我國金融監(jiān)管改革研究

祝福云+常躍華

[提要] 隨著金融政策的不斷松動、金融工具的創(chuàng)新以及金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)相互交叉，金融機(jī)構(gòu)開始混業(yè)經(jīng)營，金融控股集團(tuán)建立，我國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式對于混業(yè)經(jīng)營及多重風(fēng)險的金融工具難以進(jìn)行有效監(jiān)管。本文借鑒發(fā)達(dá)國家監(jiān)管模式，結(jié)合我國實(shí)際情況，認(rèn)為我國未來將走向混業(yè)監(jiān)管模式，同時提出混業(yè)監(jiān)管構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管理論；混業(yè)經(jīng)營；混業(yè)監(jiān)管

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年12月11日

一、金融監(jiān)管理論及文獻(xiàn)綜述

從監(jiān)管的必要性上講，市場失靈和監(jiān)管代表構(gòu)成了公共利益監(jiān)管理論、法律不完備理論以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為金融監(jiān)管提供了新的理論依據(jù)。

（一）市場失靈與公共利益監(jiān)管理論。在不完全競爭狀態(tài)下，資源不能夠合理分配，社會福利不能最大化，從而影響公共利益。因此，公共理論認(rèn)為金融體系也存在自然壟斷、外部效應(yīng)和信息不對稱引發(fā)的市場失靈，這就為金融監(jiān)管理論提供了理論基礎(chǔ)。

（二）法律不完備監(jiān)管。隨著金融領(lǐng)域的不斷創(chuàng)新使得法律的不完備性日益嚴(yán)峻。一方面新技術(shù)、新理論的發(fā)展使得新的金融工具層出不窮，尤其在金融衍生產(chǎn)品創(chuàng)新上更為突出。法律法規(guī)等制度建設(shè)的滯后性使得不能夠做到事先立法，也不能夠有效地針對已經(jīng)出現(xiàn)的問題進(jìn)行立法，使得金融監(jiān)管難以到位；另一方面在以信用為基礎(chǔ)的金融交易中，債務(wù)人在破產(chǎn)后無力清償債務(wù)，這樣以事后對債權(quán)人進(jìn)行賠償為特征的法律管理也就失去了立法意義。基于以上理由，需要政府作為監(jiān)管者對金融業(yè)的發(fā)展進(jìn)行具體監(jiān)管。

（三）新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對金融監(jiān)管模式演進(jìn)的解釋。由于經(jīng)濟(jì)處在不完全競爭狀態(tài)中，社會經(jīng)濟(jì)中依然存在著外部利潤，社會資源的分配沒有達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，社會經(jīng)濟(jì)中依然存在帕累托改進(jìn)。金融機(jī)構(gòu)為獲得外部利潤不斷進(jìn)行交叉業(yè)務(wù)活動和金融創(chuàng)新，這將導(dǎo)致金融系統(tǒng)的風(fēng)險不斷累積，而分業(yè)監(jiān)管模式不能對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管套利活動有效控制，出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)或者監(jiān)管真空的情形。因此，實(shí)現(xiàn)資源分配的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為要對現(xiàn)有的進(jìn)度進(jìn)行再安排，這就要求我國根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況審慎研究，選擇適合我國國情的金融監(jiān)管模式。

喬海曙（2003）將系統(tǒng)科學(xué)中的協(xié)同學(xué)引入到金融監(jiān)管研究中，并對英國的金融監(jiān)管模式變遷進(jìn)行系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)英國的監(jiān)管模式是隨著經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展而改變的，是在金融混業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革。研究發(fā)現(xiàn)，對于處在發(fā)展中的國家而言，混業(yè)監(jiān)管也是有利的，英國的金融改革對我國金融改革具有重要的借鑒意義。

韓忠亮（2007）將博弈論的方法引入到研究中，發(fā)現(xiàn)金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的動力，而金融機(jī)構(gòu)通過創(chuàng)新推動業(yè)務(wù)發(fā)展。他研究了發(fā)達(dá)國家混業(yè)經(jīng)營狀況以及功能型監(jiān)管的模式，通過結(jié)合我國金融的現(xiàn)狀指出，隨著我國金融混業(yè)的不斷發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在金融全球化的框架下建立功能型的金融監(jiān)管體制。

陳雨露、馬勇（2008）對全球典型國家金融業(yè)發(fā)展形勢演變過程中監(jiān)管模式的變遷進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)隨著混業(yè)經(jīng)營不斷發(fā)展，全球典型國家的金融監(jiān)管體制都有從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢。

二、西方發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管模式

（一）美國金融監(jiān)管模式分析。2008年美國次貸危機(jī)后，為加強(qiáng)對金融業(yè)的管理，美國通過了《多德一弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》。美聯(lián)儲加強(qiáng)了對系統(tǒng)重要性金融集團(tuán)的監(jiān)管，對金融集團(tuán)的財(cái)務(wù)合并報(bào)表、關(guān)聯(lián)交易以及資金流動狀況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督，以維護(hù)金融市場穩(wěn)定，減少風(fēng)險的發(fā)生。美國的其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如聯(lián)邦保險公司、國家信用管理局、貨幣監(jiān)理署以及證券交易委員會等承擔(dān)對各金融行業(yè)的具體監(jiān)管。另外，除了聯(lián)邦政府，美國各州同時設(shè)立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對地區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，這樣美國就形成了傘狀的金融監(jiān)管體系，既保持了分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢，同時吸取了綜合監(jiān)管的長處。

（二）英國金融監(jiān)管模式分析。2008年金融危機(jī)之前，英國采用綜合監(jiān)管模式，但在金融危機(jī)發(fā)生后發(fā)現(xiàn)綜合監(jiān)管體制暴露出對系統(tǒng)性風(fēng)險應(yīng)對能力不足的情況，并認(rèn)識到消費(fèi)者保護(hù)與審慎監(jiān)管目標(biāo)之間的沖突。因此，英國針對當(dāng)前監(jiān)管短板對金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革。第一，英國成立金融政策委員會，直屬于英格蘭銀行。金融政策委員會承擔(dān)著對系統(tǒng)性風(fēng)險的識別與管理職能，擁有強(qiáng)大的宏觀審慎監(jiān)管手段；第二，在英格蘭銀行和財(cái)政部下分別設(shè)立審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局。審慎監(jiān)管局取代原來的金融服務(wù)監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對重要的金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管。金融行為局承擔(dān)著對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動和金融產(chǎn)品創(chuàng)新活動監(jiān)管的職責(zé)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利，保證金融市場平穩(wěn)運(yùn)行；第三，成立消費(fèi)者教育局，為消費(fèi)者提供全方位服務(wù)。至此，英國從原來的統(tǒng)一監(jiān)管模式變?yōu)殡p峰式監(jiān)管模式，英格蘭銀行作為系統(tǒng)風(fēng)險的監(jiān)管者，其監(jiān)管能力和危機(jī)處理能力得到強(qiáng)化。

與此同時，德國、日本也都進(jìn)行了金融監(jiān)管改革，由分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管。從國際趨勢上來看，為保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營必然要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，我國分業(yè)監(jiān)管模式應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整。

三、我國混業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的沖突

（一）監(jiān)管體系缺乏法律基礎(chǔ)。雖然我國目前有《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》以及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融業(yè)的法律法規(guī)，但是在金融創(chuàng)新的背景及一行三會分業(yè)監(jiān)管格局下，這些法律細(xì)則陳舊，缺乏完善的法律法規(guī)體系和實(shí)施細(xì)則，法律行文繁瑣，存在重復(fù)立法及法律法規(guī)之間相互沖等問題，這樣就缺乏權(quán)威性，增加了監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管難度，不利于系統(tǒng)性風(fēng)險的防范，因此我國應(yīng)積極推進(jìn)金融監(jiān)管方面的立法。

（二）各監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)不足。早在2008年，國務(wù)院明確要求央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會共同建立一個有效的協(xié)調(diào)配合的機(jī)制，互通信息，制定政策措施，加強(qiáng)對金融業(yè)的監(jiān)管，但是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制還只停留在信息互換階段，且內(nèi)容并不公開透明，因此金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制難以發(fā)揮作用，尤其是當(dāng)涉及到眾多交叉監(jiān)管領(lǐng)域時，業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)很難劃分清晰，各方也就對問題難以達(dá)成一致。2013年，國務(wù)院正式建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)系會議制度，但是并沒有改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，未就協(xié)調(diào)中出現(xiàn)的問題提出切實(shí)可行的處理方法，會議制度主要解決的只是各部委之間的信息互享問題，對實(shí)質(zhì)性重大分歧依然沒有提出有效的解決方法。

（三）分業(yè)監(jiān)管對金融控股集團(tuán)的監(jiān)管效率低下。銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注各自負(fù)責(zé)的金融領(lǐng)域，對于跨行業(yè)、跨業(yè)務(wù)的混業(yè)經(jīng)營金融控股公司缺乏分配合理的監(jiān)管職責(zé)。因此，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間對問題存在互相推諉的情況，這種情況容易導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)或者監(jiān)管真空，從而造成監(jiān)管效率低下。另外，證監(jiān)會和銀監(jiān)會在很多地區(qū)未設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，對金融控股集團(tuán)業(yè)務(wù)的監(jiān)管不能做到地區(qū)全覆蓋，而我國銀監(jiān)會分支機(jī)構(gòu)最低下設(shè)到縣一級別，覆蓋面廣，但是嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管模式使得銀監(jiān)會無權(quán)監(jiān)管金融控股集團(tuán)的證券和保險業(yè)務(wù)，造成了監(jiān)管資源浪費(fèi)或者監(jiān)管真空的現(xiàn)象。

（四）分業(yè)監(jiān)管限制金融產(chǎn)品創(chuàng)新。分業(yè)監(jiān)管限制金融產(chǎn)品創(chuàng)新的原因是：第一，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)被進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分和限制，貨幣市場和資本市場并不能夠完全相互融通，金融機(jī)構(gòu)缺乏創(chuàng)新機(jī)制；第二，為了達(dá)到穩(wěn)定金融市場、防范風(fēng)險，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常會控制機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為，緩解監(jiān)管壓力。在分業(yè)監(jiān)管背景下，我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品采取審批的方式，混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展使得金融機(jī)構(gòu)推出交叉性金融產(chǎn)品時要經(jīng)過多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一意見，審批時間長、審批環(huán)節(jié)繁雜，使得金融產(chǎn)品不能第一時間推出而失去市場優(yōu)勢。因此，從業(yè)務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新上講，我國都應(yīng)進(jìn)行金融模式的改革以更好地推動金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

四、我國金融監(jiān)管改革初步設(shè)計(jì)

（一）過渡時期的設(shè)計(jì)。就目前情況而言，我國分業(yè)監(jiān)管的模式在短期內(nèi)不會發(fā)生根本性變革，尚不能建立統(tǒng)一的監(jiān)管模式，而有效的加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合更為實(shí)際。

我國處在金融混業(yè)探索時期，應(yīng)在現(xiàn)行的監(jiān)管模式下保留原有機(jī)構(gòu)，利用機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的技術(shù)、信息資源及人力資源達(dá)到混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢互補(bǔ)，因此我國應(yīng)建立一個金融監(jiān)管局，暫時稱為“金融監(jiān)管辦公室”，可以借鑒美國傘狀金融監(jiān)管體制構(gòu)建我國的監(jiān)管框架。金融監(jiān)管辦公室按照功能型監(jiān)管的原則對金融集團(tuán)的證券業(yè)務(wù)、銀行業(yè)務(wù)、保險業(yè)務(wù)等進(jìn)行監(jiān)管，而銀監(jiān)會、保監(jiān)會及證監(jiān)會按照機(jī)構(gòu)型監(jiān)管原則對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，同時金融辦公室作為牽頭人與三會開展密切的合作，建立信息共享的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。通過對金融機(jī)構(gòu)的功能的角度來選擇監(jiān)管方式，同時保留現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式，兩種模式優(yōu)勢互補(bǔ)，這在過渡時期是適合我國國情的。

（二）我國金融監(jiān)管遠(yuǎn)期設(shè)計(jì)。未來金融混業(yè)經(jīng)營程度不斷上升，金融創(chuàng)新活動繼續(xù)推動金融業(yè)的發(fā)展，而金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為防范風(fēng)險，強(qiáng)化對金融市場的管理職能，必須轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向統(tǒng)一監(jiān)管模式。具體機(jī)構(gòu)設(shè)置上，首先要成立一個金融監(jiān)管局，同時可以將現(xiàn)在的證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會歸到金融監(jiān)管局體系中。金融監(jiān)管局具有宏觀審慎監(jiān)管職能，有擬定金融業(yè)法律法規(guī)的權(quán)利以及制定行業(yè)統(tǒng)一的監(jiān)管政策和標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。各職能部門保留原有機(jī)構(gòu)的技術(shù)、人力和信息，實(shí)現(xiàn)資源高效整合，根據(jù)金融功能劃分對各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；其次，實(shí)行分級監(jiān)管，在地方設(shè)立金融監(jiān)管分局，以維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定；最后，在央行下設(shè)立金融穩(wěn)定局負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測與識別，對系統(tǒng)性重要金融控股公司進(jìn)行監(jiān)督，與金融監(jiān)管局建立資源共享、協(xié)調(diào)配合機(jī)制。同時，央行還有著對金融監(jiān)督管理局再監(jiān)管職能，最大限度地防范潛在金融風(fēng)險的發(fā)生。

主要參考文獻(xiàn)：

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[3]王兆星.機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的變革——銀行監(jiān)管改革探索之七[M].北京：中國金融出版社，2015.