侯強(qiáng)龍

執(zhí)法質(zhì)量是公安機(jī)關(guān)的生命線，是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的根本、主流砥柱，關(guān)系到執(zhí)法公信力和群眾滿意度，關(guān)系到公安機(jī)關(guān)的形象，關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。是公安民警必須高度重視的重大問(wèn)題。

秦國(guó)的軍隊(duì)之所以能統(tǒng)一天下，不在于秦國(guó)的兵將驍勇善戰(zhàn)、所向披靡，而在于秦國(guó)商鞅變法實(shí)行的廢除舊世卿世祿制，“獎(jiǎng)勵(lì)軍功制度”；秦國(guó)的治安之所以道不拾遺、夜不閉戶，不是因?yàn)榍貒?guó)的人民善于守法、遵循法道，而在于秦國(guó)實(shí)行了“連坐制”，輕罪重罰，讓人不敢輕易犯罪；秦國(guó)國(guó)力的強(qiáng)盛不在于秦國(guó)的土地多富饒、農(nóng)業(yè)多發(fā)達(dá)、地理位置多么優(yōu)越，因?yàn)槌?guó)、趙國(guó)、魏國(guó)都比秦國(guó)條件要好，而在于秦國(guó)商鞅變法實(shí)行的廢井田、重農(nóng)桑的發(fā)展策略。由此可見(jiàn)，一個(gè)國(guó)家的強(qiáng)盛不在于人力、物力資源富有程度，而在于其形成的變法合力，在于其敢于變法，沒(méi)有變法就沒(méi)有強(qiáng)大的國(guó)力，沒(méi)有強(qiáng)大的國(guó)力就無(wú)法統(tǒng)一天下。

目前，秦國(guó)的商鞅變法并不會(huì)隨著歷史的車輪而被埋沒(méi)，對(duì)我們當(dāng)下依然有很強(qiáng)的借鑒意義和啟示。目前，我們的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)正在推進(jìn)中，為了深入推進(jìn)這種進(jìn)程，打破機(jī)制性障礙或遲鈍，我們必須要敢于“變法”，只有變法，才能更好的“執(zhí)法”；執(zhí)法以變法為前提，變法以執(zhí)法為目的，二者統(tǒng)一于執(zhí)法為民的價(jià)值取向。

本文就從商鞅變法角度來(lái)論述公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量創(chuàng)新管理。

一.存在問(wèn)題

（一）法律文書(shū)寫(xiě)法不統(tǒng)一、不規(guī)范。

一是民警對(duì)于法律文書(shū)的填寫(xiě)主觀隨意性大。出現(xiàn)的一種怪象是：對(duì)于一種法律文書(shū)，有多少辦案單位就有多少種寫(xiě)法。比如行政案件處罰決定書(shū)的執(zhí)行方式和期限，有的民警寫(xiě)的是由具體民警姓名將其帶至xx拘留所，還有的是簡(jiǎn)單的寫(xiě)上至xx拘留所執(zhí)行拘留，寫(xiě)法不統(tǒng)一；刑事案件中諸如呈請(qǐng)拘留報(bào)告書(shū)、呈請(qǐng)取保候?qū)張?bào)告書(shū)、呈請(qǐng)?zhí)嵴?qǐng)批準(zhǔn)逮捕報(bào)告書(shū)等法律文書(shū)等，犯罪嫌疑人的姓名、性別、出生年月日、居民身份證號(hào)碼、民族、文化程度、職業(yè)、籍貫等填寫(xiě)主觀隨意性較大，常常不按順序填寫(xiě)。有的文書(shū)沒(méi)有寫(xiě)明羈押時(shí)間及強(qiáng)制措施，以致消耗不必要的審核時(shí)間。民警對(duì)于法律文書(shū)的填寫(xiě)及法制部門的審核沒(méi)有嚴(yán)格按照公安機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)行的《公安機(jī)關(guān)刑事法律文書(shū)制作與使用》、《公安行政法律文書(shū)制作與范例》進(jìn)行規(guī)范填寫(xiě)。

二是在法律文書(shū)制作上有遺漏、片面。民警在執(zhí)法辦案實(shí)踐中，受到各種因素的干擾和影響，主要表現(xiàn)為應(yīng)當(dāng)制作的法律文書(shū)沒(méi)有制作；應(yīng)當(dāng)上傳的法律文書(shū)未有上傳；瞻前不顧后，部門內(nèi)容諸如時(shí)間、地點(diǎn)的填寫(xiě)及文書(shū)之間形成矛盾。民警在辦案中考慮的因素相對(duì)較多，諸如抓住違法犯罪嫌疑人的心理，與其斗智斗勇；及時(shí)搜集證據(jù)，鎖定違法犯罪行為；找出法律文書(shū)模板按照要求進(jìn)行填寫(xiě)；找出法律條款，保證法律適用正確等等，容易在法律文書(shū)制作上有所遺漏。三是在法律文書(shū)的制作上消耗了不必要的時(shí)間和精力。有的民警在詢問(wèn)時(shí)到處找模板；在具體模板詢問(wèn)的問(wèn)題上到處翻看以前的案例。四是很多民警由于警力斷缺，缺乏自我學(xué)習(xí)。在規(guī)范執(zhí)法、警情應(yīng)對(duì)、緊急處置、辦案程序上有不少盲區(qū)，有的法律文書(shū)不會(huì)使用。

（二）重“量”忽“質(zhì)”，執(zhí)法質(zhì)量向心力不足。

要最大程度提高辦案單位執(zhí)法質(zhì)量，必須要形成合力。我們需要重視的是，在基層辦案單位，不僅存在著集體凝聚力及戰(zhàn)斗力的向心力，而且也存在著離心力。突出表現(xiàn)在：一是部分辦案單位警力不足，而單位領(lǐng)導(dǎo)常常出現(xiàn)“命令主義”，所有事情均靠命令，在重大案件中也只是簡(jiǎn)單交辦，不親力親為、鼓舞士氣，長(zhǎng)時(shí)間不與民警談心，拉近感情，致使民警心理出現(xiàn)怨言，辦事效率及士氣低落，在執(zhí)法質(zhì)量方面不重視，草率應(yīng)對(duì)。二是辦案單位領(lǐng)導(dǎo)在任務(wù)面前多重視打擊的“量”，而忽視辦理案件的“質(zhì)”。辦案單位領(lǐng)導(dǎo)不重視，把案件執(zhí)法質(zhì)量看作是案件審核部門單方面的事情；以完成任務(wù)為主線，對(duì)于執(zhí)法質(zhì)量沒(méi)有放在心上。三是對(duì)于辦案民警來(lái)講，執(zhí)法質(zhì)量考核也只是對(duì)于辦案單位領(lǐng)導(dǎo)和辦案單位的考核，而對(duì)辦案單位領(lǐng)導(dǎo)和辦案單位的執(zhí)法質(zhì)量考核層次并沒(méi)有關(guān)系到他們的“神經(jīng)”，所以他們不夠重視。有不少民警心理認(rèn)為，取得成績(jī)是領(lǐng)導(dǎo)的榮光，出現(xiàn)問(wèn)題了也是領(lǐng)導(dǎo)上去做檢討。在這種不平衡心理下如何能切實(shí)提高執(zhí)法質(zhì)量呢？

（三）培訓(xùn)機(jī)制滯后，導(dǎo)致辦案民警法治意識(shí)，程序意識(shí)有待加強(qiáng)。

一是公安機(jī)關(guān)的培訓(xùn)機(jī)制沒(méi)有建立完善，未形成長(zhǎng)效機(jī)制。民警的辦案經(jīng)驗(yàn)主要來(lái)源于參考本單位辦理的案件，缺乏長(zhǎng)效的培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)制。二是未建立民警的培訓(xùn)檔案，致使對(duì)于民警的個(gè)別培訓(xùn)只是蜻蜓點(diǎn)水、淪為過(guò)場(chǎng)。三是未基于民警的執(zhí)法問(wèn)題、難點(diǎn)及需求進(jìn)行培訓(xùn)調(diào)研，在辦案水平不同、能力經(jīng)驗(yàn)差異的民警采取一致的培訓(xùn)內(nèi)容，致使培訓(xùn)不能有的放矢，迅速提高民警的辦案能力。少數(shù)民警仍未擺脫重實(shí)體輕程序的執(zhí)法思想，收集證據(jù)、法律文書(shū)制作不夠重視程序公正，與法治公安建設(shè)和以審判為中心的訴訟改革體制改革要求有差距。證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)，主要表現(xiàn)為未及時(shí)收集固定證據(jù)；對(duì)法律、司法解釋理解認(rèn)識(shí)不足，未深入細(xì)致學(xué)習(xí)法律法規(guī)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)均亟需建立完善、穩(wěn)固、長(zhǎng)久的培訓(xùn)機(jī)制。

（四）機(jī)制性、建設(shè)性制度模式未建立完善。

案件管理機(jī)制、審核機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、考核機(jī)制有待進(jìn)一步的健全。督促落實(shí)整改和集中培訓(xùn)、自學(xué)、以老帶新、指導(dǎo)監(jiān)督等措施等需要進(jìn)一步健全、優(yōu)化，切實(shí)提高基層民警法制素養(yǎng)和法制運(yùn)用能力。

如何對(duì)執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行管理、監(jiān)督、考核，成為公安機(jī)關(guān)面臨的重大問(wèn)題，其主要矛盾集中于法制培訓(xùn)滯后和制度機(jī)制不健全，因此必須要進(jìn)行針對(duì)性的對(duì)執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行管理創(chuàng)新。

由此可見(jiàn)，對(duì)于以上問(wèn)題，必須敢于正視，敢于打破機(jī)制性障礙或遲鈍，尤其要敢于“變法”。

二.以商鞅變法推動(dòng)執(zhí)法質(zhì)量戰(zhàn)略管理

（一）“統(tǒng)一度、量、衡”——變法律文書(shū)填寫(xiě)參照模式為統(tǒng)一模式。

優(yōu)化執(zhí)法辦案的結(jié)構(gòu)成本，大幅度降低精力成本、機(jī)會(huì)成本。建議以《公安機(jī)關(guān)刑事法律文書(shū)制作與使用》、《公安行政法律文書(shū)制作與范例》為版本，一是對(duì)于行政和刑事法律文書(shū)，均建立統(tǒng)一、規(guī)范的模板，標(biāo)注題注、提示及注意事項(xiàng)等，注明常用法律條款以方便直接引用，避免翻開(kāi)法律條文進(jìn)行繁瑣尋找。比如行政法律文書(shū)《檢查證》“茲派我局民警”一欄題注“填寫(xiě)兩位民警姓名”，避免民警忘記填寫(xiě)一位民警姓名；《行政處罰決定書(shū)》執(zhí)行方式和期限模板上統(tǒng)一填寫(xiě)：“由xx公安局民警送違法行為人至xx拘留所執(zhí)行行政拘留，期限從xx-xx”這樣方便民警記憶，節(jié)省辦案時(shí)間和成本。二是單獨(dú)建立一個(gè)文檔標(biāo)注法律文書(shū)制作順序，注明行政案件或刑事案件制作填寫(xiě)法律文書(shū)的順序，比如行政法律文書(shū)的制作上順序?yàn)椋?.到案經(jīng)過(guò)，2.受案登記表；3.詢問(wèn)筆錄；4.告知筆錄；5.法制員審核意見(jiàn)表；6.辦案區(qū)使用情況登記表；7.訊問(wèn)截屏等等，并進(jìn)行標(biāo)注哪些法律文書(shū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行回填。這樣方便民警有順序、有方向、有計(jì)劃的、有分工的制作填寫(xiě)文書(shū)，避免八龍治海，文書(shū)制作重復(fù)及遺漏，亦方便民警對(duì)制作的法律文書(shū)進(jìn)行對(duì)照檢查，查漏補(bǔ)缺。三是單獨(dú)建立一個(gè)文檔，標(biāo)注法律條款引用，比如行政法律文書(shū)常用的有：檢查證引用的是《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第八十七條第一款，《傳喚證》引用的是《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第八十二條；違反治安管理行為常見(jiàn)的毆打他人、盜竊等相關(guān)的引用條款。刑事案件常用法律引用條款為：比如《呈請(qǐng)簽發(fā)逮捕證報(bào)告書(shū)》需要引用的是《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百三十八條；又如呈請(qǐng)延長(zhǎng)拘傳時(shí)限報(bào)告書(shū)、拘留報(bào)告書(shū)、取保候?qū)張?bào)告書(shū)等常用法律條款等。

（二）實(shí)行“連坐制”——變單位考核為全體民警考核。

要健全案件考評(píng)機(jī)制，在質(zhì)量考評(píng)上實(shí)行“連坐制”。秦國(guó)自商鞅變法建立了“連坐制”，內(nèi)容包括禁止父子兄弟同室而居，凡民有二男勞力以上的都必須分局，獨(dú)立編戶，同時(shí)按照軍事組織把全國(guó)吏民編制起來(lái)，五家為伍，十家為什，不準(zhǔn)擅自遷居，相互監(jiān)督。相互監(jiān)督，相互檢舉，若不揭發(fā)，十家連坐，這種嚴(yán)苛的法律使得國(guó)家控制了全國(guó)的勞動(dòng)力，保證了財(cái)政收入和國(guó)家的穩(wěn)定。

如果要提高辦案單位執(zhí)法質(zhì)量，必須首先要引起辦案單位所有人員包括領(lǐng)導(dǎo)與民警的重視，如何重視，必須讓辦案領(lǐng)導(dǎo)與辦案人員以及所有與案件有關(guān)的單位全部綁在一起，如此在責(zé)任共擔(dān)下，與案件有關(guān)的所有人及單位就能極盡職能職責(zé)，相互監(jiān)督，共同促進(jìn)。一人執(zhí)法辦案出現(xiàn)問(wèn)題，其他人均要被“懲罰”（扣分），執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)上實(shí)行“連坐”，主要做法是：在辦案單位內(nèi)部實(shí)行“連坐”，將辦案單位、案件審核部門、執(zhí)法監(jiān)督職能部門將辦案單位質(zhì)量上實(shí)行連坐，每一個(gè)辦案單位的領(lǐng)導(dǎo)和辦案民警以及法制部門、督察部門民警每一年的執(zhí)法質(zhì)量分值為xx分，辦案民警和辦案領(lǐng)導(dǎo)按照一定的比例（如1：2）進(jìn)行扣分，直到扣完為止，再制定一定的考核機(jī)制和懲獎(jiǎng)機(jī)制。比如一件案件辦理質(zhì)量不高，法制部門發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后進(jìn)行考評(píng)，對(duì)辦案民警扣1分，對(duì)辦案領(lǐng)導(dǎo)扣2分，若分值扣完，辦案民警年終不得參與優(yōu)秀先進(jìn)評(píng)選，辦案領(lǐng)導(dǎo)必須做出書(shū)面說(shuō)明并在1年內(nèi)不得晉升。如果案件被上級(jí)機(jī)關(guān)抽查到問(wèn)題，而法制部門和督察部門未發(fā)現(xiàn)的，法制部門和督察部門民警要被加倍扣分，然后納入一定的懲罰機(jī)制。

（三）實(shí)行“縣制”——建立高效集中統(tǒng)一的培訓(xùn)考核機(jī)制，變“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的零散培訓(xùn)模式為有步驟、有的放矢、分階段、分層次的培訓(xùn)機(jī)制。

一是要嚴(yán)格制度執(zhí)行，建立培訓(xùn)、考核機(jī)制。由于執(zhí)法資格等級(jí)考試與復(fù)雜的辦案實(shí)踐是不對(duì)等的，有的民警通過(guò)了高級(jí)考試，但從未辦過(guò)案件；有的民警通過(guò)了中級(jí)考試，但是在辦案程序上屢錯(cuò)屢犯。建議法制部門建立執(zhí)法辦案基本的培訓(xùn)考核機(jī)制。新民警通過(guò)執(zhí)法資格基本級(jí)考試后必須要通過(guò)法制審核部門的執(zhí)法辦案基本培訓(xùn)考核，未通過(guò)的一律不準(zhǔn)辦案。

二是法制部門發(fā)揮人事把關(guān)作用，確保案件質(zhì)量不起伏。單位人事調(diào)動(dòng)頻繁，民警執(zhí)法辦案能力、經(jīng)驗(yàn)有所提高就被調(diào)到其他部門，導(dǎo)致單位后繼民警能力不足而無(wú)法勝任工作，在執(zhí)法辦案上一片空白，進(jìn)行艱難的“取經(jīng)”和再次上交“學(xué)費(fèi)”，從而導(dǎo)致單位的執(zhí)法辦案質(zhì)量出現(xiàn)起伏下滑。為確保案件質(zhì)量，建議民警人事調(diào)動(dòng)前征求法制部門的意見(jiàn)。法制部門必須確保其繼任民警能熟練掌握辦案技能，熟練程序應(yīng)用，并進(jìn)行必要的“檢查”，確?！昂罄^有人”，“以老帶新”，若后繼民警無(wú)法掌握其執(zhí)法辦案技能，擬調(diào)離民警不得調(diào)離。

三是建立培訓(xùn)檔案，嚴(yán)格人事制度。將培訓(xùn)分為橫向培訓(xùn)與縱向培訓(xùn)，所有民警都要建立培訓(xùn)檔案。在縱向培訓(xùn)上，根據(jù)民警執(zhí)法辦案能力、水平及經(jīng)驗(yàn)，將民警由上至下分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)辦案能力民警，根據(jù)其層級(jí)進(jìn)行培訓(xùn)。在橫向培訓(xùn)上，法制部門要實(shí)行“包片”要抓好執(zhí)法主體培訓(xùn)，主動(dòng)適應(yīng)以審判為中心的庭審改革。思想上以加強(qiáng)培訓(xùn)為抓手，定期到基層所隊(duì)“以案講案”，以旁聽(tīng)庭審為抓手，嚴(yán)格考核機(jī)制，切實(shí)提高民警法律素養(yǎng)、程序意識(shí)和證據(jù)意識(shí)。1.以案說(shuō)法抓培訓(xùn)，確保為民警指引方向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)解決問(wèn)題、及時(shí)提高。2.借助戰(zhàn)訓(xùn)合一抓培訓(xùn)，選取民警常用、多用，問(wèn)題集中課題進(jìn)行集中培訓(xùn)，如法律文書(shū)制作、涉案財(cái)物管理、訊詢問(wèn)技巧。3.送法下鄉(xiāng)抓培訓(xùn)，法制部門片區(qū)責(zé)任民警，建立每月深入轄區(qū)指導(dǎo)機(jī)制。

（四）嚴(yán)明“軍紀(jì)”——嚴(yán)格案件監(jiān)督管理機(jī)制，變法制部門一面鏡子為“四面鏡子”。

辦案人員、法制部門、督察部門在案件辦理審核監(jiān)督上必須用好“四面鏡子”。一是在案件審核時(shí)要用好“顯微鏡”，嚴(yán)抓證據(jù)鎖鏈，切實(shí)把好法律關(guān)；二是在證據(jù)收集上要用好“透視鏡”，全面分析證據(jù)真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性；三是在案件逮捕及移訴環(huán)節(jié)要用好“望遠(yuǎn)鏡”，結(jié)合市局法制板塊工作考核要點(diǎn)，案件辦理每一環(huán)節(jié)都要進(jìn)行可預(yù)見(jiàn)性分析，堅(jiān)決防止冤假錯(cuò)案；四是在案件辦理監(jiān)督上用好“廣角鏡”，督察大隊(duì)、法制大隊(duì)、執(zhí)法監(jiān)督委員會(huì)根據(jù)職能職責(zé)對(duì)案件辦理進(jìn)行全方位監(jiān)督，切實(shí)保證案件質(zhì)量。

一是以問(wèn)題導(dǎo)向，抓重大疑難案件同步跟進(jìn)機(jī)制。對(duì)執(zhí)法辦案單位所偵辦的團(tuán)伙案、系列案、電信詐騙案、傳銷案、新型案件，建立第一時(shí)間、第一地點(diǎn)、第一手材料跟進(jìn)指導(dǎo)機(jī)制，提供好法律支撐服務(wù)。

二是抓在偵案件的監(jiān)督指導(dǎo)。案件審核單位建立片區(qū)責(zé)任制，定人定片，包所，重點(diǎn)放在基層單位。案件審核單位各負(fù)責(zé)幾個(gè)辦案單位，不坐堂審案，從受案上指導(dǎo)、案件定性上指導(dǎo)、證據(jù)收集上指導(dǎo)、訊詢問(wèn)技巧指導(dǎo)，直至采取強(qiáng)制措施，確保案件前期工作更加堅(jiān)實(shí)。對(duì)依法采取強(qiáng)制措施的，案管中心加強(qiáng)跟進(jìn)監(jiān)督，建立預(yù)警機(jī)制，防止保而不偵，監(jiān)而不查。

三是抓案件評(píng)查機(jī)制。法制部門應(yīng)每月對(duì)執(zhí)法辦案質(zhì)量進(jìn)行通報(bào)，并全程跟進(jìn)整改。建立法制員工作機(jī)制，全局遴選，推行派駐，評(píng)選優(yōu)秀法制員，作為年底考核評(píng)先、評(píng)優(yōu)、立功授獎(jiǎng)、干部選拔的重要依據(jù)之一，強(qiáng)化執(zhí)法質(zhì)量結(jié)果運(yùn)用。

（五）“廢井田、重農(nóng)桑”——強(qiáng)化評(píng)價(jià)機(jī)制，變死板的扣分考核為強(qiáng)化評(píng)價(jià)體系，重視民警辦案能力提高。

加強(qiáng)執(zhí)法質(zhì)量績(jī)效管理，優(yōu)化績(jī)效結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)。一個(gè)完整的績(jī)效考核必然要包含評(píng)價(jià)體系，執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)不僅僅包括案件質(zhì)量評(píng)查得分、民警考評(píng)得分，而且還應(yīng)該包含評(píng)價(jià)體系。案件評(píng)價(jià)能夠簡(jiǎn)介明了反應(yīng)辦案單位、審核單位和監(jiān)督單位存在問(wèn)題以及時(shí)糾正，避免出現(xiàn)突出問(wèn)題的產(chǎn)生，而且密切單位之間的聯(lián)系，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，加強(qiáng)單位之間的凝聚力，避免產(chǎn)生溝壑和不必要的矛盾。為提高全局民警的辦案質(zhì)量和素養(yǎng)，消除辦案盲區(qū)，建議發(fā)現(xiàn)問(wèn)題比較嚴(yán)重的單位連同法制部門進(jìn)行“以案講法”溝通，要讓辦案的單位知曉在何處“絆倒”，應(yīng)該在何處“爬起來(lái)”，避免被同一“石頭”絆倒多次。

總之，執(zhí)法質(zhì)量是公安機(jī)關(guān)的生命線，是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的根本、主流砥柱，必須要層層施壓，嚴(yán)格逗硬。各個(gè)辦案民警必須要強(qiáng)化學(xué)習(xí)，在辦案中切實(shí)提高辦案能力、水平及素養(yǎng)，執(zhí)法質(zhì)量才能切實(shí)提高。