王 翔

(湖北文理學(xué)院，湖北 襄陽(yáng)441053)

在經(jīng)歷了三十多年的高速發(fā)展之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正面臨著嚴(yán)峻的下行壓力。居民、企業(yè)和政府資產(chǎn)負(fù)債表的杠桿率均已超過(guò)警戒線，用增加投資的辦法已無(wú)法應(yīng)對(duì)“三期疊加”的巨大挑戰(zhàn)。[1]面向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，要加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，前提是要打好產(chǎn)能過(guò)?；夤?jiān)戰(zhàn)。

2015年12月18日，中央將積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過(guò)剩放在了當(dāng)前“三去一降一補(bǔ)”結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首。近年來(lái)，盡管中央頻頻出臺(tái)政策進(jìn)行調(diào)控，但問(wèn)題不但沒(méi)有根治，反而陷入了“過(guò)?！{(diào)控—緩解—再過(guò)剩”的怪圈。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是供需結(jié)構(gòu)再平衡的內(nèi)在要求，我國(guó)化解產(chǎn)能過(guò)剩的關(guān)鍵在于矯正投資激勵(lì)扭曲，實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化與供給效率提升，短期內(nèi)應(yīng)以維持現(xiàn)有管制強(qiáng)度為主，長(zhǎng)期則應(yīng)重在構(gòu)建防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制。只有這樣，才能加快市場(chǎng)出清，實(shí)現(xiàn)高水平供需平衡。

一、產(chǎn)能過(guò)剩狀況及特征

產(chǎn)能過(guò)剩是指實(shí)際生產(chǎn)能力超過(guò)了正常期望水平的行業(yè)狀態(tài)，通常選取實(shí)際產(chǎn)出與設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的比值即產(chǎn)能利用率作為判斷產(chǎn)能是否過(guò)剩的衡量指標(biāo)。目前國(guó)際普遍標(biāo)準(zhǔn)是，產(chǎn)能利用率在79%～83%區(qū)間屬產(chǎn)需合理配比，低于79%為產(chǎn)能過(guò)剩，低于75%則被認(rèn)為嚴(yán)重過(guò)剩。目前，我國(guó)主要傳統(tǒng)行業(yè)和部分新興行業(yè)的產(chǎn)能利用率普遍低于75%，并表現(xiàn)出與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體有異的諸多特征。

(一)波及范圍廣、時(shí)間長(zhǎng)

我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題呈現(xiàn)出多行業(yè)同步過(guò)剩的特點(diǎn)，既在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中不斷加重，又在部分新興產(chǎn)業(yè)中有所顯現(xiàn)。即使未來(lái)市場(chǎng)需求有所恢復(fù)，過(guò)剩矛盾依然會(huì)長(zhǎng)期存在。

1．傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)過(guò)剩問(wèn)題并存

傳統(tǒng)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題突出。除鋼鐵行業(yè)外，電解鋁、水泥、平板玻璃、造船、化纖、建材等行業(yè)的過(guò)剩問(wèn)題也相當(dāng)嚴(yán)重，利用率均在75%水平以下徘徊。其中，重工業(yè)幾乎都出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩，約占全部工業(yè)的1/3～1/2，鋼材過(guò)剩40%，電解鋁過(guò)剩58.4%。大規(guī)模、持續(xù)性的產(chǎn)能過(guò)剩深刻影響著企業(yè)在國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，化解過(guò)剩困難重重。令人擔(dān)憂的是，過(guò)剩領(lǐng)域甚至已擴(kuò)展到光伏、風(fēng)電、多晶硅等代表未來(lái)發(fā)展方向的高科技新興產(chǎn)業(yè)。在政策刺激作用下，這類工廠“遍地開花”，短短幾年時(shí)間就出現(xiàn)過(guò)剩傾向。風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等產(chǎn)能利用率僅為60%甚至以下，光伏產(chǎn)能在短期內(nèi)爆炸式增長(zhǎng)，全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)100多個(gè)城市建有光伏產(chǎn)業(yè)園，利用率普遍偏低，倒閉現(xiàn)象嚴(yán)重。

2．過(guò)剩矛盾將長(zhǎng)期存在

我國(guó)多數(shù)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，幾乎每隔4～5年就會(huì)出現(xiàn)一次周期性過(guò)剩。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)減速、新興市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力增大直接導(dǎo)致國(guó)際需求大幅放緩，同時(shí)受刺激政策消化、取消出口退稅等疊加影響，前期大量投資形成的生產(chǎn)能力仍在持續(xù)釋放過(guò)程中。由于這些行業(yè)自身特點(diǎn)，消化起來(lái)面臨著巨額沉沒(méi)成本，損失難以彌補(bǔ)。即使未來(lái)市場(chǎng)需求有所恢復(fù)，已有產(chǎn)能也未必能適應(yīng)市場(chǎng)需求，因此過(guò)剩矛盾將長(zhǎng)期存在。

(二)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出

我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間與產(chǎn)業(yè)內(nèi)失衡并存的結(jié)構(gòu)性特征。一方面，產(chǎn)業(yè)間的產(chǎn)能過(guò)剩與產(chǎn)能不足問(wèn)題共存。長(zhǎng)期以來(lái)，在擴(kuò)大投資過(guò)程中，技術(shù)模仿式追趕，低端制造環(huán)節(jié)快速擴(kuò)張，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)靈活性差。在低技術(shù)含量行業(yè)生產(chǎn)能力飽和的情況下，高技術(shù)含量行業(yè)的生產(chǎn)能力卻嚴(yán)重不足，不得不依靠進(jìn)口。另一方面，在過(guò)剩行業(yè)內(nèi)部，低附加值產(chǎn)品的產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，而一些高端產(chǎn)品卻不能滿足市場(chǎng)需求。[2]例如，平板玻璃產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，但電子玻璃基板卻主要依賴進(jìn)口；粗鋼產(chǎn)能已明顯供過(guò)于求，但用于大型及超大型變壓器、高檔汽車、高檔家電等高端裝備制造的優(yōu)質(zhì)鋼材卻還需大量進(jìn)口；石化行業(yè)多年來(lái)主要出口利潤(rùn)回報(bào)率低的基礎(chǔ)原料產(chǎn)品，而精細(xì)化工、合成材料等中高端產(chǎn)品的發(fā)展仍顯滯后，長(zhǎng)期依賴進(jìn)口。

(三)體制性問(wèn)題難解

我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩還在很大程度上體現(xiàn)出政府過(guò)度投資、干預(yù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體制性特征。以往的投資刺激計(jì)劃中，近八九成資源都流入了國(guó)有企業(yè)和部門，這對(duì)國(guó)企過(guò)度投資起到了極大的刺激作用。僅用經(jīng)濟(jì)規(guī)律不能完全解釋國(guó)企產(chǎn)能過(guò)剩，癥結(jié)在于難以徹底擺脫多方利益相互鉗制的矛盾，乃至步入了一種體制性“政策誤區(qū)”。當(dāng)前，產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)涉及的諸多企業(yè)中，占相當(dāng)比重的是那些資產(chǎn)專用性強(qiáng)、固定成本占比高的大型、特大型國(guó)有企業(yè)，這些國(guó)企的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是投資大、負(fù)債高，去產(chǎn)能任務(wù)十分艱巨。面對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩，中央不斷鼓勵(lì)國(guó)企通過(guò)兼并重組淘汰落后產(chǎn)能，但部分地方擔(dān)心由此喪失既有地位，響應(yīng)的積極性并不高。

(四)治理主體及手段獨(dú)特

中國(guó)在產(chǎn)能過(guò)剩治理中，既有短期內(nèi)迫切處理的周期性問(wèn)題，也存在久治不愈的結(jié)構(gòu)性、體制性問(wèn)題，各方力量博弈交織。中央對(duì)化解產(chǎn)能過(guò)剩明確而積極，但在現(xiàn)有政績(jī)考核體系下，地方政府并不希望因產(chǎn)能被調(diào)整而影響財(cái)稅收入，消極怠工就成了“理性”選擇。[3]治理手段上，調(diào)控部門多是以行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制來(lái)界定和處理過(guò)剩產(chǎn)能，主要采用的是過(guò)剩產(chǎn)能列表、目標(biāo)任務(wù)分解等手段。就治理效果而言，當(dāng)前產(chǎn)能循環(huán)反復(fù)最嚴(yán)重的行業(yè)，恰恰是調(diào)控措施出臺(tái)最為密集的領(lǐng)域。

表1 近年來(lái)國(guó)家化解產(chǎn)能過(guò)剩的主要文件

二、產(chǎn)能過(guò)剩成因

作為后發(fā)國(guó)家，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)下行壓力與全球經(jīng)濟(jì)調(diào)整同期出現(xiàn)，是多因素綜合疊加的結(jié)果。同時(shí)，現(xiàn)階段我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩是長(zhǎng)期投資刺激導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)扭曲結(jié)果，具有非常明顯的“投資驅(qū)動(dòng)+激勵(lì)扭曲”特征。要挖掘其成因，更應(yīng)從投資視角深入剖析各類結(jié)構(gòu)性、體制性問(wèn)題。

圖1 從政府規(guī)制到市場(chǎng)失靈的產(chǎn)能過(guò)剩演進(jìn)路徑

(一)政府投資干預(yù)行為趨同

產(chǎn)能過(guò)剩是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的普遍現(xiàn)象，與其它國(guó)家和地區(qū)的產(chǎn)能過(guò)剩相比，我國(guó)高投資推動(dòng)增長(zhǎng)背景下的產(chǎn)能過(guò)剩形成頗具特色，其中傳統(tǒng)考核體系導(dǎo)致干預(yù)行為趨同的體制機(jī)制問(wèn)題是重要原因。

在我國(guó)，地方政府考核指標(biāo)基本由上級(jí)政府制定，盡管中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)不唯 GDP 導(dǎo)向，但實(shí)際上各級(jí)政府還是將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視為最重要的考核指標(biāo)。地方政府掌握著土地、財(cái)稅、信貸等資源配置的權(quán)力，在宏觀層面政策的刺激作用下，地方政府不斷爭(zhēng)取大項(xiàng)目，不惜一切代價(jià)提高GDP，普遍出現(xiàn)只顧局部、不顧整體的“集體非理性”行為。更有甚者，地方與企業(yè)合謀來(lái)規(guī)避中央產(chǎn)能審批，同一類項(xiàng)目在各地紛紛上馬，結(jié)構(gòu)趨同問(wèn)題嚴(yán)重，這些項(xiàng)目中的多數(shù)就成了后來(lái)的過(guò)?！爸貫?zāi)區(qū)”。

(二)調(diào)控能力不足和權(quán)力尋租

長(zhǎng)期以來(lái)，政府并未摒棄傳統(tǒng)思維定式和干預(yù)慣性，治理政策過(guò)于偏重行政手段，常以自身對(duì)市場(chǎng)供需的預(yù)測(cè)來(lái)制定行業(yè)產(chǎn)能目標(biāo)。但是，市場(chǎng)上的不確定性因素龐雜，預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性較低。短期內(nèi)，產(chǎn)能過(guò)?？赡茉谡{(diào)控政策的作用下得以暫時(shí)緩解，但基于對(duì)中央將放松調(diào)控以刺激經(jīng)濟(jì)的預(yù)期，地方政府和企業(yè)便全力維系行業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)，由此過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，下一輪過(guò)剩隱患就變得更為突出。審批制帶來(lái)權(quán)力尋租腐敗和過(guò)度投資。產(chǎn)能審批的初衷是規(guī)定行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量，從總量和結(jié)構(gòu)上控制企業(yè)的投資進(jìn)入行為。但現(xiàn)實(shí)中，政府的產(chǎn)能規(guī)劃過(guò)于依靠審批制，易誘發(fā)對(duì)在位過(guò)剩企業(yè)予以特殊照顧的情況，盡管效率低下卻仍不被淘汰。[4]同時(shí)，審批制治理產(chǎn)能過(guò)剩通常采用的是“落后產(chǎn)能”清單制度，這種調(diào)控制會(huì)刺激企業(yè)熱衷于對(duì)審批權(quán)力的各種公關(guān)，以使本企業(yè)不被列入淘汰名單，最終加劇了尋租腐敗。

(三)要素資源配置不當(dāng)

地方政府擁有一定程度的資源配置權(quán)，常常通過(guò)要素價(jià)格優(yōu)惠和各種補(bǔ)貼政策吸引企業(yè)投資，這種招商引資方式會(huì)使得原本虧損的行業(yè)變得有利可圖，弱化了市場(chǎng)本可發(fā)揮的產(chǎn)能化解作用。土地是很多地方政府的第一大資源，地方政府具有強(qiáng)烈的財(cái)稅收入動(dòng)機(jī)以低價(jià)甚至零地價(jià)向企業(yè)提供用地；也有一些地方政府事先出讓價(jià)很高，待投資到位后再全部或部分返還企業(yè)，這相當(dāng)于對(duì)企業(yè)的實(shí)質(zhì)性補(bǔ)貼，使得投資過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)外部化。

除土地干預(yù)外，許多城市普遍存在水電價(jià)格倒掛現(xiàn)象，常以補(bǔ)貼或直接降價(jià)等方式來(lái)降低企業(yè)生產(chǎn)成本，卻刺激了過(guò)度投資傾向。[5]一邊是國(guó)家在淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能，一邊卻是地方在不斷補(bǔ)貼刺激這類企業(yè)生產(chǎn)，甚至出現(xiàn)政府與企業(yè)合謀騙取補(bǔ)貼的現(xiàn)象。[6]同時(shí)，政府還能夠?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)實(shí)施干預(yù)，不同程度地對(duì)重點(diǎn)企業(yè)提供融資擔(dān)保，而銀行自身也傾向更安全的政府擔(dān)保項(xiàng)目以及大中型國(guó)企，龐大的金融資源就此流向產(chǎn)能本已過(guò)剩的“合意”企業(yè)，這給產(chǎn)能快速擴(kuò)張埋下伏筆。

(四)成本外部化誘導(dǎo)國(guó)企盲目擴(kuò)張

國(guó)企的盲目擴(kuò)張是產(chǎn)能過(guò)剩的直接動(dòng)因之一，隱藏于背后的則是國(guó)企產(chǎn)權(quán)性質(zhì)下的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題及其與政府的天然關(guān)聯(lián)等深層原因，導(dǎo)致國(guó)企投資規(guī)模產(chǎn)生“棘輪效應(yīng)”，只能擴(kuò)張、難以縮減。所有制差異扭曲了資源配置，國(guó)企存在通過(guò)擴(kuò)張以獲取政治資本的動(dòng)機(jī)，而地方政府希望國(guó)企迅速做大做強(qiáng)以彰顯自身影響力，常利用政策干預(yù)工具為國(guó)企提供低成本要素。兩相呼應(yīng)，企業(yè)在資源獲取方面享有諸多特權(quán)，內(nèi)部擴(kuò)張需求被外部激勵(lì)不斷強(qiáng)化，造成內(nèi)部成本外部化現(xiàn)象。[7]一旦投資成本和風(fēng)險(xiǎn)能夠向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁，國(guó)企內(nèi)部的預(yù)算約束就會(huì)放松，直接的結(jié)果即是產(chǎn)能過(guò)剩與投資沖動(dòng)并存。

此外，過(guò)度干預(yù)扭曲了企業(yè)退出決策。市場(chǎng)機(jī)制本能迫使效益差的企業(yè)退出市場(chǎng)或被兼并重組，這有助于化解產(chǎn)能過(guò)剩危機(jī)，但當(dāng)前這一機(jī)制對(duì)國(guó)企并不完全適用。在諸多國(guó)有企業(yè)中，資本規(guī)模大、就業(yè)人員多，在政府不斷輸血的背景條件下，只要沒(méi)到難以為繼的程度就仍會(huì)持續(xù)生產(chǎn)，市場(chǎng)退出難度極大。

三、調(diào)控治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及薄弱環(huán)節(jié)

對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩，政府早已制定了諸多嚴(yán)格的管制政策，對(duì)新增產(chǎn)能的控制是“自下而上”進(jìn)行，企業(yè)將產(chǎn)能申請(qǐng)逐級(jí)上報(bào)管制部門；對(duì)淘汰落后產(chǎn)能的指標(biāo)分配則是“自上而下”進(jìn)行，按行政區(qū)劃沿“省—市—縣—企業(yè)”逐級(jí)分配。從產(chǎn)能供給管制和治理邏輯來(lái)看，各環(huán)節(jié)均有嚴(yán)格的應(yīng)對(duì)措施，但實(shí)際運(yùn)行效率并不高。

圖2 產(chǎn)能調(diào)控效率偏低的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及薄弱環(huán)節(jié)

(一)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：政府間利益訴求及企業(yè)間成本結(jié)構(gòu)存在差異

當(dāng)前，中國(guó)的產(chǎn)能調(diào)控決策既包含有廣泛的投資參與行為，也存在著政府的政策引導(dǎo)職責(zé)。“投資潮涌”會(huì)誘發(fā)眾多地方政府和民間企業(yè)追隨國(guó)家投資形成新產(chǎn)能，但利益訴求和成本結(jié)構(gòu)的差異性又會(huì)影響到治理成效。

1.政府間利益訴求不完全一致。國(guó)家治理政策在執(zhí)行過(guò)程中，由于政府間利益訴求并不完全一致，使得調(diào)控政策的執(zhí)行力度在地方上往往被弱化。中央政府在積極制定調(diào)控政策對(duì)過(guò)剩行業(yè)加強(qiáng)管制，更為關(guān)注政策在全國(guó)的執(zhí)行情況，但中央并不能完全掌握各地管制政策的實(shí)際執(zhí)行效果。[8]而眾多地方政府之間的投資干預(yù)行為所體現(xiàn)的傾向性卻較為一致，對(duì)于那些能迅速拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的行業(yè)和項(xiàng)目，習(xí)慣一哄而上。同時(shí)，基于政績(jī)顯示、財(cái)稅收入等方面考慮，地方政府存在以各種手法去弱化中央調(diào)控的動(dòng)機(jī)。

2.所有制身份導(dǎo)致成本結(jié)構(gòu)存在差異。在同一行業(yè)中，國(guó)企、外企與民營(yíng)企業(yè)等不同所有制企業(yè)在資源要素等方面的成本并不相同，市場(chǎng)績(jī)效差別巨大。而且，國(guó)有成分越高，成本優(yōu)勢(shì)越大，化解難度就越大。[9]在成本結(jié)構(gòu)非對(duì)稱條件下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)易產(chǎn)生逆淘汰效應(yīng)，以行政指令淘汰落后產(chǎn)能，承擔(dān)更多穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、彰顯政府影響力等重任的國(guó)企更易出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，且其退出壁壘比民營(yíng)企業(yè)更大。

(二)調(diào)控鏈條存在薄弱環(huán)節(jié)

從供給端管制來(lái)看，當(dāng)前的過(guò)剩產(chǎn)能治理鏈條更多采用的是行政干預(yù)措施，主要包括“產(chǎn)能審批——過(guò)剩界定——指標(biāo)分配”等環(huán)節(jié)，產(chǎn)能調(diào)控政策實(shí)際運(yùn)行效率不高與調(diào)控鏈條上存在諸多薄弱環(huán)節(jié)有很大關(guān)系。

1.審批環(huán)節(jié)。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目審批是實(shí)施產(chǎn)能過(guò)剩調(diào)控的重要措施，但在審批過(guò)程中，不當(dāng)?shù)恼叽胧┛赡苁蛊髽I(yè)產(chǎn)生“政策性優(yōu)惠”預(yù)期，導(dǎo)致企業(yè)傾向于選擇政府鼓勵(lì)的方向加大投資以獲得更高利潤(rùn)。由此，審批制實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了行政干預(yù)，對(duì)企業(yè)投資行為產(chǎn)生了激勵(lì)扭曲。此外，在審批制實(shí)施不當(dāng)?shù)那闆r下，新增項(xiàng)目即使在能源效率、環(huán)保措施、技術(shù)革新等方面都優(yōu)于原有產(chǎn)能，但倘若該行業(yè)產(chǎn)能已被界定為過(guò)剩，則難以通過(guò)準(zhǔn)入審批。這樣，產(chǎn)能審批反而起到了保護(hù)落后、抑制先進(jìn)的逆向選擇作用。

2.過(guò)剩界定。產(chǎn)能界定是一個(gè)技術(shù)性概念，要準(zhǔn)確判定過(guò)剩產(chǎn)能規(guī)模和結(jié)構(gòu)態(tài)勢(shì)，前提是決策部門充分掌握各細(xì)分行業(yè)的當(dāng)前產(chǎn)能狀況及企業(yè)保留合理產(chǎn)能等信息，并能對(duì)未來(lái)市場(chǎng)前景進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)判。如果界定失誤導(dǎo)致被淘汰的不是過(guò)剩產(chǎn)能，則治理結(jié)果不僅沒(méi)有效率，還會(huì)發(fā)生戰(zhàn)略性錯(cuò)誤。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，在瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)面前，產(chǎn)能需求狀況存在較大不確定性，信息獲取十分艱難且易失真，調(diào)控效率必然不高。

3.指標(biāo)分配。當(dāng)淘汰產(chǎn)能總量指標(biāo)由上級(jí)政府分配下來(lái)時(shí)，地方與中央的目標(biāo)取向易發(fā)生沖突。對(duì)中央而言，過(guò)剩治理事關(guān)國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力提升，必須予以完成。但對(duì)于地方而言，一旦被淘汰就意味著稅收減少、失業(yè)增加，地方政府自愿接受淘汰任務(wù)指標(biāo)的積極性由此趨弱。不僅如此，部分企業(yè)還可能在政府主導(dǎo)型兼并重組和各類補(bǔ)貼的地方保護(hù)作用下“剩而不倒”。

四、構(gòu)建防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制

產(chǎn)能過(guò)剩孕育著經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于“爬坡過(guò)坎”關(guān)鍵階段的中國(guó)而言，體制性過(guò)剩與周期性過(guò)剩問(wèn)題的疊加使得產(chǎn)能調(diào)控工作變得異常復(fù)雜，若不提前防范和化解，矛盾隨時(shí)可能爆發(fā)。短期管控政策盡管能暫時(shí)降低行業(yè)過(guò)剩程度，但潛在風(fēng)險(xiǎn)卻在不斷累積，一旦泡沫破滅，會(huì)形成更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

從供給側(cè)角度看，產(chǎn)能過(guò)剩的深層原因是市場(chǎng)主體行為被嚴(yán)重扭曲所導(dǎo)致的過(guò)度投資。因此，要真正化解過(guò)剩產(chǎn)能，應(yīng)注重產(chǎn)能供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，對(duì)不恰當(dāng)?shù)耐顿Y激勵(lì)予以矯正。在短期，要根據(jù)過(guò)剩類型和行業(yè)特征分類施策，控制矛盾進(jìn)一步發(fā)展；在長(zhǎng)期，應(yīng)依托改革激勵(lì)考評(píng)體系、利用市場(chǎng)機(jī)制、更好發(fā)揮政府作用、深化國(guó)企改革等，全面構(gòu)建防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制。

圖3 構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制以糾正不當(dāng)激勵(lì)

(一)完善政績(jī)考評(píng)體系

在傳統(tǒng)政績(jī)考核機(jī)制下，地方政府趨同的投資干預(yù)行為是造成各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)能過(guò)剩的主要原因之一。因此，防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩，需要建立能弱化其干預(yù)動(dòng)機(jī)、約束其干預(yù)行為的長(zhǎng)效機(jī)制。

1.弱化投資干預(yù)動(dòng)機(jī)

完善地方政府政績(jī)考核體系，減小GDP指標(biāo)權(quán)重，增加產(chǎn)能利用、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生福祉、資源環(huán)境等指標(biāo)權(quán)重，弱化地方政府對(duì)晉升錦標(biāo)賽的過(guò)度依賴。拓寬政績(jī)考核主體，將公眾對(duì)政府的施政滿意度納入考核體系中。構(gòu)建官員多元化績(jī)效考核體系,對(duì)官員綜合表現(xiàn)保持經(jīng)常性考評(píng)，根據(jù)任期內(nèi)平均表現(xiàn)對(duì)官員進(jìn)行選拔。不僅依據(jù)GDP增長(zhǎng)率，還考察當(dāng)?shù)禺a(chǎn)能利用率等指標(biāo)，弱化地方官員在晉升關(guān)鍵期集中資源干預(yù)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)，減少其行政配置資源的過(guò)度干預(yù)行為。[10]深化事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)稅體制改革。以優(yōu)化中央與地方財(cái)權(quán)關(guān)系為重點(diǎn)，推進(jìn)政府間關(guān)系制度化、規(guī)范化，最大限度消除地方政府為培植稅源而爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目的不當(dāng)動(dòng)機(jī)。建立跨地區(qū)產(chǎn)能協(xié)同管理機(jī)構(gòu)，對(duì)地方政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)行為加以糾正，協(xié)調(diào)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，實(shí)現(xiàn)資源共享與互補(bǔ)發(fā)展。

2.構(gòu)建問(wèn)責(zé)及獎(jiǎng)懲機(jī)制

對(duì)政府投資及國(guó)企融資行為加以嚴(yán)格監(jiān)督，通過(guò)問(wèn)責(zé)制來(lái)約束政府及國(guó)企的盲目投資行為。建立健全化解目標(biāo)責(zé)任制及完成情況舉報(bào)制度，嚴(yán)格督查各地化解目標(biāo)落實(shí)情況。針對(duì)政府性重大投資項(xiàng)目，應(yīng)委托第三方進(jìn)行審查監(jiān)督，提前對(duì)其違法或違規(guī)投資行為進(jìn)行制止。政府部門與金融監(jiān)管部門應(yīng)通力合作，從授信源頭上限制過(guò)剩行業(yè)國(guó)企的過(guò)度投資行為，加大對(duì)過(guò)度投資國(guó)企責(zé)任人的懲戒力度。同時(shí)，探索建立獎(jiǎng)勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)淘汰落后產(chǎn)能、化解過(guò)剩產(chǎn)能、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新等方面成效顯著的地方政府，加大轉(zhuǎn)移支付力度，并對(duì)相關(guān)人員給予獎(jiǎng)勵(lì)晉升。

(二) 注重運(yùn)用市場(chǎng)化辦法

產(chǎn)能過(guò)剩治理是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)性工程，涉及競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則統(tǒng)一、要素市場(chǎng)改革、政府責(zé)權(quán)劃分等領(lǐng)域的眾多改革，這些改革都應(yīng)圍繞發(fā)揮市場(chǎng)在產(chǎn)能過(guò)剩治理中的決定性作用這條主線來(lái)推進(jìn)，確保改革的整體性和協(xié)同性。

1.統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則

統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則、實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制淘汰過(guò)剩產(chǎn)能的政策重心。產(chǎn)能過(guò)剩調(diào)控應(yīng)從控制產(chǎn)能總量轉(zhuǎn)向優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，明晰政府與市場(chǎng)邊界，凡是市場(chǎng)能決定的產(chǎn)能都應(yīng)交給市場(chǎng)。政府由對(duì)企業(yè)投資行為的直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接引導(dǎo)，讓企業(yè)擁有獨(dú)立完整的投資決策權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)活力。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)逐步讓位于競(jìng)爭(zhēng)政策，專項(xiàng)補(bǔ)貼讓位于普惠補(bǔ)貼，避免特定補(bǔ)貼帶來(lái)的企業(yè)行為扭曲，讓市場(chǎng)規(guī)則來(lái)淘汰產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)。利用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)產(chǎn)能退出，有效識(shí)別過(guò)剩和落后產(chǎn)能，市場(chǎng)化兼并重組和破產(chǎn)清算，為低效率產(chǎn)能退出市場(chǎng)提供必要渠道。

2.深化要素市場(chǎng)改革

適當(dāng)減少政府對(duì)關(guān)鍵資源的過(guò)多配置權(quán)，降低由于要素成本扭曲導(dǎo)致過(guò)度投資的沖動(dòng)。完善用地價(jià)格形成機(jī)制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，提高土地拍賣透明度，減少行政配置行為，從源頭上防止落后產(chǎn)能落地生根。對(duì)先進(jìn)產(chǎn)能的用地需求，在符合國(guó)土規(guī)劃前提下簡(jiǎn)化審批流程，加快審批速度。對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的水電優(yōu)惠政策進(jìn)行清理整頓，追蹤政府專項(xiàng)資金的使用情況，確保扶持補(bǔ)貼政策真正落到實(shí)處。理順政府與銀行間關(guān)系，增強(qiáng)銀行經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，減少政府利率管制、貸款定價(jià)等干預(yù)，讓金融機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)化方式選擇貸款企業(yè)。深化國(guó)有銀行市場(chǎng)化改革，完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，提升對(duì)企業(yè)產(chǎn)能利用率的識(shí)別能力，阻斷對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)的融資授信渠道。

(三)有為政府與有效市場(chǎng)協(xié)同配合

治理產(chǎn)能過(guò)剩需要政策調(diào)控，但政策不能太泛，應(yīng)采取結(jié)構(gòu)性調(diào)整政策，建立產(chǎn)能監(jiān)測(cè)預(yù)警及退出機(jī)制，科學(xué)引導(dǎo)投資方向，調(diào)整扶持方式。

1.建立產(chǎn)能監(jiān)測(cè)預(yù)警及退出機(jī)制

建立產(chǎn)能統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和產(chǎn)能信息聯(lián)合發(fā)布制度，將產(chǎn)能利用率作為核心監(jiān)測(cè)指標(biāo)去衡量與評(píng)價(jià)工業(yè)活動(dòng)情況，提高產(chǎn)能信息的收集、分析能力，及時(shí)公布生產(chǎn)力指數(shù)、開工率指數(shù)、銷售庫(kù)存等信息，加強(qiáng)產(chǎn)能信息的服務(wù)引導(dǎo)功能，糾偏產(chǎn)能過(guò)?！胺较虮P”。

建立常態(tài)化退出機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)能置換交易市場(chǎng)化，逐步實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域產(chǎn)能置換。通過(guò)財(cái)稅支持、不良資產(chǎn)處置等扶持政策，推動(dòng)跨地區(qū)、跨所有制企業(yè)通過(guò)兼并重組壓縮產(chǎn)能，鼓勵(lì)民企對(duì)國(guó)企進(jìn)行兼并重組，讓民營(yíng)力量在國(guó)有領(lǐng)域獲得發(fā)展空間。加大執(zhí)法監(jiān)督和處罰力度，通過(guò)停止換發(fā)生產(chǎn)許可證、吊銷排污許可證和安全生產(chǎn)許可證等方式，嚴(yán)格關(guān)停并轉(zhuǎn)高污染、高能耗、低科技含量企業(yè)。

2.科學(xué)引導(dǎo)投資方向

集中有效資源消除創(chuàng)新投資“瓶頸”，加大針對(duì)企業(yè)技改和創(chuàng)新活動(dòng)的政策扶持力度，幫助企業(yè)提高關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新能力，引導(dǎo)企業(yè)以科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)升級(jí)改造，扭轉(zhuǎn)過(guò)度依靠政府性投資拉動(dòng)增長(zhǎng)的局面。對(duì)企業(yè)應(yīng)用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備進(jìn)行節(jié)能和環(huán)保改造，以及生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品、市場(chǎng)需求廣闊的項(xiàng)目給予重點(diǎn)支持，提升滿足市場(chǎng)新需求的適應(yīng)能力，防止重復(fù)建設(shè)和投資過(guò)熱。

3.調(diào)整扶持方式

在執(zhí)行投資政策過(guò)程中，應(yīng)密切跟蹤產(chǎn)能發(fā)展動(dòng)向，適時(shí)調(diào)整傾斜和扶持方式。扶持方式應(yīng)由“提供優(yōu)惠政策”向“提高企業(yè)創(chuàng)新能力”轉(zhuǎn)變，減少以擴(kuò)大規(guī)模為目的的政策性補(bǔ)貼，重點(diǎn)在技術(shù)、品牌及研發(fā)等方面給予企業(yè)更多科技創(chuàng)新性補(bǔ)貼，全面提升企業(yè)全要素生產(chǎn)率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

加強(qiáng)梯級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)支持。應(yīng)在綜合考慮企業(yè)創(chuàng)新能力和生產(chǎn)利用率等條件下，設(shè)置合理的政府補(bǔ)貼發(fā)放額度、梯級(jí)及頻率，使用專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金要與退出產(chǎn)能掛鉤，引導(dǎo)企業(yè)積極運(yùn)用兼并重組、破產(chǎn)清算等方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。企業(yè)淘汰過(guò)剩或落后產(chǎn)能，給予其享受資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策；對(duì)產(chǎn)能先進(jìn)的初創(chuàng)企業(yè)，在一定時(shí)期內(nèi)給予稅收減免等優(yōu)惠，減輕初創(chuàng)企業(yè)成長(zhǎng)負(fù)擔(dān)。

(四)深化國(guó)企改革

國(guó)企產(chǎn)能過(guò)剩主要是因其特殊地位造成的，要控制國(guó)企的產(chǎn)能擴(kuò)張沖動(dòng)，重點(diǎn)在于深化國(guó)企改革，弱化其與政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)度關(guān)聯(lián)。

1.短期內(nèi)維持現(xiàn)有管制強(qiáng)度

短期內(nèi)，應(yīng)繼續(xù)嚴(yán)格限制過(guò)剩行業(yè)國(guó)企新增產(chǎn)能，妥善處理國(guó)企在建的違規(guī)項(xiàng)目。調(diào)整國(guó)有資本進(jìn)入行業(yè)和比例，通過(guò)股權(quán)交易實(shí)現(xiàn)向市場(chǎng)需求旺盛新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。探索建立國(guó)企信貸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，嚴(yán)格限制地方政府為國(guó)企作信貸擔(dān)保，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)國(guó)企產(chǎn)能形勢(shì)進(jìn)行預(yù)判，將盈利償債水平、節(jié)能減排效果、科技創(chuàng)新能力等納入信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，防范產(chǎn)能過(guò)?？赡芤l(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立常態(tài)化約束體系

消除政策執(zhí)行上的所有制歧視，堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免國(guó)企借機(jī)進(jìn)行不合理擴(kuò)張。深化國(guó)企投資體制改革，在制定財(cái)稅金融等政策時(shí)，對(duì)各類投資主體一視同仁。避免優(yōu)惠政策隨意向低效國(guó)企傾斜，全面清除傾向于國(guó)企的各種補(bǔ)貼和廉價(jià)資源，逐步弱化其壟斷地位及無(wú)效率擴(kuò)張動(dòng)機(jī)。

完善國(guó)資管理體制，避免預(yù)算約束軟化。將長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)效益、環(huán)保貢獻(xiàn)和科技創(chuàng)新等一并納入經(jīng)理人績(jī)效考核體系，引導(dǎo)國(guó)企重視投資回報(bào)率，抑制非理性投資。同時(shí)，利用外部約束機(jī)制來(lái)規(guī)范國(guó)企投資行為，理順銀行與國(guó)企關(guān)系，形成市場(chǎng)化的金融資源配置機(jī)制，降低銀行信貸扭曲造成的國(guó)企產(chǎn)能擴(kuò)張效應(yīng)。

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