山東省農(nóng)村扶貧資產(chǎn)權(quán)屬現(xiàn)狀調(diào)查

張茂倫+趙瑞瑩

[提要] 本文通過對(duì)山東省7個(gè)扶貧典型縣市的實(shí)地走訪與座談，采用案例研究法、知情人訪談法和歸納總結(jié)的方法，對(duì)農(nóng)村扶貧資產(chǎn)權(quán)屬問題進(jìn)行深入調(diào)查。結(jié)果表明：在當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位，集體資產(chǎn)管理較為混亂，各種扶貧資產(chǎn)、項(xiàng)目缺乏有效組織依托的情況下，扶貧資產(chǎn)權(quán)屬的明確有助于進(jìn)一步完善農(nóng)村扶貧資產(chǎn)管理，避免資產(chǎn)浪費(fèi)、流失，實(shí)現(xiàn)扶貧資產(chǎn)的保值、增值。為此，應(yīng)采取明確農(nóng)村扶貧資產(chǎn)權(quán)屬、增強(qiáng)法律效力，農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的收益分配要靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合，進(jìn)一步加強(qiáng)完善對(duì)農(nóng)村扶貧資產(chǎn)監(jiān)管等措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村扶貧資產(chǎn)；權(quán)屬；收益分配；山東

中圖分類號(hào)：F323.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年12月17日

扶貧開發(fā)是促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措。確保到2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)。在扶貧過程中財(cái)政資金發(fā)揮著重要作用，政府在鼓勵(lì)扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)，最大限度地形成貧困人口的造血功能的同時(shí)，農(nóng)村扶貧資產(chǎn)權(quán)屬問題日益成為事關(guān)扶貧資源能否充分合理利用進(jìn)而建立長(zhǎng)效脫貧機(jī)制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧的關(guān)鍵問題。因此，本文通過對(duì)山東省扶貧資產(chǎn)管理較好的泰安市東平縣、濟(jì)寧市、臨沂市、日照市、青島市黃島區(qū)、東營(yíng)市、淄博市7個(gè)縣市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查分析，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村扶貧資產(chǎn)權(quán)屬方面存在的問題，提出了相關(guān)有效的建議，以期對(duì)扶貧工作持續(xù)、有效、健康的開展有所幫助。

一、農(nóng)村扶貧資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相關(guān)概念

（一）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)概念界定

1、農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的含義。農(nóng)村扶貧資產(chǎn)，是以扶貧為目的而形成的用于幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的資產(chǎn)。既包括扶貧資金投資購(gòu)買興建和社會(huì)各界無償捐助的房屋建筑物、機(jī)器設(shè)備、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等固定資產(chǎn)，畜禽林木等農(nóng)業(yè)資產(chǎn)，水利、交通、文化、教育、體育、社會(huì)福利等基礎(chǔ)公益性設(shè)施類的公益性的扶貧資產(chǎn)，又包括扶貧開發(fā)項(xiàng)目、股權(quán)、債權(quán)等經(jīng)營(yíng)性的扶貧資產(chǎn)。

2、農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的類別。農(nóng)村扶貧資產(chǎn)從不同的角度可分為不同的類別：（1）按是否增值分為經(jīng)營(yíng)性的扶貧資產(chǎn)、公益性的扶貧資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施；（2）按所有權(quán)不同分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的扶貧資產(chǎn)、村集體所有的扶貧資產(chǎn)（單個(gè)村集體所有的扶貧資產(chǎn)及多個(gè)村集體共有的扶貧資產(chǎn)）、貧困人口所有的扶貧資產(chǎn)；（3）按資產(chǎn)的形態(tài)不同分為固定資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、各種權(quán)利（知識(shí)產(chǎn)權(quán)、債權(quán)、股權(quán)）。

（二）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的概念界定。農(nóng)村扶貧資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是指村集體或貧困戶依法對(duì)其所擁有的扶貧資產(chǎn)占有、收益和處置的權(quán)利。農(nóng)村扶貧資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)按具體實(shí)現(xiàn)形態(tài)的不同可分為：所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)。

二、農(nóng)村扶貧資產(chǎn)權(quán)屬現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)所有權(quán)歸屬現(xiàn)狀

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有。在調(diào)查的縣市中，其形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府所有。如：扶貧信息管理平臺(tái)、鄉(xiāng)村道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施。日照市東港區(qū)建設(shè)扶貧助老“一鍵解困”綜合服務(wù)平臺(tái)，通過充分利用網(wǎng)絡(luò)、電子等技術(shù)手段，統(tǒng)籌全市涉老資源，以政府購(gòu)買服務(wù)方式無償為貧困老人提供語音關(guān)懷、訴求響應(yīng)等扶貧助老服務(wù)。當(dāng)?shù)卣疄榉县毨l件的每位老人免費(fèi)提供一部帶有SOS鍵的簡(jiǎn)易手機(jī)，使其可以一鍵直撥12343（12349）綜合服務(wù)平臺(tái)，享受生活照料、家政服務(wù)、健康保健、緊急救助、精神慰藉等便民服務(wù)。

東營(yíng)市廣饒縣在2016年10月實(shí)現(xiàn)脫貧，進(jìn)入從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困、從農(nóng)村扶貧向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧轉(zhuǎn)變階段。為確保絕對(duì)貧困人口不返貧，相對(duì)貧困人口不致貧，廣饒縣建立起扶貧信息管理平臺(tái)，該平臺(tái)設(shè)計(jì)了六大模塊的救助系統(tǒng)，為保證信息的準(zhǔn)確，嚴(yán)格信息采集程序，將“低收入、失能、半失能人口、因病致貧”等11類人納入幫扶信息系統(tǒng)，并對(duì)貧困人口信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，每年更新一次。對(duì)于貧困人口的相關(guān)信息反映出的貧困程度進(jìn)行計(jì)分排序，避免多部門對(duì)同一貧困對(duì)象重復(fù)救助。系統(tǒng)中既錄入貧困人口的需求信息，又錄入幫扶的政策信息，實(shí)現(xiàn)了供需信息的對(duì)接。信息平臺(tái)中對(duì)幫扶情況設(shè)計(jì)出指標(biāo)，將指標(biāo)換算成金額形成救助成果。由縣領(lǐng)導(dǎo)牽頭13個(gè)部門建立聯(lián)席會(huì)議制度每周一次碰頭，每月召開一次會(huì)議評(píng)估考核扶貧任務(wù)的完成情況。通過此信息平臺(tái)當(dāng)?shù)卣梢约皶r(shí)有效地開展幫扶救助工作，進(jìn)而大大地提高了工作效率和效果。

青島市黃島區(qū)后石溝村投資270萬元修建環(huán)庫路（前石溝村至后石溝村段），投資135萬元在村菊花山板栗林內(nèi)修建了1，600米的集觀光旅游與護(hù)林防火功能于一體的景觀道路。東營(yíng)市西隋村財(cái)政投資200萬元修建鄉(xiāng)村道路。這些都為當(dāng)?shù)匚磥淼陌l(fā)展提供了良好的交通條件。

2、村集體所有。各縣市形成的公益性扶貧資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)，歸村集體所有。包括單個(gè)村集體所有和多個(gè)村集體共有。泰安市東平縣彭集街道小高莊村由村集體和民政部門共同出資建起房屋，企業(yè)出資提供電視、床、廚具等設(shè)施建成了幸福院，幸福院的所有權(quán)歸村集體。該幸福院采取的是互助養(yǎng)老模式，由老人根據(jù)自己的飲食習(xí)慣獨(dú)立或互助做飯。幸福院設(shè)有活動(dòng)場(chǎng)所，閑暇時(shí)間老人一起娛樂，為老人營(yíng)造了一個(gè)幸福的晚年生活。

濟(jì)寧市泗水縣圣水峪鎮(zhèn)南仲都村由村集體牽頭，充分將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游、傳統(tǒng)文化有機(jī)結(jié)合，建設(shè)了金楸賓舍、金楸人家農(nóng)家樂、濕地花溪，通過發(fā)展果園種植、鄉(xiāng)村旅游，形成了集觀光、旅游、體驗(yàn)、休閑、娛樂于一體的特色村。在此過程中形成的扶貧資產(chǎn)由村集體所有。

3、貧困戶所有。濟(jì)寧市泗水縣利用財(cái)政扶貧資金所建設(shè)的由貧困戶自己經(jīng)營(yíng)的弓棚歸貧困戶所有。日照市以“企業(yè)+農(nóng)戶”的形式開展兔子養(yǎng)殖，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入企業(yè)，要求企業(yè)按銀行貸款利率計(jì)算的利息額的價(jià)值向貧困戶3年免費(fèi)提供種兔，貧困戶獲得的種兔歸貧困戶所有，而貧困戶養(yǎng)殖過程中的防疫、服務(wù)由企業(yè)提供，并由企業(yè)按穩(wěn)定的市場(chǎng)價(jià)格回收成品兔。

（二）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬現(xiàn)狀

1、農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式

（1）貧困戶自營(yíng)。濟(jì)寧市利用扶貧資金為貧困戶建成弓棚，由貧困戶自營(yíng)種植蔬菜。在泗水縣積極實(shí)施光伏扶貧項(xiàng)目，通過讓村民在自家屋頂安裝光伏發(fā)電組，真正讓貧困戶過上了用電不花錢、賣電有收入的幸福生活。臨沂市蘭山區(qū)培育特色農(nóng)業(yè)助增收。當(dāng)?shù)卣⒆阖毨Т宓赜?、資源、產(chǎn)業(yè)特色，把貧困戶納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)鏈條，通過發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)帶動(dòng)一批、龍頭企業(yè)帶動(dòng)一批、新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)一批等方式，指導(dǎo)扶持貧困戶大力發(fā)展蔬菜、雜糧、食用菌、優(yōu)質(zhì)林果等特色產(chǎn)業(yè)，積極引導(dǎo)其發(fā)展訂單生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品深精加工。

（2）村集體自營(yíng)。泰安市東平縣夏謝五村以省扶貧專項(xiàng)基金為引領(lǐng)、以村集體用土地和基礎(chǔ)設(shè)施入股為基礎(chǔ)，以相關(guān)的公司投入的資金與養(yǎng)殖技術(shù)為支撐，合作創(chuàng)建開發(fā)有限公司，由村支書兼任公司董事長(zhǎng)，發(fā)展特色養(yǎng)殖項(xiàng)目“雪山”牌草雞。通過產(chǎn)權(quán)變股權(quán)、資金變股金、村民變股民，實(shí)現(xiàn)村民與企業(yè)的雙贏，帶動(dòng)了貧困戶參與而脫貧致富。臨沂市費(fèi)縣汪溝鎮(zhèn)上三埝村因地制宜，發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，開展蓮藕種植，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，其獲得收益對(duì)貧困戶進(jìn)行優(yōu)先分配，在確保貧困戶收益的基礎(chǔ)上，全部吸納貧困戶到基地務(wù)工，幫助貧困戶增收。

（3）對(duì)外發(fā)包經(jīng)營(yíng)。臨沂市費(fèi)縣汪溝鎮(zhèn)竹園村通過競(jìng)標(biāo)方式，以每個(gè)扶貧蔬菜大棚每年1.6萬元的價(jià)格發(fā)包給本村蔬菜種植能人，在扣除土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用和村集體留用部分后，每個(gè)棚可向貧困戶分紅1.1萬元。日照市嵐山區(qū)采取競(jìng)標(biāo)的方式把扶貧資產(chǎn)發(fā)包給種養(yǎng)大戶或合作社，在招標(biāo)結(jié)束以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或“村集體”與中標(biāo)單位簽訂正式合同并分別存檔管理。其實(shí)現(xiàn)的收益優(yōu)先用于貧困戶脫貧，在穩(wěn)定脫貧后可用于發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，改善村容村貌。

（4）合作經(jīng)營(yíng)。合作經(jīng)營(yíng)的方式很多，各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)的方式主要有：

①合作社+貧困戶。日照市五蓮縣供銷社通過領(lǐng)辦創(chuàng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)了79戶貧困戶的土地260畝，貧困戶每年每畝土地流轉(zhuǎn)收益450～1，000元。在戶部鄉(xiāng)碩豐果品基地、潮河茶葉合作社等合作社長(zhǎng)年或季節(jié)性打工人數(shù)160人以上，每天勞務(wù)收入在50～80元，同時(shí)，通過加強(qiáng)對(duì)貧困農(nóng)民的農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，提高了貧困人口的勞動(dòng)技能進(jìn)而實(shí)現(xiàn)增收。

②公司+貧困戶。青島市黃島區(qū)膠南大村鎮(zhèn)以“青島食用菌之鄉(xiāng)”聞名，“大村黑木耳”在2011年通過了國(guó)家地理標(biāo)志認(rèn)證。大村黑木耳精品示范園就位于大村鎮(zhèn)河北村，占地600畝，一期建設(shè)200余畝，總投資額700余萬元，目前已投資100余萬元。該項(xiàng)目集育種、制棒、林地生產(chǎn)于一體，采取“公司+農(nóng)戶”的生產(chǎn)模式。農(nóng)戶可從公司購(gòu)買發(fā)酵好的菌棒，直接在自家地里種植，解決了其關(guān)于技術(shù)問題的后顧之憂。在豐收之后，示范園還負(fù)責(zé)回收木耳成品，幫助農(nóng)民打開銷路。

③公司+基地+農(nóng)戶。日照市黃敦鎮(zhèn)大朱洲設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目采用政府、企業(yè)、村集體三方合作的模式，由財(cái)政扶貧資金及政府整合的財(cái)政資金建成日光溫室形成生產(chǎn)基地，由山東菜滴子商務(wù)有限公司承租，村集體通過租金收入對(duì)貧困人口分配，同時(shí)，承租企業(yè)可吸納有勞動(dòng)能力的貧困人口30人到基地打工。

④公司+合作社+農(nóng)戶（貧困戶）。東平縣鼓勵(lì)支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等主動(dòng)承擔(dān)扶貧責(zé)任，尤其是充分發(fā)揮海亮集團(tuán)、泰禾農(nóng)業(yè)、水泊食品等龍頭企業(yè)的示范引領(lǐng)作用，通過“公司+合作社+農(nóng)戶”方式，把更多貧困戶納入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)鏈條，使每個(gè)有勞動(dòng)能力并適宜在當(dāng)?shù)匕l(fā)展的貧困戶至少加入1個(gè)專業(yè)合作組織，帶動(dòng)貧困群眾發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖、小型加工等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，增加貧困人口收入。目前，全縣已認(rèn)定農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型扶貧經(jīng)濟(jì)組織118家，覆蓋42個(gè)省市級(jí)貧困村，力爭(zhēng)在2018年實(shí)現(xiàn)貧困村全覆蓋。

⑤龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+家庭農(nóng)場(chǎng)+農(nóng)戶。臨沂市費(fèi)縣崔家溝村易地搬遷扶貧中，堅(jiān)持新型農(nóng)村社區(qū)、高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)、生態(tài)旅游示范區(qū)“三區(qū)同建”模式，對(duì)項(xiàng)目村搬遷后的1萬余畝土地實(shí)施區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)開發(fā)。目前已規(guī)劃發(fā)展了“一帶五區(qū)”，“一帶”即環(huán)山生態(tài)景觀帶，“五區(qū)”為林牧綠色循環(huán)種養(yǎng)區(qū)、有機(jī)茶葉生產(chǎn)示范區(qū)、林果高效種植區(qū)、濱水休閑農(nóng)業(yè)體驗(yàn)區(qū)和特色中藥材生產(chǎn)區(qū)。在產(chǎn)業(yè)開發(fā)上采取“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+家庭農(nóng)場(chǎng)+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+科技+基地+農(nóng)戶”等模式，吸納貧困戶優(yōu)先進(jìn)入家庭農(nóng)場(chǎng)和龍頭企業(yè)，使貧困戶既獲得土地流轉(zhuǎn)收入，又能參加創(chuàng)業(yè)或獲得工資性收入，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧。在其已招引到的客商中，山東龍盛集團(tuán)是一家擁有山東省禽用飼料工程技術(shù)研究中心等創(chuàng)新平臺(tái)的現(xiàn)代農(nóng)牧高新技術(shù)企業(yè)。其崔家溝農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目占地3，000余畝，包括種植業(yè)占地2，200余畝，養(yǎng)殖業(yè)占地800余畝，項(xiàng)目全部建成后，可解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)近千人，通過就業(yè)、土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)分紅、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)等方式，幫助農(nóng)戶徹底脫貧。

2、農(nóng)村扶貧資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬現(xiàn)狀

（1）歸屬承包、租賃經(jīng)營(yíng)者。發(fā)包、出租的經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)歸承包、租賃經(jīng)營(yíng)者。

（2）歸屬村集體。村集體自營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)歸村集體；所有權(quán)歸屬村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公益性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)都?xì)w村集體。如幸福院、鄉(xiāng)村道路。

（三）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)收益權(quán)歸屬現(xiàn)狀

1、收益權(quán)歸屬的主體

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及貧困人口。臨沂市沂南縣通過開展光伏項(xiàng)目助增收，鼓勵(lì)貧困村利用貧困地區(qū)荒山荒坡，建立集中式光伏發(fā)電站；對(duì)光伏扶貧收益實(shí)行分類分配，除40%用于村集體運(yùn)轉(zhuǎn)外，其余60%按照差異化分配的原則，優(yōu)先用于補(bǔ)助無勞動(dòng)能力貧困戶；對(duì)有勞動(dòng)能力貧困戶，設(shè)立公益工作崗位，鼓勵(lì)從事力所能及的工作，由村集體從光伏收益中拿出一部分進(jìn)行補(bǔ)助。東營(yíng)市墾利區(qū)與勝通集團(tuán)合作，發(fā)展光伏項(xiàng)目（利用余電政策）形成扶貧基金。將太陽能板直接安裝在勝通集團(tuán)的廠房上，發(fā)電直接供應(yīng)給勝通集團(tuán)，以0.65元/度的價(jià)格賣給勝通，勝通節(jié)省電費(fèi)，區(qū)里可將光伏電銷售出去又可獲得國(guó)家補(bǔ)貼0.42元/度。當(dāng)?shù)卣畬⒎鲐毣鸬?0%分配給貧困人口，30%留作基金用于后續(xù)的扶貧項(xiàng)目。

（2）村集體及貧困人口。在所調(diào)查的縣市中，各地市的村集體所有的經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)獲得的收益，大部分由村集體留存30%，70%用于貧困人口的分配。但泰安市東平縣的村集體所有的經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)獲得的收益，是由村集體留存20%用于村集體收入增收和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，其余80%用于村民與貧困戶增收脫貧。

2、收益分配的方式

（1）現(xiàn)金分配。絕大多數(shù)地區(qū)，由于貧困人口的收入還沒有達(dá)到貧困線，采取現(xiàn)金分配可以讓貧困人口根據(jù)自身生產(chǎn)、生活需要安排資金的使用，因此絕大多數(shù)地區(qū)采用的是現(xiàn)金分配形式。

（2）實(shí)物分配。有一些地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了絕對(duì)貧困的脫貧，進(jìn)入相對(duì)貧困扶貧階段，為避免相對(duì)貧困人口與相對(duì)貧困邊緣人口間的矛盾，采取了實(shí)物分配的方式。青島市黃島區(qū)采用的是實(shí)物分配方式，根據(jù)貧困戶的基本生活需求進(jìn)行實(shí)物分配，即貧困人口缺少什么生活必需品就為其購(gòu)買什么。

（3）平均分配?，F(xiàn)金分配方式下，由于很難界定貧困人口貧困程度的差異，一般都按人口平均分配的方式進(jìn)行。

（4）差異分配。為了能更精準(zhǔn)地滿足貧困人口的脫貧需求，有些地區(qū)創(chuàng)新地采用差異分配方式。日照市采用了差異分配，分配的差異化體現(xiàn)在：按貧困程度確定現(xiàn)金發(fā)放、實(shí)物發(fā)放的差異；根據(jù)自理能力確定提供服務(wù)的差異，自理能力弱的就多提供一些服務(wù)。差異分配的標(biāo)準(zhǔn)由村兩委、村內(nèi)年長(zhǎng)、位尊的人成立的監(jiān)事會(huì)來監(jiān)督確定。

3、分配的比例。本著壯大集體經(jīng)濟(jì)、保證貧困戶脫貧的原則，扶貧資產(chǎn)產(chǎn)生的收益在大部分地區(qū)都是村集體留存30%，分配給貧困人口70%。泰安市東平縣是村集體留存20%，分配給貧困人口80%。這個(gè)比例的確定，主要是優(yōu)先保證貧困人口的收入能達(dá)到貧困線標(biāo)準(zhǔn)。從所調(diào)查的各地市扶貧資產(chǎn)權(quán)屬的基本情況來看，大都是以合同、文件的形式進(jìn)行的約定，只有臨沂市蘭山區(qū)汪溝鎮(zhèn)進(jìn)行了確權(quán)、頒證。扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)歸村集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸承包戶，收益權(quán)歸貧困戶（只是頒給每個(gè)貧困戶一個(gè)證書，明確其可以從扶貧資產(chǎn)收益中獲得的分配份額，而不是證明貧困戶是唯一的收益權(quán)人，因?yàn)榇寮w也享有一定比例的收益權(quán)），監(jiān)督權(quán)歸鎮(zhèn)政府。

三、農(nóng)村扶貧資產(chǎn)權(quán)屬存在的問題

（一）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)權(quán)屬明確措施的法律效力不強(qiáng)。要使農(nóng)村扶貧資產(chǎn)能持續(xù)有效地帶來收益既要保證其所有權(quán)的歸屬明確又要保證其經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的合理，還要明確處置權(quán)及處置程序。但從目前來看，農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)雖然歸屬于村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是合理的，但都是以合同、協(xié)議的方式確定，法律效力不強(qiáng)。例如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然對(duì)農(nóng)村扶貧資產(chǎn)進(jìn)行了確權(quán)、頒證，但各類權(quán)證的頒證機(jī)關(guān)都是鎮(zhèn)政府，其法律效力如何還值得商榷。

（二）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)收益分配管理混亂。扶貧資產(chǎn)的收益分配包括兩部分：一是對(duì)村集體分配；二是對(duì)貧困人口分配。目前來看，一方面對(duì)農(nóng)村扶貧資產(chǎn)獲得的收益進(jìn)行分配時(shí)，主要對(duì)貧困戶進(jìn)行分配而村集體獲得的比例較??；另一方面對(duì)于脫貧人口的退出分配，多數(shù)地方尚未制定明確的脫貧退出標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，農(nóng)村扶貧資產(chǎn)未來是否還能一直存在，農(nóng)村扶貧資產(chǎn)是否能持續(xù)帶來收益形成脫貧長(zhǎng)效機(jī)制的依托尚無定論，從長(zhǎng)期來看存在能否可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制有待完善。為了保證扶貧資產(chǎn)的保值增值為貧困人口帶來可持續(xù)收益實(shí)現(xiàn)脫貧，監(jiān)督管理是重要的手段。但現(xiàn)行扶貧資產(chǎn)的監(jiān)督管理基本是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站具體承擔(dān)農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作，市縣農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)服務(wù)，市縣扶貧、農(nóng)業(yè)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督有監(jiān)督的職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的扶貧項(xiàng)目缺乏上級(jí)的監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)扶貧資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)賦予農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門，其執(zhí)行效力是否能滿足需要，有待檢驗(yàn)。

四、針對(duì)農(nóng)村扶貧資產(chǎn)權(quán)屬方面問題的建議

（一）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)權(quán)屬要明晰，法律效力要增強(qiáng)。明晰權(quán)屬包括明晰農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的權(quán)屬以及農(nóng)村扶貧資產(chǎn)帶來收益形成的村集體資產(chǎn)的權(quán)屬。農(nóng)村扶貧資產(chǎn)包括經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)及公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益性的非經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)。其確權(quán)要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位的原則下，以具有法律效力的形式進(jìn)行確權(quán)、頒證，頒發(fā)具有法律效力的權(quán)證，以維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。

經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村扶貧資產(chǎn)所有權(quán)的確權(quán)通過股份制形式。農(nóng)村一般的集體資產(chǎn)確權(quán)時(shí)，應(yīng)確權(quán)給貧困戶，按貧困戶的數(shù)量與扶貧資產(chǎn)的數(shù)量確定股份數(shù)量。對(duì)這個(gè)股份的數(shù)量實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)貧困戶數(shù)量的變動(dòng)進(jìn)行股份數(shù)量的變動(dòng)，同時(shí)，根據(jù)貧困戶主體的變更，確權(quán)給不同的貧困戶；確權(quán)形成的股份數(shù)量只是作為扶貧資產(chǎn)收益分配的依據(jù)而不具有對(duì)扶貧資產(chǎn)的決策權(quán)，決策權(quán)歸屬于村決策機(jī)構(gòu)。經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)歸經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得違反耕地保護(hù)制度。以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，且需經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等發(fā)包方同意；采取出租（轉(zhuǎn)包）或者其他方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)報(bào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等發(fā)包方書面?zhèn)浒?。收益?quán)歸村集體和貧困戶，監(jiān)督權(quán)歸村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)監(jiān)督主體，處置權(quán)歸代表所有者決策權(quán)的村決策機(jī)構(gòu)，為保障扶貧資產(chǎn)安全的理念制定扶貧資產(chǎn)處置程序及監(jiān)督制度。

非經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村扶貧資產(chǎn)所有權(quán)仍歸村集體不進(jìn)行對(duì)貧困戶個(gè)人確權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸村集體，貧困戶和村民都享有使用權(quán)，貧困戶優(yōu)先。處置權(quán)歸村決策機(jī)構(gòu)，監(jiān)督權(quán)歸村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)監(jiān)督主體。

（二）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)收益的分配管理要靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合。從分配的方式來看，在以前解決絕對(duì)貧困階段，直接給予貧困人口現(xiàn)金實(shí)物幫扶且貧困人口在收益分配中占絕大比例的傳統(tǒng)固定分配方式是合理的，它有助于在短期內(nèi)發(fā)揮扶貧資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，幫助絕對(duì)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，但存在不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在進(jìn)入解決相對(duì)貧困階段后，應(yīng)逐步加大村集體在收益分配中所占的比例，以壯大集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的更新積累資金，保障農(nóng)村扶貧資產(chǎn)的可持續(xù)利用。

從分配對(duì)象的管理來看，為了保證扶貧資產(chǎn)的扶貧效果相關(guān)部門必須要制定明確的脫貧退出標(biāo)準(zhǔn)。以前固定地根據(jù)低保對(duì)象和建檔立卡扶貧對(duì)象人為劃線，雖然幫扶了貧困人口，但缺乏數(shù)據(jù)更新和動(dòng)態(tài)管理，造成了貧困人口的識(shí)別與退出不精準(zhǔn)、資源浪費(fèi)等問題?，F(xiàn)在相關(guān)部門應(yīng)建立相關(guān)扶貧信息管理平臺(tái)，嚴(yán)格貧困戶信息的采集程序，并對(duì)貧困人口信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)更新數(shù)據(jù)。既及時(shí)跟蹤錄入貧困人口的需求信息，又錄入幫扶的政策信息，實(shí)現(xiàn)了供需信息的對(duì)接。

在農(nóng)村扶貧資產(chǎn)收益的分配管理過程中，一方面要注重其短期經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)生，以解決目前對(duì)貧困人口的幫扶；另一方面更要注重其可持續(xù)發(fā)展，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)生，以便保障貧困人口可持續(xù)脫貧。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村扶貧資產(chǎn)監(jiān)管。對(duì)農(nóng)村扶貧資產(chǎn)應(yīng)進(jìn)行從形成、使用到處置的全過程監(jiān)督。建立起村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)責(zé)任監(jiān)督、市級(jí)檢查監(jiān)督的體系，通過監(jiān)督、檢查監(jiān)督保障扶貧資產(chǎn)的保值、增值。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村形成的扶貧資產(chǎn)進(jìn)行全過程監(jiān)督；縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成的扶貧資產(chǎn)進(jìn)行全過程監(jiān)督；村民組織對(duì)村扶貧資產(chǎn)進(jìn)行全過程監(jiān)督。村民組織對(duì)村扶貧資產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督責(zé)任，也允許群眾自行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣反映也可以直接向市里反映。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村扶貧資產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督責(zé)任?？h對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。市級(jí)負(fù)有對(duì)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資產(chǎn)的檢查監(jiān)督責(zé)任。

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