持思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的決定》等一系列制度規(guī)定，探索了在法治軌道上推動改革發(fā)展、促進(jìn)長治久安、重塑政治生態(tài)的四川實(shí)踐。

2.更加注重制度的傳承與創(chuàng)新。5年來，我們黨制定的制度既有創(chuàng)新，也有許多是傳承過去好的做法。在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動中，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)生活制度，真刀真槍開展批評與自我批評，嚴(yán)肅黨的規(guī)矩，老辦法用出了新效果、已有制度煥發(fā)出新生機(jī)。同時以巨大的政治勇氣和強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，聚焦現(xiàn)實(shí)問題、回應(yīng)時代聲音，推進(jìn)黨的各項制度改革創(chuàng)新，為營造良好政治生態(tài)提供了制度保障。近年來，四川省委始終堅持在繼承中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，推出了一系列務(wù)實(shí)管用、簡便易行的制度舉措，特別是以貫徹落實(shí)中央《干部任用條例》為抓手，制定出臺了貫徹《條例》的“1+5”配套制度，干部選任工作科學(xué)化水平進(jìn)一步提升，得到了基層干部群眾的廣泛認(rèn)可。

3.更加注重以上率下動真碰硬。黨的十八大以來，正風(fēng)肅紀(jì)取得了舉世公認(rèn)的顯著成效。一個基本經(jīng)驗(yàn)，就是中央以身作則、以上率下，言出必行、說到做到，彰顯了執(zhí)行力和示范效應(yīng)。正是這種自上而下的主動姿態(tài)和榜樣力量，有力促進(jìn)了黨風(fēng)政風(fēng)好轉(zhuǎn)，帶動了民風(fēng)社風(fēng)轉(zhuǎn)變。這些年，四川省委堅決擁護(hù)中央改進(jìn)作風(fēng)、懲治腐敗的決定，從嚴(yán)抓班子帶隊伍，切實(shí)履行管黨治黨政治責(zé)任，模范執(zhí)行中央各項規(guī)定，為全省黨員干部作出表率，有力推動了黨紀(jì)黨規(guī)的執(zhí)行落地。

4.更加注重強(qiáng)調(diào)守紀(jì)律講規(guī)矩。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要守紀(jì)律講規(guī)矩，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，增強(qiáng)制度執(zhí)行力。黨中央先后出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用監(jiān)督工作的意見》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，扎緊制度鐵籠，剛性約束權(quán)力，使紀(jì)律真正成為帶電的高壓線。就四川而言，省委緊扣班子隊伍建設(shè)的特殊實(shí)際，出臺嚴(yán)守政治紀(jì)律嚴(yán)明政治規(guī)矩“十項規(guī)定”，持續(xù)用力解決班子隊伍深層次問題，從思想上政治上組織上作風(fēng)上徹底肅清周永康長期插手四川事務(wù)造成的惡劣影響，從而推動形成風(fēng)清氣正、崇廉尚實(shí)、干事創(chuàng)業(yè)、遵紀(jì)守法的良好政治生態(tài)。

二、科學(xué)審視當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力狀況

從調(diào)研的總體情況看，各級黨組織和廣大黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)制度能做到自覺學(xué)習(xí)、帶頭遵守、嚴(yán)格執(zhí)行，體現(xiàn)了較強(qiáng)的執(zhí)行力和落實(shí)力。但調(diào)研也反映，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方、一些黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)意識比較淡薄，不同程度地存在著“重制定、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象。

1.從執(zhí)行主體看，主要存在“三個不相適應(yīng)”。一是黨員干部的思維理念與治理現(xiàn)代化的新任務(wù)新要求不相適應(yīng)。一些黨員干部缺乏制度意識，遇事想不起按法規(guī)制度辦，常常是當(dāng)面“表決心”、背后“不上心”，甚至是朝令夕改；有的把主要精力放在如何規(guī)避風(fēng)險上，執(zhí)行上打折扣、搞變通，有令不行、有禁不止。個別領(lǐng)導(dǎo)干部推動工作只問效果、不講程序，執(zhí)行制度“對人不對己”，追究責(zé)任“追下不追上”，嚴(yán)重影響了制度的執(zhí)行力。

二是黨員干部的能力素養(yǎng)與法治專業(yè)化要求不相適應(yīng)。一些黨員干部不重視對政策法規(guī)的學(xué)習(xí)領(lǐng)會，往往是浮光掠影、淺嘗輒止，斷章取義、各取所需，把握不準(zhǔn)精神實(shí)質(zhì)，甚至出現(xiàn)制度誤解，影響了制度執(zhí)行力。有的黨員干部在執(zhí)行中唯規(guī)定是從，往往照本宣科，當(dāng)“復(fù)印機(jī)”“傳聲筒”，習(xí)慣于以文件落實(shí)文件，以會議貫徹會議，沒有切合實(shí)際的創(chuàng)新，工作思路不寬、執(zhí)行辦法不多，影響了制度的執(zhí)行效果。

三是黨員干部的行為習(xí)慣與全面從嚴(yán)治黨的新形勢不相適應(yīng)。一些黨員干部習(xí)慣于講關(guān)系、按“潛規(guī)則”辦事。有的對依法執(zhí)政、依法行政不適應(yīng)，仍然習(xí)慣于大包大攬、以言代法，黑頭（法律）不如紅頭（文件）、紅頭不如白頭（領(lǐng)導(dǎo)批條）、白頭不如口頭（領(lǐng)導(dǎo)指示）；有的對從嚴(yán)態(tài)勢下的規(guī)矩約束不適應(yīng)，仍然習(xí)慣于把自己作為特殊黨員不受制度規(guī)定的約束，習(xí)慣了享受黨員權(quán)利而不自覺履行義務(wù)。

2.從執(zhí)行監(jiān)督看，主要存在“三個不夠到位”。一是法規(guī)制度頒布后的實(shí)施情況評估不夠到位。一些地方和單位制定出臺規(guī)章制度后，往往是一發(fā)了之、不理不問，對制度是否與改革發(fā)展需要相適應(yīng)、是否與有關(guān)法規(guī)制度相沖突、是否收到了預(yù)期效果等等，缺乏廣泛論證和科學(xué)評估，在一定程度上影響了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行效果。

二是法規(guī)制度執(zhí)行過程中的監(jiān)督檢查不夠到位。從內(nèi)部監(jiān)督來看，缺少制度執(zhí)行的督查機(jī)構(gòu)、專班和專職人員，沒有客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)，也缺少嚴(yán)格的獎懲機(jī)制。同時，監(jiān)督方式太單一，往往是上對下的監(jiān)督相對容易一些、成效也大一些，平級監(jiān)督和下對上的監(jiān)督難以真正開展起來，成效也不夠明顯，特別是對“一把手”的監(jiān)督乏力。從外部監(jiān)督來看，人大、政協(xié)、人民群眾、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)輿論等相關(guān)監(jiān)督主體如何有效監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況，既沒有直接的制度通道，也缺乏有效的監(jiān)督手段。endprint

三是法規(guī)制度執(zhí)行效果的考核問責(zé)不夠到位。一些地方的法規(guī)制度沒有確切規(guī)定違反制度怎么辦，加之沒有明確制度執(zhí)行的具體責(zé)任人和時限要求，使制度執(zhí)行的情況無法準(zhǔn)確考核，影響了問責(zé)效果。此外，一些監(jiān)督主體在對違反制度或制度執(zhí)行不力的人進(jìn)行懲處時，受人情關(guān)系、面子文化的影響，查處不嚴(yán)厲，沒有體現(xiàn)出懲治應(yīng)有的威懾力，使得違反制度的成本過低，導(dǎo)致了執(zhí)行監(jiān)控沒有起到應(yīng)有的糾偏作用。

3.從制度本身看，主要存在“三個不夠緊密”。一是制度設(shè)計與基層實(shí)踐結(jié)合不夠緊密。一些地方制度規(guī)定過于籠統(tǒng)和寬泛，“牛欄關(guān)不住貓”，讓違規(guī)者“鉆了空子”。有的制度規(guī)定過于原則，給“尋找對策”者留下操作空間。

二是長遠(yuǎn)規(guī)劃與解決現(xiàn)實(shí)問題結(jié)合不夠緊密。有的地方往往是長期規(guī)劃多，而近期剛性目標(biāo)少。有的還存在“上下一般粗”，沒有結(jié)合實(shí)際細(xì)化規(guī)則措施，制度成了“一紙空文”；有的搞“層層加碼”，確定了不切實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)，看起來很嚴(yán)格，現(xiàn)實(shí)中根本執(zhí)行不了，純粹就是“制度作秀”。

三是主干法規(guī)與配套制度結(jié)合不夠緊密。一些主干法規(guī)、基礎(chǔ)制度制定出臺后，缺少相應(yīng)的配套制度，沒有形成完整封閉、有效運(yùn)行的制度鏈條或制度體系。一些地方“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象較為普遍，零星性、碎片化政策過多。

三、用創(chuàng)新思維和法治理念加強(qiáng)制度執(zhí)行力建設(shè)

問卷調(diào)查顯示，有71.76%的人認(rèn)為當(dāng)前提高制度執(zhí)行力“十分緊迫”，有72.94%的人認(rèn)為“在黨內(nèi)法規(guī)制度的健全完善和提高執(zhí)行力中，提高執(zhí)行力更為緊迫?！碧岣唿h內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是一項系統(tǒng)工程，要強(qiáng)化問題意識和系統(tǒng)思維，既要從執(zhí)行主體上著力，也要從制度本身和制度環(huán)境上著力，更加注重標(biāo)本兼治。

第一，培育黨員干部的制度意識和思維習(xí)慣。一是增強(qiáng)制度權(quán)威性意識。加強(qiáng)黨員干部理想信念和思想政治教育，強(qiáng)化黨員干部黨章至上、憲法至上、黨紀(jì)國法至上的思想觀念，在內(nèi)心深處根植法治精神，培樹制度信仰。二是增強(qiáng)制度面前人人平等意識。必須加強(qiáng)黨員干部法治紀(jì)律教育，強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”教育管理，破除特權(quán)思想、例外心理，堅持法律面前人人平等，制度面前沒有特權(quán)，制度約束沒有例外。三是增強(qiáng)自我約束意識。黨內(nèi)法規(guī)制度既是約束行為的緊箍咒，也是保護(hù)干部的護(hù)身符。要通過經(jīng)常性的反面警示教育和正面典型教育，引導(dǎo)黨員干部自覺用制度管權(quán)管事管人，一切按制度程序辦事，糾正鉆制度漏洞、“打擦邊球”等錯誤思想，減少權(quán)力運(yùn)行的隨意性。

第二，把守紀(jì)律講規(guī)矩作為制度執(zhí)行的檢驗(yàn)標(biāo)尺。一是在政治紀(jì)律上檢驗(yàn)，嚴(yán)格遵守黨章黨規(guī)，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，做政治上的明白人。二是在組織紀(jì)律上檢驗(yàn)，堅決服從組織決定，做老實(shí)人、說老實(shí)話、做老實(shí)事，不搞任何形式的派別活動，堅決抵制“袍哥文化”“勾兌文化”。三是在財經(jīng)紀(jì)律上檢驗(yàn)，決不搞利益輸送，不插手市場經(jīng)濟(jì)活動，不謀取非法利益，管好親屬和身邊工作人員。如四川，專門出臺了“三個不直接分管”制度規(guī)定，要求“一把手”不直接分管本部門（單位）財務(wù)、工程項目、物資采購。四是在工作紀(jì)律上檢驗(yàn)，決不允許有令不行、有禁不止；嚴(yán)格規(guī)范從政行為，凈化從政環(huán)境。五是在法治規(guī)矩上檢驗(yàn)，自覺增強(qiáng)依法辦事意識，自覺在法治軌道上想問題、作決策、用權(quán)力，決不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，養(yǎng)成遵規(guī)守矩的行為習(xí)慣。

第三，強(qiáng)化制度執(zhí)行過程監(jiān)督和問效問責(zé)。一是構(gòu)建監(jiān)督主體多元聯(lián)動機(jī)制。從黨內(nèi)監(jiān)督看，既要強(qiáng)化上對下的監(jiān)督，上級機(jī)關(guān)結(jié)合日常調(diào)研、專題活動、專項工作等，監(jiān)督檢查下級執(zhí)行制度情況；也要加強(qiáng)下對上的監(jiān)督，定期組織下級機(jī)關(guān)，對上級機(jī)關(guān)執(zhí)行法規(guī)制度的情況進(jìn)行民主測評；同時，各級黨委、紀(jì)檢檢查機(jī)關(guān)、有關(guān)法規(guī)處室等專門機(jī)構(gòu)要承擔(dān)專門的監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)制度執(zhí)行檢查。從黨外監(jiān)督看，要暢通群眾建言獻(xiàn)策和批評監(jiān)督渠道，完善黨內(nèi)法規(guī)公開制度，建立健全群眾、媒體和輿論“三位一體”監(jiān)督制度，推動黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行落實(shí)。二是打造無縫銜接的執(zhí)行監(jiān)督鏈條。構(gòu)建起從制定實(shí)施、備案審查、執(zhí)行落實(shí)、監(jiān)督檢查到跟蹤問效的監(jiān)督鏈條，不脫節(jié)、不空檔，各個環(huán)節(jié)緊密相扣，形成閉合的執(zhí)行系統(tǒng)，確保每一項制度不折不扣執(zhí)行到位。三是強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果的科學(xué)運(yùn)用。探索建立黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估制度，對執(zhí)行落實(shí)情況科學(xué)分析、量化考評，將實(shí)施中出現(xiàn)的新情況新問題及時反饋給制度制定部門，及時修訂完善。把法規(guī)制度執(zhí)行情況納入黨建述職內(nèi)容、納入黨員干部日?？疾靸?nèi)容。建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行效果考核問責(zé)機(jī)制，以嚴(yán)格的獎罰手段維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

第四，推動實(shí)體性制度向程序性制度深化。一是加快完善操作規(guī)程。通過對實(shí)體性制度的解釋和細(xì)化，制定規(guī)范的操作流程，避免執(zhí)行中的模棱兩可、似是而非，減少執(zhí)行的自由裁量空間。二是強(qiáng)化制度的系統(tǒng)配套。從縱向角度，增強(qiáng)制度的連續(xù)性和銜接性，實(shí)現(xiàn)已有制度和新建制度無縫銜接，將內(nèi)容相近、散見于各個制度規(guī)范的零散規(guī)定進(jìn)行整合，增強(qiáng)法規(guī)制度的集成性和連續(xù)性；從橫向角度，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度之間、黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律之間的銜接協(xié)調(diào)、同向發(fā)力、密切配合，避免制度規(guī)定之間產(chǎn)生矛盾沖突。三是嚴(yán)格執(zhí)行備案審查。既要防止違反上位法規(guī)制度搞選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行，也要減少部門之間制度相互攀比，權(quán)力部門化、部門利益化、利益行政化，防止“制度打架”“制度作秀”，確保法規(guī)制度的規(guī)范統(tǒng)一和簡便易行。同時，要加強(qiáng)制度的評估、完善和清理工作，建立制度評估和反饋機(jī)制，對過時的制度要及時廢止，有明顯缺陷的要適時修訂完善，需要制定配套制度要抓緊制定。

各級黨員干部一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)法規(guī)制度，習(xí)慣運(yùn)用法規(guī)制度知識分析和解決現(xiàn)實(shí)問題，自覺在依法治國、依規(guī)治黨的軌道上想問題、辦事情，將合規(guī)合法作為工作的“準(zhǔn)星”、衡量成效的“尺子”、改進(jìn)工作的“鞭子”，做依法辦事的模范，營造遵紀(jì)守法的良好氛圍，共同維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（作者：中共四川省委組織部組織二處處長）

責(zé)任編輯：李艷玲 高天鼎endprint