蔡如鵬

作為第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，《環(huán)保稅法》的施行

也意味著施行了近40年的排污收費(fèi)制度將退出歷史舞臺。一些學(xué)者表示，

實施環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅將有利于矯正政府財政行為

2018年1月1日，中國第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法——《環(huán)境保護(hù)稅法》（簡稱《環(huán)保稅法》）正式實施。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，開征環(huán)保稅意味著中國在完善綠色稅收體系上走出突破性的一步，是保護(hù)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。

《環(huán)保稅法》是中共十八大后出臺的首部單行稅法，也是中國第18個稅種。作為第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，它的施行也意味著施行了近40年的排污收費(fèi)制度將退出歷史舞臺。

一些學(xué)者表示，實施環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅將有利于矯正政府財政行為。中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希對《中國新聞周刊》說，收費(fèi)與收稅都是政府的一種財政行為，但有性質(zhì)上的不同，對于具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂?，這有助于規(guī)范政府收入體系和優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)。

征管是個很大的挑戰(zhàn)

此次，征收對象主要是四類污染品類：大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。依據(jù)《環(huán)保稅法》規(guī)定，在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，應(yīng)依法繳納環(huán)境保護(hù)稅。

值得注意的是，其中有兩種情況無需繳稅，一是不直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的（如餐飲企業(yè)排入到市政管網(wǎng)的廢水）不需繳納環(huán)保稅，二是居民個人不屬于納稅人，不用繳納環(huán)保稅。

與其他稅種不同，環(huán)保稅的征收對環(huán)境監(jiān)測等方面的專業(yè)要求較高。北京公眾與環(huán)境中心主任馬軍告訴《中國新聞周刊》，環(huán)保稅是特殊稅種，征管是一個很大的挑戰(zhàn)。污染物排放測量有復(fù)雜測定技術(shù)和整套標(biāo)準(zhǔn)，稅務(wù)部門要和環(huán)保部門就技術(shù)依據(jù)、稅基確定等進(jìn)行溝通，需要更加科學(xué)合理測定。

因此，環(huán)保稅立法通過到執(zhí)行之間，預(yù)留了一年的準(zhǔn)備時間，并第一次將部門協(xié)作寫入法律。依據(jù)規(guī)定，環(huán)保稅將采取“企業(yè)申報、稅務(wù)征收、環(huán)保監(jiān)測、信息共享”的稅收征管模式，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，環(huán)保部門配合。

在稅額方面，《環(huán)保稅法》所附《環(huán)保稅稅目稅額表》規(guī)定，大氣污染物每污染當(dāng)量1.2元至12元；水污染物每污染當(dāng)量1.4元至14元；固體廢物按不同種類每噸5元至1000元不等，其中危險廢物為每噸1000元；工業(yè)噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，每月按350元至11200元繳納。

污染當(dāng)量，是指根據(jù)污染物或者污染排放活動對環(huán)境的有害程度以及處理的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性，衡量不同污染物對環(huán)境污染的綜合性指標(biāo)或者計量單位。

各省在這個范圍內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，制定各自的適用稅額，擁有較大的裁量權(quán)。

從目前各省公布的稅額看，北京、上海、天津、河北、山東等地，公布的稅額標(biāo)準(zhǔn)處于相對較高的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，比如北京市應(yīng)稅大氣污染物和水污染物適用額分別為每污染當(dāng)量12元和14元，均按法定幅度“最高標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行。

西部地區(qū)則處于較低區(qū)間，遼寧、吉林、安徽、江西、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆等省份明確應(yīng)稅大氣污染物和水污染物適用稅額為最低限額征收，即分別為每污染當(dāng)量1.2元和1.4元。

江蘇、海南和四川確定的稅額適中。其中，江蘇規(guī)定大氣污染物和水污染物征收稅額分別是每污染當(dāng)量4.8元和5.6元，四川為3.9元和2.8元。

浙江、湖北、湖南、廣東、廣西和西南地區(qū)的貴州、云南等地制定的稅額則略高于最低稅額。

環(huán)保稅主要具備兩個功能，一是把污染控制在更加合理的范圍內(nèi)；二是補(bǔ)償污染產(chǎn)生的社會成本。中國人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心副主任藍(lán)虹在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，污染物因種類、地點(diǎn)以及時間等因素的不同，所產(chǎn)生的社會成本也是不一樣的。因此，不同區(qū)域會選擇不同稅額，同一區(qū)域在稅額設(shè)定上也會有不同的分檔或分類。

由于稅額的不同，很可能會導(dǎo)致一些排污企業(yè)向低稅額地區(qū)轉(zhuǎn)移。在藍(lán)虹看來，只要各省制定的稅額是合理的，那么這些轉(zhuǎn)移就是合理的，“這將有助于各省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間找到新的平衡?！?h3>環(huán)保意義遠(yuǎn)大于財政意義

2018年1月1日起施行的《環(huán)保稅法》，是2016年12月25日在十二屆全國人大常委會第二十五次會議上獲表決通過的。此前，這部法律已走過了6年立法之路，歷經(jīng)兩次審議。

1979年中國頒布《環(huán)保法（試行）》確立了排污費(fèi)制度。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2015年，全國累計征收排污費(fèi)2115.99億元，繳納排污費(fèi)的企事業(yè)單位和個體工商戶累計500多萬戶。其中，2015年征收額為173億元。

排污費(fèi)制度對于防止環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題，因此有必要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。

征收了數(shù)十年的排污費(fèi)被環(huán)保稅所替代，看似只是名稱的變化，但意義卻非同小可。中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃所所長宋國君對《中國新聞周刊》說，排污費(fèi)作為行政收費(fèi)，征收層級較低，收起來也比較隨意，有的地方在征收中實行攤派，隨意增加企業(yè)負(fù)擔(dān)；有的地方放水養(yǎng)魚，把排污收費(fèi)變成收費(fèi)排污；有的地方為了招商引資，還出現(xiàn)地方政府用財政資金幫企業(yè)代繳排污費(fèi)的現(xiàn)象。

“作為一個法定稅種，環(huán)保稅層級更高，其征收遵循了稅收法定原則。征收的標(biāo)準(zhǔn)和程序受到嚴(yán)格規(guī)范，地方官員今后無論是想多收還是少收，恐怕再也難以任性?！彼螄f。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，從短期看，環(huán)保稅實施有利于實現(xiàn)中國對重點(diǎn)污染物的減排目標(biāo)，獲得良好的資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)效應(yīng)；從中長期看，有利于鼓勵和刺激企業(yè)探索和利用節(jié)能、環(huán)保和低碳技術(shù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。endprint

從國際上看，對排污行為征稅是一種通行的辦法。開征的國家在不斷增加，很多國家對稅法都進(jìn)行了修改和完善，主要是上調(diào)稅額和擴(kuò)大征收范圍。

財稅專家指出，開征環(huán)境保護(hù)稅，有利于強(qiáng)化稅收調(diào)控作用，形成有效的約束激勵機(jī)制。他們認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)稅的收入規(guī)模并不大，排污費(fèi)改稅的主要目的不在于籌集財政收入，而在于通過稅收杠桿，引導(dǎo)排污單位減少污染物排放，其環(huán)保意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財政收入意義。

12月27日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅收入歸屬問題的通知》，明確環(huán)境保護(hù)稅為地方收入。通知指出，為促進(jìn)各地保護(hù)和改善環(huán)境、增加環(huán)境保護(hù)投入，國務(wù)院決定，環(huán)境保護(hù)稅全部作為地方收入。

此前的排污費(fèi)是實行中央和地方1：9分成。財政部稅政司司長王建凡指出，考慮到地方政府承擔(dān)主要污染治理責(zé)任，為了調(diào)動地方的積極性，擬將環(huán)保稅全部作為地方收入，中央不再參與分成。

此次環(huán)保稅收入全部歸地方，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，這既可以調(diào)動地方政府的積極性，也有助于構(gòu)建地方稅體系。

營業(yè)稅改增值稅后，地方政府失去了主體稅種營業(yè)稅，盡管增值稅收入暫時采用中央與地方五五分成，基本維持了中央與地方財力格局不變，但地方稅體系構(gòu)建變得迫切。

中共十九大報告提出，深化稅收制度改革，健全地方稅體系。財政部部長肖捷近日撰文表示，積極穩(wěn)妥推進(jìn)健全地方稅體系改革。調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，培育地方稅源，加強(qiáng)地方稅權(quán)，理順稅費(fèi)關(guān)系，逐步建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。

完善地方稅稅種被放到地方稅體系構(gòu)建的首位。中央財經(jīng)大學(xué)公共財政與政策研究院副院長劉樂崢在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，此次環(huán)保稅收入全部劃給地方，正是拓展地方稅的一步。

在他看來，這是一種探索，有助于地方政府在稅權(quán)決策方面的學(xué)習(xí)，為未來房地產(chǎn)稅等稅種的實施做好準(zhǔn)備。

此前多位財稅專家表示，中央稅種消費(fèi)稅部分稅目也可能劃給地方，未來開征的房地產(chǎn)稅收入也將歸地方。

除了適當(dāng)增加地方稅種外，地方稅體系構(gòu)建另一個著力點(diǎn)是擴(kuò)大地方稅權(quán)。目前環(huán)保稅中大氣和水污染物的稅率給地方選擇空間，也正反映這一趨勢。

征收規(guī)?；蜻_(dá)500億

此次通過的《環(huán)保稅法》，將從稅收杠桿入手，令企業(yè)多排污就多交稅，少排污則能享受稅收減免。根據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)估計，環(huán)保稅開征后，預(yù)計每年環(huán)保稅征收規(guī)?？蛇_(dá)500億元。

國家稅務(wù)總局此前表示，環(huán)保稅是環(huán)保部、財政部和稅務(wù)總局共同推進(jìn)的，按照“稅費(fèi)平移”的標(biāo)準(zhǔn)，把過去的排污費(fèi)直接轉(zhuǎn)為環(huán)保稅。政策的設(shè)計總體來講不以收錢為目的，主要是為了刺激環(huán)境保護(hù)意識、增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的自覺性。

業(yè)內(nèi)分析指出，從目前來看，除了個別地區(qū)對企業(yè)影響大外，大多數(shù)都是稅費(fèi)平移，影響不大。

按一些省市的測算，排污費(fèi)改稅后總體收入基本持平。比如天津去年1至6月，應(yīng)繳排污費(fèi)總額為3.02億元。按照天津擬定的稅額測算標(biāo)準(zhǔn)稅費(fèi)平移后，如果征收環(huán)境保護(hù)稅，今年上半年收入預(yù)計為2.98億元，與同期收費(fèi)數(shù)額基本持平。

不過，也有學(xué)者預(yù)測，環(huán)保稅的征收可能會帶來比較大的影響。中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君認(rèn)為，此前環(huán)境監(jiān)測的數(shù)據(jù)普遍偏低，由于《環(huán)保稅法》具備法律威懾作用，企業(yè)偷稅要面臨刑事處罰，所以企業(yè)污染排放的數(shù)據(jù)會向真實性方向前進(jìn)一大步。

“收的稅的數(shù)量肯定要高于往年環(huán)保部門的排污收費(fèi)，給企業(yè)帶來的負(fù)擔(dān)很可能會超出很多人的預(yù)期?！彼螄龑Α吨袊侣勚芸氛f。

最近，就有專家建議政府提供補(bǔ)貼，幫養(yǎng)殖企業(yè)過渡轉(zhuǎn)型。依據(jù)規(guī)定，實施《環(huán)保稅法》后，將對存欄規(guī)模大于五十頭牛、五百頭豬、五千只雞鴨等的畜禽養(yǎng)殖場征收環(huán)保稅。

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究員王民利說，目前國內(nèi)養(yǎng)殖戶大多數(shù)品種經(jīng)營處于虧損狀態(tài)，征收環(huán)保稅勢必會造成養(yǎng)殖成本的增長。

他認(rèn)為，畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染必須得到治理。但是為了幫助養(yǎng)殖企業(yè)做好轉(zhuǎn)型過渡，相關(guān)部門最好給予養(yǎng)殖企業(yè)補(bǔ)貼、幫扶政策，彌補(bǔ)一定的經(jīng)營損失。

在宋國君看來，目前各省的稅額不應(yīng)定得過高，與此前排污費(fèi)基本相當(dāng)即可，否則企業(yè)有可能在短期內(nèi)面臨負(fù)擔(dān)的激增。不過，對此很多學(xué)者并不認(rèn)同。

中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，現(xiàn)行負(fù)擔(dān)平移的稅費(fèi)改革只是環(huán)保稅實施的起點(diǎn)，為了能夠真正激勵企業(yè)治理污染和改變“寧愿繳費(fèi)或繳稅也不愿意治污”的狀況，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)企業(yè)承受能力和生態(tài)環(huán)境損害程度，適時選擇高于稅率下限的具體稅率水平，以提高稅收的矯正效果。

他還建議，考慮國內(nèi)地方和企業(yè)的實際情況，還應(yīng)分階段逐步提高環(huán)保稅的稅率下限，避免形成地區(qū)間稅率水平相差過大所導(dǎo)致的污染轉(zhuǎn)移問題。endprint