褚振威 張德碩

(1.山東建筑大學(xué)商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101；2.山東建筑大學(xué)管理工程學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101)

0 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是高速公路建設(shè)也在飛速發(fā)展，但以地方政府自籌和國內(nèi)銀行貸款為主要來源的建設(shè)資金不足問題也日益凸顯。為了緩解高速公路建設(shè)項(xiàng)目的資金壓力、提高高速公路項(xiàng)目的供給效率，PPP模式(Public-Private Partnership)得以廣泛應(yīng)用。社會(huì)資本往往更看中項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，而忽視社會(huì)效益和環(huán)境效益，許多項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式不但沒有引進(jìn)良好的管理經(jīng)驗(yàn)、提高管理效率，也沒有達(dá)到預(yù)期的資金投入效果。為了促進(jìn)PPP高速公路基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展，研究國外重點(diǎn)PPP高速公路案例的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 高速公路基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性

1980年，國際自然保護(hù)同盟頒布的《世界自然資源保護(hù)大綱》規(guī)定：“必須研究自然的、社會(huì)的、生態(tài)的、經(jīng)濟(jì)的以及利用自然資源過程中的基本關(guān)系，以確保全球的可持續(xù)發(fā)展。”1987年，世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》中表述，可持續(xù)發(fā)展即“既滿足當(dāng)代人的需要，又對后代人滿足其需求的能力不造成威脅的發(fā)展。”[1]

聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)對可持續(xù)發(fā)展做了“3E”和“3P”的詮釋和解讀?？沙掷m(xù)發(fā)展包含既有區(qū)別又相聯(lián)系的3個(gè)方面，即社會(huì)(Ethics)、經(jīng)濟(jì)(Economy)和環(huán)境(Environment)，可持續(xù)發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)不斷增長、社會(huì)和諧與環(huán)境友好的可持續(xù)增進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)以效益為本(Profit)，體現(xiàn)為可融資性和投資能力等內(nèi)涵；在社會(huì)發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)以人為本(People)，體現(xiàn)為社會(huì)和諧、本地化可持續(xù)就業(yè)、人力資本開發(fā)等內(nèi)涵；在環(huán)境發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)以地球?yàn)楸?Planet)，體現(xiàn)為自然系統(tǒng)的可持續(xù)性、生態(tài)足跡等內(nèi)涵[2]。

基于以上三點(diǎn)，可持續(xù)性被廣泛描述為3個(gè)支柱復(fù)合的結(jié)果，即社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境。這些支柱之間的關(guān)系通常被認(rèn)為是兼容和相互支持的連接體[3]。部分學(xué)者認(rèn)為，沒有3個(gè)支柱的整合，則不會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。因此，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性需要從整體思路來考慮項(xiàng)目不同要素之間的復(fù)雜的相互關(guān)系[4-5]

本文的主要研究目的是評(píng)估高速公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展三大支柱方面的績效，通過開發(fā)一個(gè)簡單的測量矩陣與確定項(xiàng)目成功的關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行比較，實(shí)現(xiàn)評(píng)估交通項(xiàng)目的可持續(xù)性。

2 PPP高速公路案例研究

本文選取3個(gè)比較典型的高速公路案例：英國最近開發(fā)的M6收費(fèi)公路，西班牙馬德里的R-2高速公路，希臘的Attica收費(fèi)高速公路。

2.1 英國M6高速公路

英國M6高速公路位于伯明翰北部，長約43km。這是一個(gè)以建設(shè)、運(yùn)營和移交(BOT)合同為基礎(chǔ)的特許協(xié)議模式，是英國PFI中主要的新建建設(shè)項(xiàng)目。M6高速公路建設(shè)成本為4.85億英鎊，PPP合同期限為53年。M6建設(shè)期為3年，項(xiàng)目自2003年12月開始正常運(yùn)營。使用TAG(小型獨(dú)立電子設(shè)備用于通行費(fèi))可享受5%的折扣。因此，M6的主要償還方法是用戶費(fèi)用。此外，英國政府為了實(shí)現(xiàn)M6項(xiàng)目與M42的順利連接和運(yùn)行，向私人合作伙伴提供了價(jià)值總額為1800萬英鎊的可使用費(fèi)用[6]。

M6的PPP合同對要采用的管理方法和在整個(gè)特許期間遵守的監(jiān)測程序的規(guī)定是非常規(guī)范的，并且合同中涉及特許公司改變技術(shù)方面的能力，這意味著項(xiàng)目具有重新談判的可能性。M6高速公路合同為DBFO類型，因此SPV公司要承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營的最大風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 西班牙R-2高速公路

R-2高速公路是在西班牙馬德里東北地區(qū)建設(shè)運(yùn)營的收費(fèi)高速公路。項(xiàng)目PPP合同選擇的是建造、運(yùn)營和移交(BOT)合同，最終項(xiàng)目成本約為5億歐元，項(xiàng)目總持續(xù)時(shí)間為25年。該項(xiàng)目招標(biāo)和建設(shè)時(shí)間為3年半，2003年10月開始運(yùn)行。特許公司在特許期間向用戶直接收取費(fèi)用，并且可以通過相關(guān)服務(wù)區(qū)域，利用關(guān)聯(lián)設(shè)施(加油站、汽車清潔和維修、餐館等服務(wù))獲得其他收入。合同中規(guī)定對頻繁使用電子支付裝置的用戶，在合同條款中可以給予一定折扣，其具體的支付過程需要與銀行進(jìn)行協(xié)商。

R-2合同中不包括重新談判條款，但是在合同中有適用于特殊情況的規(guī)定，這些規(guī)定主要針對金融和經(jīng)濟(jì)方面。根據(jù)該項(xiàng)原則，在項(xiàng)目中因公共行政行為而造成的損害影響，相關(guān)責(zé)任方要對私人部門進(jìn)行補(bǔ)償。此外，針對經(jīng)濟(jì)衰退造成的流量急劇下降，公共部門提供3年的最低收入保證。在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面，包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)在內(nèi)的大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)由特許公司承擔(dān)，公共部門承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、其他風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 希臘Attica高速公路

Attica高速公路項(xiàng)目是跨歐洲網(wǎng)絡(luò)的一部分，經(jīng)過3個(gè)大型水文盆地，建設(shè)工程與防洪工程同時(shí)進(jìn)行。項(xiàng)目采用建設(shè)、運(yùn)營和轉(zhuǎn)移(BOT)模式的PPP結(jié)構(gòu)，具有強(qiáng)大的公共財(cái)政支持，總成本為13億英鎊，特許權(quán)公司為Attiki Odos，特許權(quán)期限最長25年。如果項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到13.1%的最高股本回報(bào)率，特許權(quán)期限提前結(jié)束。該項(xiàng)目于2001年開始運(yùn)營。具體融資包括：希臘國家捐款33%，私募股權(quán)16%，貸款51%(9%的商業(yè)銀行貸款和42%的EIB貸款)。由于項(xiàng)目周圍的不確定性，財(cái)務(wù)收款被推遲。最后，2000年3月，有關(guān)各方進(jìn)行廣泛談判后達(dá)成了一項(xiàng)協(xié)議，并對特許權(quán)合同進(jìn)行了修訂，使銀行滿意并達(dá)成財(cái)務(wù)結(jié)算。

在風(fēng)險(xiǎn)分配方面，設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營、維護(hù)、商業(yè)和金融風(fēng)險(xiǎn)大部分或完全由私人承擔(dān)；而監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)和其他主要風(fēng)險(xiǎn)由公共部門承擔(dān)。表1為3個(gè)案例研究的簡要概述。

表1 案例信息匯總

3 PPP高速公路可持續(xù)性評(píng)價(jià)分析

3.1 指標(biāo)選取

本節(jié)主要采用定性分析方法對3個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行分析。由專家小組選擇和完善關(guān)鍵績效指標(biāo)，在此過程中共開發(fā)了34個(gè)關(guān)鍵績效指標(biāo)(KPI)，各專家通過預(yù)定義的Likert量表(1～5，-2～2)和二元期權(quán)(是或否)進(jìn)行打分[7]。在評(píng)估項(xiàng)目的成敗時(shí)，從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境3個(gè)方面對34項(xiàng)關(guān)鍵績效指標(biāo)進(jìn)行可持續(xù)評(píng)估。具體分類見表2。

表2 績效指標(biāo)分類

3.2 指標(biāo)分析

表2從環(huán)境方面分析了可能影響自然環(huán)境和設(shè)施對環(huán)境的適應(yīng)性的績效措施，項(xiàng)目所需的環(huán)境績效措施(環(huán)境評(píng)估、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等)，操作服務(wù)規(guī)范以及基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的可交付標(biāo)準(zhǔn)；從社會(huì)方面研究了社會(huì)福利和公平過程包含關(guān)鍵績效指標(biāo)，如與預(yù)期相比的效益等；從經(jīng)濟(jì)方面研究了長期影響項(xiàng)目可持續(xù)性的影響，包括合同項(xiàng)目可交付成果、責(zé)任、目標(biāo)、擔(dān)保、重新談判等績效指標(biāo)等。

判定績效指標(biāo)成功或失敗的標(biāo)準(zhǔn)如下：

(1)成功：1～5級(jí)Likert量表得分為4/5分；-2～2Likert量表得分為1/2分。

(2)中立：1～5級(jí)Likert量表得分為3分；-2～2Likert量表得分為0分。

(3)失敗：1～5級(jí)Likert量表得分為1/2分；-2～2Likert量表得分為-2/-1分。

對所有專家打分的結(jié)果匯總統(tǒng)計(jì)，判定標(biāo)準(zhǔn)見表3。

表3 案例各指標(biāo)判定成敗標(biāo)準(zhǔn)

各案例分析的最終結(jié)果見表4。

表4 案例可持續(xù)發(fā)展績效指標(biāo)分析

表3比較了3個(gè)案例研究的可持續(xù)性績效，其中S=成功；F=故障；N=中性；S/F=成功多于失?。籉/S=失敗多于成功。

3.3 結(jié)果分析

從可持續(xù)發(fā)展的角度看，英國和西班牙的項(xiàng)目由于不同的原因不能視為非常成功的項(xiàng)目。一方面，英國M6高速公路項(xiàng)目因?yàn)轫?xiàng)目質(zhì)量有關(guān)的問題，以及招標(biāo)過程中的成本和時(shí)間問題導(dǎo)致社會(huì)方面的失敗；而在環(huán)境方面，項(xiàng)目的各個(gè)運(yùn)行指標(biāo)符號(hào)有關(guān)部門標(biāo)準(zhǔn)，總體良好；在經(jīng)濟(jì)方面，實(shí)際收益指標(biāo)大于預(yù)期收益指標(biāo)。另一方面，西班牙R-2項(xiàng)目在環(huán)境方面是成功的，在社會(huì)方面成功多于失敗，但從經(jīng)濟(jì)角度看是失敗的。失敗的原因有：施工階段出現(xiàn)耽擱導(dǎo)致額外的費(fèi)用和工期延誤；由于受經(jīng)濟(jì)衰退的強(qiáng)烈影響，交通客流量和收入低于預(yù)期出現(xiàn)財(cái)務(wù)問題。因此，項(xiàng)目總體結(jié)論被認(rèn)為是中性的。

希臘的Attica項(xiàng)目除了社會(huì)方面，總體上是成功的。該項(xiàng)目在社會(huì)方面面臨著土地征用、公共事業(yè)搬遷和環(huán)境因素的設(shè)計(jì)變更方面的風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方面也存在許多問題，需要在項(xiàng)目運(yùn)營中進(jìn)行一定的彌補(bǔ)。Attica項(xiàng)目在初始階段出現(xiàn)重大延遲，但通過有效的管理和希臘政府的支持確保了項(xiàng)目在成本預(yù)算和規(guī)定時(shí)間內(nèi)成功順利完成。

下文對上述分析含義進(jìn)行解釋。

(1)從表3可以看出3個(gè)項(xiàng)目在環(huán)境方面都是比較成功的，這是因?yàn)樗袣W洲國家都根據(jù)歐盟指令制定了環(huán)境立法，以保護(hù)和減少項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營階段對環(huán)境的影響。在公共基礎(chǔ)設(shè)施開始操作之前，歐盟就需要對項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)估[8]。這可以保證項(xiàng)目在現(xiàn)有技術(shù)條件下對環(huán)境產(chǎn)生最小的或可以接受的影響。

(2)可持續(xù)發(fā)展需要尊重環(huán)境，采用技術(shù)創(chuàng)新的手段，以保證代際公平，而不是提供短期解決方案來解決目前問題。希臘的Attica項(xiàng)目在這方面做得非常成功[9]。該項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營期間引入了大量的技術(shù)創(chuàng)新，例如在施工階段使用振動(dòng)記錄器限制露天開采中的峰值粒子速度，在隧道施工中采用Roadheader機(jī)械，使用極限路面產(chǎn)品以確保更高的耐久性。在運(yùn)營期間，Attica是第一條引進(jìn)電子收費(fèi)系統(tǒng)的公路。

(3)西班牙R-2目前正在進(jìn)行重新談判，有許多教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)。由于項(xiàng)目成本超支和實(shí)際收入低于預(yù)期收入導(dǎo)致現(xiàn)金流出現(xiàn)較大問題，需要對項(xiàng)目進(jìn)行重新定義和對特許權(quán)合同進(jìn)行修訂，并且特許權(quán)合同中沒有重新談判的條款，對合同的重新修訂具有較大的困難，因此政府最終決定采取特許措施。通過此項(xiàng)目可以看出在特許合同中簽訂再談判條款是非常必要的。

(4)由于對還款機(jī)制沒有明確的規(guī)定，當(dāng)還款僅基于用戶付費(fèi)時(shí)，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下滑對項(xiàng)目的現(xiàn)金流會(huì)產(chǎn)生較大的影響[10]。英國M6和西班牙R-2項(xiàng)目表明，項(xiàng)目收入完全依賴用戶收費(fèi)在經(jīng)濟(jì)衰退期間可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。因此，將用戶付費(fèi)和可用性付費(fèi)相結(jié)合的還款機(jī)制是非常必要的。簽訂可用性支付條款在經(jīng)濟(jì)下滑期間對項(xiàng)目成功具有一定的保障作用，然而在R-2項(xiàng)目中將附加工程的費(fèi)用計(jì)入用戶費(fèi)用是不合理的，并且從經(jīng)濟(jì)角度來看是不可持續(xù)的。

4 結(jié)語

本文研究的PPP案例包括英國的M6、西班牙的R-2和希臘的Attica。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的3個(gè)支柱，用于衡量項(xiàng)目的可持續(xù)性。分析證明，希臘的Attica項(xiàng)目是完全可行；英國M6項(xiàng)目可行不高，需多層次的完善再次進(jìn)行；西班牙R-2項(xiàng)目可行性度高，細(xì)節(jié)因素需要進(jìn)行規(guī)范處理?？傊?，確定項(xiàng)目的可信不是一個(gè)明確的方法，需要對項(xiàng)目的優(yōu)勢和弱點(diǎn)進(jìn)行深入分析，得出其對項(xiàng)目整體的影響程度。在我國高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展的時(shí)期，研究國外典型的案例具有較高的借鑒價(jià)值。

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