國有企業(yè)混合所有制改革五個關鍵問題

許光建 孫偉

自黨的十八屆三中全會提出積極發(fā)展混合所有制經濟之后，國有企業(yè)混合所有制改革從中央到地方、從理論到實踐、從政策到執(zhí)行等方面都受到了社會各界的廣泛關注。如何使國企的混合所有制改革進一步推進和深化，本文將從現(xiàn)有政策、研究和實踐中提煉出關于混改的幾大關鍵問題，對其進行分析和提出建議。

提高國企和國有資本的運營效率

“混改”不只是產權的變動，更重要的是把民企靈活的市場機制和創(chuàng)新的管理理念引入國企，進而提高經營效率?；旄牡年P鍵是觸及國企效率偏低問題，要引入外部力量完善治理結構，營造國有股東和中小股東平等行使權利、共生共贏的環(huán)境，同時還要優(yōu)化國企激勵機制，以提高國企的決策和經營效率。

此外，還要防范“混合所有制失靈”。具體來說，有兩種不良后果值得警惕：一種是國資仍擁有實際控制權，包括絕對控股和相對控股，會繼續(xù)依仗壟斷優(yōu)勢和強化行政壁壘，而民資則選擇“搭便車”來分享壟斷利潤，這樣的改革無實質意義；另一種是民資擁有實際控制權，會誘導國資代理人放棄監(jiān)督，甚至選擇妥協(xié)合謀，從而導致國有資產流失等問題，這就對混改背景下的國資監(jiān)管能力提出了更高要求。

與供給側結構性改革緊密結合

基于國企的巨大體量和重要地位，要改革我國經濟的供給結構，國企必須率先垂范。因此，國企“混改”必須與供給側結構性改革緊密結合，要圍繞“三去一降一補”五大任務來推進。其中尤以去產能和去杠桿為重點。

在去產能方面，產能嚴重過剩、庫存嚴重積壓的行業(yè)多集中在國有企業(yè)，所以去產能的重點自然也是國企。2016年，我國主要行業(yè)的去產能任務如期完成。其中，中央企業(yè)化解鋼鐵過剩產能1 019萬噸，完成率141.7%，化解煤炭過剩產能3 497萬噸，完成率109.9%。這背后不容忽視的是，去產能并沒有完全發(fā)揮出市場在資源配置中的決定性作用。因此，化解過剩產能應更多地依靠市場作用，這也要求國企必須向完全的市場主體轉變。混改恰逢其時，將依托外部資本來完善國企的現(xiàn)代企業(yè)制度、加速市場化進程和減少政府干預。

在去杠桿方面， 2015年底，我國金融部門、居民部門、包含地方融資平臺的政府部門以及非金融企業(yè)部門的杠桿率分別為21%、40%、57%和156%。其中，非金融企業(yè)的高杠桿又主要集中在國企，特別是產能過剩和資本密集型行業(yè)，比如：煤炭、化工、鋼鐵等。在經濟下行時，它們只能通過舉借新債來維系現(xiàn)有債務的利息支付和本金償還，這在進一步提高杠桿的同時還增加了系統(tǒng)性金融風險。很明顯，與銀行貸款、發(fā)行債券和政府補貼相比，混改能以股權形式吸納社會資本來降低杠桿率，還能助力處置“僵尸企業(yè)”，降低經濟風險。具體方式可包括債轉股、增資擴股、股權置換、資產證券化、存量資產盤活、企業(yè)兼并重組等。

建立相適應的國有資產管理體制

市場化是國企改革的兩大愿景之一。市場經濟的快速發(fā)展對政府監(jiān)管國企的能力提出了新的要求。政府與國企之間不僅在產權，還在政策、人事、黨務等多方面關聯(lián)。因此，隨著混改的深入，政府亟需建立相適應的國有資產管理體制來做好頂層保障。需指出的是，一般意義上的國資管理指的是國資委的工作，但這是不完全的。我們從政府和國資平臺公司兩個層面來論述。

在政府層面，1978年以來，政府對國企的管理實現(xiàn)了從“管工廠”到“管企業(yè)”，再到“管資產”，直至“管資本”的三次轉型。國資委自2003年作為國務院直屬特設機構成立以來，在代為履行出資人職責、指導國企改革重組、推動國資保值增值等方面發(fā)揮了重要作用。

在國資平臺公司層面，《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》提出，改組組建國有資本投資、運營公司，本文統(tǒng)稱其為“國資平臺公司”。自2014年以來，國資委對此開展了兩批央企試點。比如：國投公司、誠通集團、國新公司改組為國有資本運營公司，神華集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團進行國有資本運營公司試點。2017年6月，國資委副秘書長兼新聞發(fā)言人彭華崗在媒體溝通會上表示，未來央企將主要分為三類：實體產業(yè)集團、投資公司和運營公司。

在此專門介紹新加坡淡馬錫模式。作為典型的國外經驗，淡馬錫資產管理公司經常被國內官員和學者提及，認為其實現(xiàn)了“管資本”的要求。在我國最接近淡馬錫模式的是金融國資的匯金模式：與國資委同年成立的中央匯金投資有限責任公司，代表國家對重點金融企業(yè)行使出資人權責。匯金模式采用“財政部-匯金公司-國有金融企業(yè)”的三層架構，以出資額為限，以股權為紐帶，通過公司治理渠道行使出資人代表職責。這種國資管理模式也被上海、深圳、山東等地借鑒。相比新加坡，我國國企所處的行業(yè)范圍之廣、經濟體量之大和實質上承擔著政策性任務以及復雜的國情，決定了淡馬錫或匯金模式并不能完全適用。

總之，現(xiàn)行國資管理體制有很大程度的合理性，所以應在其基礎上完善，而不是推倒重來，以免制度成本過大。具體來說：

在政府層面，首先，國資委要把出資人職責充分授權給國有資本平臺公司，同時與其做好職能上的區(qū)隔，建立起“國資委-國有資本平臺公司-國有企業(yè)”的管理架構，同時減少對國企業(yè)務的干預，讓平臺公司履行職責，其他部門則間接通過相關政策使其貫徹政府意志，比如：產業(yè)政策、公共服務等。其次，要把金融、鐵路、文化等國企納入進來，確保國資管理的整體性。

在國資平臺公司層面，為把國企做強做優(yōu)做大和增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，應組建三類國有資本平臺公司：

第一類是關系國家戰(zhàn)略安全、主要涉及國民經濟關鍵領域和自然壟斷行業(yè)的產業(yè)型國有資本投資公司，比如：石油、航天、兵工、鐵路等。它要專注于一個或幾個主導產業(yè)，輔業(yè)要進行適當剝離，主要目的是擴大國資的控制力。

第二類是多元型國有資本投資公司，比如：華潤、保利、招商局等。它強調投資不同產業(yè)，子公司多處于充分競爭行業(yè)，主要目的是擴大國資的活力和影響力。需指出的是，突出主業(yè)、主輔分離等觀點并不適用此類企業(yè)，市場競爭自然會讓企業(yè)做出合理的選擇。

第三類是國有資本運營公司，比如：誠通、國投和近幾年新成立的中國國有企業(yè)結構調整基金公司、中國國有資本風險投資基金公司等新型企業(yè)。它通過資本市場實現(xiàn)國資的保值增值，還要以“國家隊”的身份對創(chuàng)新行業(yè)投資支持，主要目的是放大國資的功能。

營造公平市場環(huán)境，放開壟斷領域

渠道受限是民間投資增速下滑的重要原因，這又在一定程度上阻礙了“混改”，因為很多國企所處的正是壟斷性行業(yè)。因此，不管是充分釋放投資對拉動經濟增長的動力，還是著眼于加速推動“混改”，都要求為民資疏通投資渠道。我們認為，關鍵是要找準兩個著力點，即營造公平市場環(huán)境和逐步放開壟斷領域，讓民資在獲得要素資源和市場準入方面享受到與國資同等的待遇。具體如下：

第一，營造公平市場環(huán)境主要針對民間資本獲得關鍵要素資源的機會不公平，如：信貸、政府補貼、土地等。在信貸方面，世界銀行課題組（2007）通過分析中國120個城市的12 400家企業(yè)在2002—2004年期間的財務數據，發(fā)現(xiàn)國企比民營企業(yè)更容易獲得銀行融資，但國企的平均資本回報率顯著低于民企和外企。在政府補貼方面，以2015年為例，獲得補貼最多的10家A股上市公司中，有7家是央企。

不公平的市場環(huán)境可歸結于政府對國企“天然的溺愛”。它將影響市場在資源配置中起決定性作用的實現(xiàn)，也為民資參與國企混改人為設置了障礙。在“放管服”改革推向縱深的背景下，政府應把更多精力放在營造公平的市場環(huán)境上，減少對市場的越位干預，要消除所有制鴻溝，對各類企業(yè)在稅收、信貸、土地、經營牌照等方面做到一視同仁，打破所謂的“玻璃門”“彈簧門”和“天花板”，以推動國企“混改”。

第二，逐步放開壟斷領域是指政府要降低或消除由于市場準入限制而形成的壟斷行業(yè)壁壘，并使之與國企混改相結合。2016年中央經濟工作會議和《2017年政府工作報告》都提出，要在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領域邁出“混改”的實質性步伐。這些領域是典型的藍海市場，它們的放開必會吸引民營資本參與。一方面，將引入競爭，引導資源合理配置；另一方面，也會推動壟斷國企的改革，釋放出更多活力。

壟斷國企如何混改不能一概而論，應結合具體行業(yè)類別。參考國資委、財政部和發(fā)改委頒布的《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》，首先，對于提供公共物品和準公共物品的國企，可通過轉讓股權、購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵社會資本參與。在這方面，各地城市供水行業(yè)的改革已經積累了可資借鑒的經驗。其次，對于關系國家安全、國家經濟命脈的行業(yè)領域和承擔重大專項任務的國企，以及某些由生產技術特點決定的自然壟斷類國企，要分行業(yè)、分企業(yè)來明確混改邊界和程度。

第三，對于體現(xiàn)國家戰(zhàn)略導向的國企，政府可從產業(yè)、投資政策和財政補貼等方面著手引導“混改”，但沒有必要非得要求國資控股。

第四，要科學區(qū)分壟斷中的自然壟斷和非自然壟斷環(huán)節(jié)，對前者要加強行業(yè)監(jiān)管，對后者要堅決放開。

發(fā)揮國企優(yōu)勢，放大國資功能

在“混改”中切勿忽視另一個方向，即發(fā)揮國企優(yōu)勢，放大國資功能。這是因為一直以來，由于超市場待遇和較低效率的客觀存在，加之一些媒體的口誅筆伐，國企被人為加上了負面標簽，要求民營化和私有化的呼聲始終未停，但是，在當前以及以后的很長時期，國企的重要地位尚無其他力量能夠取代，原因如下：

第一，國企為我國經濟持續(xù)快速增長貢獻了較大份額。2016年，全國國有企業(yè)營業(yè)總收入458 978億元，相當于我國經濟總量約2/3。國有經濟還對電網電力、石油石化等七大關系國家安全和國民經濟命脈的行業(yè)保持了絕對控制力，在裝備制造、汽車等九大基礎性和支柱產業(yè)保持了較強控制力。

第二，國企保障了市場難以提供的公共物品，能夠彌補市場失靈。比如：在我國“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”建設中，國企擔負著開路先鋒的角色；在通脹預期時，國企起著平抑物價、穩(wěn)定社會的作用；在國家的重大建設中，國企能夠充分落實政府要求。

第三，與民企短期盈利化傾向不同，國企更注重長期性和全局性，能承擔起產業(yè)轉型升級的大任。我國制造業(yè)與世界先進水平相比，在自主創(chuàng)新、資源利用、信息化等存在明顯差距。國企有創(chuàng)新集聚能力強、主導關鍵領域突破、溢出效應明顯和國際競爭能力強等四大優(yōu)勢，是提升國家創(chuàng)新能力的主力軍。

第四，民企自身存在諸多問題。比如：據統(tǒng)計，約90%的民企采用“家族式”或“家長式”的治理方式，這不僅面臨著公司管理上的挑戰(zhàn)，目前還普遍存在第二代的傳承問題。再如：絕大多數民企為中小企業(yè)，核心競爭力弱，創(chuàng)新動力不強，勞資沖突比較嚴重，還受到市場準入限制、融資渠道窄、對人才的吸引力不足等條件的制約。

《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》指出了六種“混改”方式，分別是：非公有資本、集體資本、外資參與“混改”，政府和社會資本合作模式，國資入股非國有企業(yè)，員工持股等。其中的國資入股非國有企業(yè)即是本文強調的另一個“混改”方向：發(fā)揮國企的規(guī)模和技術優(yōu)勢，整合先進民企資源，達到優(yōu)勢互補。具體方式可包括國有資本投資、運營公司對發(fā)展?jié)摿Υ蟮拿衿筮M行股權投資、國企對民企提供資金和渠道支持（比如在鋼鐵去產能中，中航集團與唐山港陸鋼鐵、徐州寶豐特鋼的合作）、國資在證券市場舉牌上市民企等。

（作者許光建為中國人民大學公共管理學院常務副院長；孫偉系中國人民大學公共管理學院博士研究生 ）